Администрирование и применение законов и правил.

Регистрация предприятия тоже может быть ошеломляюще сложной. Обращаясь к уже приведенным выше примерам, напомним, что в 1983 году в Лиме регистрация швейного цеха с одним работником требовала 289 дней и 11 разрешений (de Soto, 1989).

В середине 90-х годов официальная регистрация швейного цеха в Сан-Паулу (Бразилия) отнимала у бухгалтера около полутора месяцев; а в Сантьяго (Чили) этот процесс длился около двух месяцев (Stone и соавторы, 1996:105-6). Весной 2000 года регистрация предприятия в Черногории требовала 38 формальностей и минимум полтора месяца (Ivanovic и соавторы, 2000).47 Djankov и соавторы (2000) указывают, что в лучшем случае регистрация нового предприятия требует всего 2 формальности и 2 дня (в Канаде), а в худшем случае – до 20 формальностей и 82 рабочих дня (в Боливии), и в среднем требует 10,17 формальностей и 63,05 рабочих дней.48
После регистрации предприятия немалыми зачастую оказываются и расходы на поддержание его официального статуса – ввиду неудачной структуры учреждений и дублирующих друг друга (а нередко и излишних) законов и правил. Это создает путаницу среди государственных чиновников и предпринимателей, вынуждая их тратить время и средства на выяснение того, какими законами и правилами следует руководствоваться. Кроме того, это порождает коррупцию и теневую деятельность.

De Soto (1989:148) обнаружил, что в Перу всего 21,7% затрат на поддержание официального статуса предприятия приходилось на оплату налогов, в то время как 72,7% этих затрат уходило на выполнение административных формальностей.
Помимо de Soto, еще несколько экспертов попытались определить финансовое давление подобных правил на официально зарегистрированные предприятия. Holden и Rajapatirana (1995) предлагают два критерия его оценки: 1) расходы на услуги бухгалтеров, приглашаемых со стороны для решения налоговых вопросов, и 2) время, затрачиваемое предпринимателями и их работниками на взаимодействие с государственными органами.

Подобным же образом, Stone и соавторы (1996:107) рассмотрели три вида затрат на выполнение правил в швейной промышленности Бразилии и Чили: 1) степень привлечения и оплата бухгалтеров со стороны; 2) доля времени, затрачиваемая предпринимателем на выполнение правил; и 3) время, затрачиваемое работниками на выполнение правил. Было обнаружено, что не выполнение государственных правил затрачиваются весьма значительные ресурсы.49 Опрос бразильских предпринимателей показал, что они обязаны выполнять более 50 комплектов регистрационных и платежных правил, а также множество различных требований по ведению документации.

Кроме того, было обнаружено, что обычная операция продажи требует отправки в контрольные органы не менее четырех копий квитанций (Stone и соавторы, 1996:107).
Другие авторы рассматривали связь между степенью административного контроля и объемом теневого сектора. Рычаги административного контроля могут иметь различные формы: лицензии, цены, биржевой контроль, контроль процентных ставок, импортные и экспортные квоты и т.д., и нередко бывают разными в разных отраслях.50
Kaufmann (1994) вывел коэффициент измерения степени административного вмешательства51 в экономику и использовал его для определения момента перехода предпринимателей из легального бизнеса в теневой. Так, он считает, что расхождение между налоговыми и валютными правилами на Украине привело к распространению административного контроля над экономикой, вынуждая предпринимателей переходить в теневую сферу52 и тем самым (как это ни парадоксально) ослабляя государственный контроль над экономикой.53
Johnson и соавторы (1999) используют ряд коэффициентов для измерения годового административного бремени страны54, чтобы определить степень влияния этого бремени на размер теневого сектора. Несмотря на то, что результаты частично утратили свою значимость после проверки на различия в ВВП, эти исследования показали, что в целом административное регулирование предприятий влияет на размеры теневого сектора сильнее, чем трудовое законодательство.
Итак, чрезмерные, противоречивые и сложные законы и правила увеличивают затраты на коммерческую деятельность, порождают теневую экономику55 и создают условия для коррупции.56 Курьезным примером того, как непоследовательное законодательство способствует коррупции среди государственных чиновников, стали расхождения между региональными и городскими правилами техники безопасности по поводу высоты крепления огнетушителей в служебных помещениях в Бразилии. В ответ один предприниматель изготовил для огнетушителя два разных крепления и менял их в зависимости от того, какой инспектор приезжал с проверкой – региональный или городской.

