Отсутствие в России «этических кодексов»
Отсутствие в России этических кодексов или кодексов чести для государственных и муниципальных служащих стимулирует развитие коррупции в современном российском обществе, в том числе и в политической сфере жизнедеятельности.
Большинство отечественных и зарубежных специалистов к числу основных факторов, непосредственно детерминирующих коррупционное поведение в обществе, относят социально-экономические факторы. А из числа основных социально-экономических факторов, детерминирующих коррупцию, в том числе и коррупцию политическую, в современном обществе в условиях реформирования российской политической системы относят в первую очередь низкую заработную плату представителей органов государственной власти и местного самоуправления, которая на сегодняшний день не является конкурентоспособной.
На безусловную коррупциогенность низкой заработной платы чиновников указывал еще в 1807 году выдающийся немецкий специалист в области уголовного права П.Й.А. Фейербах.
В частности он полагал, что в основе восстановления достоинства и чистоты государственной службы лежат в основном улучшение положения чиновников, забота об их пристойном существовании, соответствующего потребностям времени. Этой же точки зрения на причинное объяснение существования и распространенности взяточничества в российском обществе, как одной из основных форм проявления коррупции, придерживались и некоторые дореволюционные российские ученые-правоведы.
Такой подход к объяснению социально-экономических причин коррупции в современных гуманитарных науках наиболее распространен. Так, к числу основных причин коррупционного поведения в обществе, по мнению специалистов по борьбе с коррупцией ООН, следует отнести низкую заработную плату государственных служащих.
Когда оклад правительственных чиновников порождает вопрос о том, как данный человек может прокормить свою семью на свой оклад, Ї подчеркивается в документах по борьбе с коррупцией, подготовленных секретариатом Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990 г.), Ї можно утверждать, что общество порождает коррупцию.
Современные отечественные исследователи указывают на низкую заработную плату государственных и муниципальных служащих как коррупционную (то есть провоцирующую коррупцию) и вполне справедливо предполагают, что она (заработная плата) должна быть у чиновника больше, чем у человека, чьи вопросы он решает. Действительно, как справедливо указывают И.Я. Богданов и А.П. Калинин, Ї у российских государственных и муниципальных служащих сегодня, как и на протяжении многих десятилетий, если не столетий, нет очевидных материальных стимулов добросовестно исполнять свои обязанности по отношению к государству. российская власть традиционно ставит чиновников в положение самовыживаемости, не без оснований полагая, что он сможет сам найти возможности заработать себе и своей семье на достойную жизнь.
И далее констатируют следующее Сегодня положение со стимулированием государственных и муниципальных служащих обстоит еще хуже, чем даже в советские времена. Зарплата ответственных должностных лиц федерального уровня несопоставима даже с оплатой мелких служащих коммерческих банков и частных финансово-хозяйственных структур.
В итоге, например, федеральный министр на свою зарплату не может по сложившимся рыночным ценам ежедневно обедать в ресторане, купить престижную автомашину и квартиру, построить дачу, провести отпуск с семьей за границей, оплатить обучение своих детей в частной школе или на платном отделении вуза..
В последние десять - пятнадцать лет отечественными учеными в области административного права ставится вопрос о необходимости научной разработки системы оплаты труда для государственных и муниципальных служащих различных категорий в зависимости от сложности работы, квалификации работника, эффективности его профессиональной (служебной) деятельности. Они указывают, что заработная плата символизирует оценку труда в сфере управленческой деятельности, которая влияет на уровень престижа профессии и распределение трудовых ресурсов.
В таком случае справедливо поставить вопрос о том, какие требования к заработной плате государственных и муниципальных служащих должны применяться в настоящее время?
По нашему мнению, такие требования к заработной плате государственных и муниципальных служащих в российской юридической науке были сформулированы еще в ХIХ веке.
