Перерасход квалифицируется как нецелевое использование.
Сумма перерасхода квалифицируется как нецелевое использование.
Использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов бюджетного учреждения. Если средства, выделяемые из федерального бюджета, оказываются закрепленными в хозяйственном ведении или оперативном управлении, ряд ограничений на их использование содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации. Например, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Расход средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (т.е. перераспределение средств с одного кода на другой), – основание для признания такого использования средств нецелевым. Налоговой полицией в 1998 году выявлено нецелевое использование бюджетных средств в размере 500 млн. рублей.
Нецелевое использование кредитных средств и бюджетных ассигнований часто происходит в результате злоупотреблений или прямой корыстной заинтересованности должностных лиц (чаще всего – региональных органов управления). Последние, распределяя централизованные льготные кредиты, раздают их не тем, кому они адресованы, а за взятки нужным людям, иногда – своим замаскированным коммерческим структурам. Такая практика имеет место, в частности, при распределении бюджетных ассигнований, выделяемых на поддержку фермерства, других приоритетных социально-экономических программ, развитие конкретных регионов, свободных экономических зон.
Бюджетные средства, выделяемые в виде льготных целевых кредитов, присваиваются чаще всего по такой схеме. С ведома, а иногда и с явной корыстной заинтересованностью должностных лиц, уполномоченных распределять эти средства, они раздаются не по назначению, не на цели, на которые были выделены, по произвольной процентной ставке, без предварительного просчета экономического состояния коммерческой структуры – получателя кредита, без контроля за целевым расходованием и своевременным погашением кредита. В итоге бюджетные средства тратятся не на развитие региона, выполнение конкретных экономических программ, а используются для обогащения коммерческих структур и покровительствующих им должностных лиц.
Конкретные формы нецелевого использования бюджетных ресурсов и связанных с ними злоупотреблений могут быть объединены в несколько групп. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на поддержку и развитие отдельных отраслей экономики: сельское хозяйство, уголедобыча, туризм. Нецелевое использование средств, выделенных на финансирование инвестиционных проектов ("Российский инсулин").
Нецелевое использование средств, выделенных для финансирования министеррств, ведомств, государственных предприятий: Минстерство образования РФ, Федеральная миграционная служба России, "Русское видео". Нецелевое использование средств, выделенных для финансирования Федеральных целевых программ.
Нецелевое использование и хищение средств, выделенных на развитие территорий.
Особо значительных масштабов достигают злоупотребления и практика нецелевого использования средств федерального бюджета в регионах вооруженных конфликтов (Чеченская Республика), а также в ряде субъектов РФ, грубо нарушающих федеральное законодательство. Так, в Калмыкии, по результатам проверки Счетной палаты РФ, обнаружены многочисленные и масштабные нарушения законодательства, связанные с расходованием средств федерального бюджета: сбор налогов коммерческими структурами и нецелевое использование средств, незаконная эмиссия и ряд других нарушений.
Злоупотребления, связанные с привлечением, предоставлением и обслуживанием внешних займов. По информации Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам В.В. Гитина имеют место факты незаконного использования и хищения полученных Россией внешних займов (2). Основной способ – привлечение связанных кредитов с завышенной ценой на поставляемые в рамках кредитного соглашения товары.
Злоупотребления с долгами третьих стран СССР и России, по свидетельству Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам В.В. Гитина, до сих пор остается закрытой сферой Министерства финансов РФ и в ней происходят самые невообразимые манипуляции. На мировом рынке государственных долговых обязательств Россия является одним из самых больших кредиторов третьих стран. Долги существенно различаются по степени ликвидности. В условиях такой сложной дифференцированности и отсутствия контроля со стороны Государственной Думы и иных органов власти возможны манипуляции в Министерстве финансов.
Злоупотребления при использовании средств целевых внебюджетных фондов.
Значительные объемы денежных средств, находящихся на балансе целевых внебюджетных фондов, широкое предоставление полномочий по их распределению и расходованию, недостаточный уровень внешнего контроля на фоне общей экономической и правовой нестабильности способствуют проявлению криминальной активности в поле их деятельности.