Тогда инспекторы договорились приехать одновременно, чтобы по крайней мере один из них смог зафиксировать нарушение и получить взятку (Stone и соавторы, 1996: 115:35).

5.3. Отсутствие элементарной информации, необходимой бизнесу.

Коммерческая деятельность требует свободного доступа к нужной информации – например, к условиям получения лицензий на предпринимательскую деятельность и к правилам законной работы. Если государственные учреждения предоставляют эту информацию по неоправданно высоким ценам или не предоставляют вообще, предприниматели вынуждены платить за ее поиск, либо могут быть наказаны за нарушение законов по незнанию. Например, если бы кредитные учреждения знали, какие заемщики кредитоспособны, а какие нет, они могли бы предоставлять перспективным заемщикам более низкие процентные ставки.57 Но поскольку они не располагают такой информацией, они либо тратят время и деньги на то, чтобы получить такую информацию, либо чаще всего требуют более крупный залог и устанавливают более высокие процентные ставки, что повышает стоимость кредитов. Следует упомянуть, что методы организации и хранения информации также влияют на размеры затрат.

Если предприниматель имеет возможность оперативно выяснить кредитные ставки по телефону или по интернету, это сэкономит время и деньги, которые они затратили бы, если бы им пришлось искать эти же сведения среди бумаг в некоем учреждении на другом конце города или вообще в другом городе. Если официальные учреждения не в состоянии оперативно и дешево предоставлять элементарную деловую информацию, предприниматели мало заинтересованы в оплате расходов за свою регистрацию.

5.4. Администрирование и применение законов и правил.

Официальная коммерческая деятельность требует выполнения определенных законов и правил. Для их выполнения предприниматели вынуждены вступать в контакт с государственными бюрократическими учреждениями и судебной системой.

В ряде исследований для определения объема теневого сектора предлагается оценивать эффективность работы именно таких бюрократических учреждений и судов58 (Loayza, 1997; Johnson и соавторы, 1999, и другие). Качество работы учреждений оценивается по двум показателям: 1) способность проводить в жизнь законы и правила и контролировать их исполнение, и 2) независимость от политического давления.59
Если государственным учреждениям и судам не хватает финансовых и технических средств и квалифицированных сотрудников, это снижает их способность быстро60 и правильно вводить и контролировать соблюдение законов, даже если законы ясны и последовательны. Если приходится тратить пять месяцев на то, чтобы получить лицензию на осуществление предпринимательской деятельности или на разрешение спора по договору61, или если неверно рассчитаны налоговые компенсации, это увеличивает затраты за счет упущенных возможностей.

Предприниматели могут решить снизить эти затраты, не вступая в контакты с государственными бюрократическими учреждениями и судами, то есть переходя в теневую сферу.
Степень гласности, отчетности и политической автономии государственных учреждений и уровень полномочий чиновников во введении и применении законов также являются важными факторами, влияющими на стоимость ведения бизнеса. В политизированных, предвзятых и безотчетных административных учреждениях и судах сотрудники склонны к использованию своих полномочий для влияния на темпы и результаты административных процедур и применения правил.62 Такая ситуация предрасполагает к взяточничеству и коррупции.
Одним из самых важных государственных учреждений является суд. Без справедливой, прозрачной, эффективной и надежной судебной системы ведение бизнеса становится чрезвычайно дорогостоящим: длительные судебные разбирательства мешают восстановить справедливость и увеличивают затраты.63 Это создает благоприятные условия для теневой деятельности, вредит демократии и рыночным операциям.
Кроме того, уровень коррупции значительно влияет на последовательность и эффективность в работе бюрократических учреждений и на стоимость осуществления коммерческой деятельности.64 Коррупция в государственных учреждениях измеряется тем, насколько велика вероятность, что чиновник потребует (непосредственно или косвенно) особой (незаконной) оплаты своих услуг.

5.5. Стабильность и предсказуемость законов и нормативов.

Когда государственные учреждения не имеют возможностей и стимулов для правильного, последовательного и непредвзятого администрирования и применения законов и правил, законодательная и нормативная система страны становится нестабильной и утрачивает свой авторитет.65 Иногда эта непредсказуемость усугубляется частыми изменениями законодательной и нормативной базы.66 Это увеличивает расходы, заставляя предпринимателей выяснять, какие именно законы и правила применимы к ним, и изменять методы работы.

Содержание раздела