Дореволюционные российские ученые были убеждены в том, что заработная плата государственных служащих и иных должностных лиц органов государственной власти и управления должна быть:
1) достаточной для обеспечения семьи государственного служащего в соответствии с его должностным положением;
2) достаточной для воспитания детей;
3) достаточной для обеспечения на определенный срок жены (а точнее супруга примечание наше П.К.) и детей в случае смерти государственного или муниципального служащего;
4) при прохождении службы в одном и том же ведомстве с переходом с низшей должности на высшую заработная плата должна увеличиваться;
5) для одной и той же должности необходимо устанавливать разные должностные оклады, чтобы в виде поощрения по службе возможны были не только переводы с низшей должности на высшую, не всегда осуществимые и желательные, но и переводы с низшего на высший должностной оклад;
6) увеличение размера заработной платы с увеличением срока прохождения государственной или муниципальной службы;
7) кроме заработной платы, государственных и муниципальных служащих необходимо поощрять в виде премий за качество работы.
Указанные выше требования достаточны для решения вопросов о заработной плате государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, однако ими не исчерпан весь комплекс социально-экономических мер предупреждения (сдерживания) коррупционной преступности и коррупционного поведения, в том числе и в политической сфере жизни современного российского общества.
Другим социально-экономическим фактором существования и воспроизводства политической коррупции в современном российском обществе является необеспеченность государственных и муниципальных служащих жильем и другими социальными благами, то есть их материальная, финансовая и иная социальная необеспеченность со стороны государства, его органов и общества. Особенно ярко проявилась проблема коррупции, в том числе и коррупции политической, в условиях реформирования органов государственной власти и местного самоуправления России в конце прошлого (ХХ) века.
В этот период она обострилась еще и несвоевременностью денежных выплат, когда систематически происходили задержки по выплате заработной платы (денежного и иного довольствия) государственным и муниципальным служащим, в связи с чем, вероятность коррупции, в том числе и в политической сфере деятельности, значительно увеличивалась и приняла системный характер.
Современные отечественные и зарубежные исследователи отмечают, что важную роль в существовании, распространении и воспроизводстве политической коррупции в общественной жизни современной России занимает группа организационно-управленческих факторов, под которыми понимают управленческие недостатки, поддерживающие существование, распространение и изменение (трансформацию) этого явления. Таких недостатков в любой управленческой деятельности много, но не все они стимулируют формирование коррупционного поведения.
Мы остановимся только лишь на тех, которые наиболее часто рассматриваются и анализируются в современной научной литературе. Одним из таких коррупциогенных факторов, вызывающих коррупционные отношения и связи в политической сфере жизни общества, по мнению специалистов, является проведение недостаточного количества конкурсов на замещение вакантных должностей в органах государственной власти и местного самоуправления. Это обстоятельство в совокупности с другими факторами приводит к формированию коррупционных отношений в данных органах.
Но и даже там, где такие конкурсы проводятся достаточно часто, по-прежнему большое количество государственных должностей остаются вакантными, поскольку высокие требования к профессиональным качествам претендентов не соответствуют заработной плате и иным социальным гарантиям. А работа чиновника органов государственной власти и местного самоуправления (государственного или муниципального служащего) на одном энтузиазме не может продолжаться длительное время.
Как справедливо указывал заместитель министра имущественных отношений России С. Моложавый, характеризуя современную российскую систему государственной службы, ее финансовое и кадровое обеспечение на энтузиазме можно проработать месяц, два, год. Но надо кормить семью. Следовательно, чиновнику необходим дополнительный источник получения дохода.
Этим финансовым источником для государственного или муниципального служащего, в зависимости от различных субъективных и объективных факторов, может служить как иной вид деятельности, разрешенный законодательством о государственной или муниципальной службе, так и коррупционная деятельность.
Рассуждая об организационно-управленческих факторах политической коррупции в современном российском обществе, нам представляется крайне важным отметить порочную практику занятия государственных должностей политическими назначенцами, поскольку система управления органами государственной власти и местного самоуправления может перейти к дилетантам, а не к специалистам в сфере социального управления. При этом нет уверенности в том, что даже компетентное должностное лицо из числа политических назначенцев, находясь на службе в органах государственной власти и местного самоуправления, будет отстаивать именно интересы государства и общества, а не интересы представляемой этим лицом политической организации или объединения (партии, движения, блока, фракции и т.д.). Поскольку, по справедливому замечанию отечественных политологов А.-Н.З.
