В среднесрочном плане (со сроком реализации 2-3года) основным вопросом является спецификация правомочий государства как собственника в различных АО в зависимости от ряда критериев, важнейшим из которых (до окончательного утверждения их перечня) следует считать размер доли государства в уставном капитале АО. Для крупных и мажоритарных пакетов акций (от 25% уставного капитала) речь должна идти о совокупности норм и процедур, позволяющих государству, как стратегическому собственнику, осуществлять функции управления, для миноритарных пакетов акций (менее 25%) о совокупности норм и процедур, позволяющих государству, как одному из многих собственников, осуществлять функции контроля за деятельностью предприятия.
Спецификация правомочий государства как собственника в различных АО в сегодняшних условиях требует решения трех частных задач:
При этом необходимо понимать, что одним лишь усилением регламентации деятельности представителей государства в АО нельзя добиться радикального повышения их ответственности за свои действия. Очевидно, что необходимы и позитивные стимулы. В этой связи законодательного разрешения требует одна из ключевых проблем в деятельности представителей государства в АО, связанная с неопределенностью в вопросах об источниках оплаты соответствующей деятельности.
Эта проблема еще более усложнилась в связи с принятием нового закона о приватизации, согласно которому государственные или муниципальные служащие, представляющие интересы государства, не могут получать в открытых акционерных обществах вознаграждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет последних и третьих лиц расходы на осуществление своих функций.
В целях стимулирования работы представителей государства и поверенных необходимо предусмотреть отчисление им некоторой доли дивидендных выплат, которые поступают от госпакетов. В качестве механизмов контроля и предотвращения злоупотреблений возможно определение максимальных и минимальных границ отчислений.
В долгосрочном плане (срок реализации до 5лет) речь может идти о постепенном выстраивании логичной системы управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности на основе индивидуального подхода к каждому объекту управления с использованием программно-целевых методов, что предполагает обязательное определение целей участия государства в капитале того или иного предприятия, четкую формулировку стоящих в связи с этим задач, документальную фиксацию путей воздействия на объект управления и наличие эффективных инструментов контроля858.
* * *
Проблема остаточной государственной собственности является одной из самых сложных и актуальных в условиях переходной экономики. Ее особая острота обусловлена проблемами государственного бюджета и дефицитом финансовых ресурсов. В этой связи повышение эффективности управления объектами государственной собственности может стать одним из способов снижения дефицита бюджета и повышения платежеспособности страны.
Результаты процесса управления государственной собственностью определяют уровень жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности многих российских граждан. Государственная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами, которые отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях.
Часто данная форма контроля оказывается неэффективной ввиду значительных издержек измерения результативности деятельности исполнителей, несовершенства политического рынка и как следствие рациональной неосведомленности избирателей.
Стимулом повышения эффективности управления государственной собственностью может быть конкуренция со стороны других государств, угроза формирования экономической, а через нее и политической зависимости, утрата репутации, увеличение эмиграционных потоков.
Хотя в управлении государственной собственностью главная роль принадлежит совершенствованию формальных правил, однако именно здесь могут иметь большое значение неформальные институты, оказывающие прямое и косвенное регулирующее воздействие на объекты государственной собственности. В первую очередь речь идет о возрождении частично утраченной традиции бережного отношения граждан к социально значимым объектам государственной собственности национальным паркам, памятникам природы, истории и культуры, спортивным и другим сооружениям, где невозможно или нецелесообразно постоянно поддерживать режим исключительного доступа. Пример же подобного должно подавать само государство и тогда в общественном сознании государственная собственность будет равнозначна национальной или народной собственности.
Важное значение имеет также распространение идеологии, препятствующей оппортунистическому поведению, и создание институтов общественного контроля.
Считается, что особенности функционирования некоторых отраслей порождают необходимость прямого государственного регулирования их деятельности. Хотя рамки регулирования довольно гибкие, но основные причины прямого государственного регулирования можно объединить в четыре группы859.
1) Естественная монополия860. Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожная инфраструктура, а также отдельные подотрасли связи, а на региональном уровне коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т.д. В условиях монополии при отсутствии регулирования фирма устанавливает такой максимизирующий прибыль объем выпуска, что ресурсы оказываются распределены неоптимально, потому что монопольная цена выше предельных издержек, а выпуск оказывается меньше, чем общественно необходимый.
Потребители лишаются премии, а фирма получает сверхприбыль, которая способствует неравенству доходов в обществе. Следовательно, естественная монополия нуждается в регулировании, результатом которого должно быть установление цены, близкой к цене конкурентного рынка, но обеспечивающей покрытие высоких постоянных затрат.
2) Отрасли, свободный вход в которые приводит к грубому нарушению общественного порядка. Например, регулирование теле- и радиовещания не связано с обеспечением экономической эффективности, однако вещание ограничено определенными волнами и каналами, поэтому свободный вход в данные отрасли может привести к распространению помех в эфире. Возникает необходимость лицензирования этих видов деятельности, как способ ограничения входа в отрасли, а ценовое регулирование здесь, как правило, отсутствует.
3) Возможность деструктивной конкуренции. Отрасли с такими характеристиками, как высокая капиталоемкость и наличие избыточных мощностей, нуждаются в защите от деструктивной конкуренции. Избыточные мощности в условиях конкуренции побуждают к неоправданному снижению цен. Высокая капиталоемкость отражается в высокой доле постоянных издержек.
Конкурентное падение цен может привести к их снижению до уровня средних переменных издержек. Следовательно, в таких отраслях ценовые войны разрушительны и для производителя, и для потребителя. Кроме того, в данных отраслях, как правило, регулируется уровень не максимальных, как в случае естественной монополии, а минимальных цен.
Примером отраслей, где возможно появление деструктивной конкуренции, являются некоторые виды транспорта861.
4) Острое общественное неприятие "несправедливости", возникающей иногда в отраслях общественного значения. Одним из ярких примеров является экономика железных дорог.