Практически с момента создания внебюджетных фондов в подразделения по борьбе с экономическими преступлениями стала поступать информация о фактах хищений и должностных злоупотреблениях в их структурах.
Рассмотрим в качестве примера ситуацию в Пенсионном Фонде РФ. По оценкам, за счет попустительства и злоупотреблений чиновников Пенсионного фонда российские пенсионеры только за 1998 год потеряли $4 млрд долл (3). Известны несколько схем незаконного перераспределения средств Пенсионного фонда в пользу негосударственных финансовых структур. Наиболее часто используются вексельная-дисконтная, "прокрутка" пенсионных средств через коммерческие банки и товарная схема выплаты пенсий.
Вексельная схема. Суть данной схемы такова. Пенсионный фонд берет у коммерческого банка денежный кредит на выплату пенсий. В свою очередь, предприятия платят пенсионные взносы векселями, предъявляя которые, фонд гасит свою задолженность банку. Такова идеальная модель вполне легальной финансовой деятельности Пенсионного фонда по решению своих задач.
Однако, как показали аудиторские проверки, данная схема является прикрытием для злоупотреблений. Она, по некоторым оценкам, позволяет получать до незаконный доход в размере до $1 млрд в год. Так, на 1 января 1998 года проверка Счетной палаты обнаружила в фонде неучтенные векселя на сумму более 350 млрд рублей,а также сданные на хранение в Автобанк и не отраженные надлежащим образом векселя ОНЭКСИМбанка на 1 трлн неденоминированных рублей. Часть векселей Пенсионный фонд к оплате не предъявлялись. Только в 1997 году таких векселей набралось на 33,5 млрд рублей. Иногда в уплату пенсионных взносов принимались просроченные ценные бумаги: к январю 1998 года их стоимость составила 706 млрд. руб.
Вложение средств в уставные капиталы коммерческих банков. С 1995 года Пенсионный фонд активно участвовал в создании коммерческих банков, вкладывая деньги в их уставные капиталы. В соответствии с Федеральным Законом РФ "О банках и банковской деятельности" Пенсионный Фонд РФ осуществлять эти операции не имел права, на что неоднократно указывала Счетная палата.
К январю 1998 года сумма вложенных таким образом средств составила только в 15 проверенных аудиторами банках более 60 млрд рублей (фонду принадлежит от 42% до 77% уставного капитала проверенных банков). Всего же в уставные капиталы банков фонд вложил 156,7 млрд рублей, в том числе 65,4 млрд рублей в республиканский социальный коммерческий банк Москвы.
Вложенные в банк деньги используются неэффективно. По тем 15 банкам Пенсионный фонд за 1995-1997 годы получил только 6,97 млрд рублей дохода. Если бы эти деньги были размещены на депозитном счете в любом коммерческом банке, то доход был бы в почти в 25 раз больше – 168, 97 млрд рублей. Причина подобного положения дел объясняется позицией руководителей региональных отделений Пенсионного фонда России, которые, как правило, по совместительству являются председателями советов банков.
В целях предотвращения злоупотреблений и неэффективного расходования средств специалистами предлагается изменить структуру контроля и управления Пенсионным фондом. Один из возможных вариантов – передача функции сбора пенсионных взносов Министерству по налогам и сборам. Результатом этой меры может явиться сокращение в 3,5-4 раза расходов на сбор пенсионных средств и уменьшение в несколько раз время прохождения пенсионных денег. Эксперты бюджетного комитета Госдумы считают, что при передаче этих функций налоговым органам сбор средств в пенсионный фонд возрастет как минимум на 10%. Кроме того, деятельность МНС гораздо прозрачнее, чем Пенсионный фонд.
Выявлено немало случаев нецелевого использования денежных средств управляющими региональных отделений Пенсионного фонда: на расширение штатной численности и заработную плату, выплату премий, выдачу беспроцентных ссуд работникам фонда, строительство дорогостоящих зданий фонда, вхождение в уставной капитал коммерческих банков, где размещаются расчетные счета, через которые "прокручиваются" деньги, определенная часть которых присваивается, о чем свидетельствуют материалы уголовных дел.