Дибирова и Л.М. Пронского, там, где начинаются свои интересы (или интересы партии примечание наше П.К.), там кончается политика и начинается коррупция.
В подобной ситуации очевиден частный случай конфликта интересов, то есть возникает ситуация, когда личная или групповая (партийная) заинтересованность может повлиять на объективное исполнение представителем органов государственной власти или органов местного самоуправления своих должностных или служебных обязанностей.
По мнению большинства отечественных специалистов, к числу организационно-управленческих причин существования политической коррупции в условиях непрекращающегося реформирования органов государственной власти и местного самоуправления в современном российском обществе следует отнести и нестабильность государственной службы в этих органах. В поддержку данного тезиса можно привести несколько аргументов, которые уже были высказаны отечественными специалистами в научной литературе.
Во-первых, трудно не согласиться с мнением отечественного криминолога О.Н. Ведерниковой.
Она указывает, что царящая в обществе политическая нестабильность формирует чувство неуверенности среди чиновников разного уровня, психологию временщиков, которые приходят во власть, для того чтобы нажиться, в том числе и с использованием своего служебного положения, а также связанного с ним авторитета.
Действительно, отсутствие у государственного служащего уверенности в будущей стабильности формирует определенный тип поведения чиновника, рассчитанного на кратчайшую перспективу, большую, хотя и рискованную прибыль. Рассчитывающего на то, что с помощью этой прибыли он может достойно содержать себя и свою семью не только в период прохождения государственной или муниципальной службы, но и в случае непредвиденной отставки с занимаемой должности.
Во-вторых, опасение за свое политическое настоящее и будущее вынуждает высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или руководителей органов местного самоуправления подбирать в аппарат управления (свои команды) подчиненных не по признаку профессионализма, а по иным критериям: родства, свойства, партийной или национальной принадлежности и, что обязательно, Ї личной преданности. Здесь работают принципы советской государственной службы, при которой граждане остаются подчиненными чиновника, а он в свою очередь подчиняется вышестоящему начальству, но не гражданам, его избравшим. В результате чего, по сути, нормой социального управления в регионах современной России стал коррупциогенный принцип государственной и муниципальной службы личная преданность. В связи с изложенным становится понятным, почему среди правящей региональной политической элиты так много лиц, ранее скомпрометировавших или дискредитировавших себя некомпетентными решениями, аморальными или противоправными поступками, привлечением к уголовной ответственности за коррупционные и экономические преступления и откровенных проходимцев, которым прощается даже явно преступное поведение за их преданность региональному лидеру или главе органа местного самоуправления.
Тем самым обеспечивается надежная круговая порука и укрывательство неблаговидных проступков каждого члена этой команды и формируется информационная закрытость деятельности чиновников от большинства членов общества ради самосохранения или коррупционного обогащения. Такое распространенное негативное социальное явление политической жизни современного российского общества в зарубежной и отечественной научной литературе получило точное и емкое наименование непотизм.
Непотизм как отрицательное политико-правовое явление не является чем-то новым для современной российской действительности. По данным зарубежных исследователей, оно в российскую политическую практику пришло из недалекого советского прошлого.
Как справедливо отмечает американский исследователь Патриция Роулинсон, непотизм появился, быстро распространился и наиболее четко проявился в советском государстве на территории Среднеазиатских республик бывшего СССР в 70-е годы ХХ века. Поэтому нынешние высшие должностные лица российских органов государственной власти и местного самоуправления лишь переняли, творчески переработали и аккуратно внедрили в соответствующих государственных и муниципальных учреждениях опыт своих советских предшественников, еще раз подтвердив очевидную истину, что всякое новое это хорошо забытое старое.
Безусловно, непотизм, как девиантное (отклоняющееся) поведение в политической сфере жизни современного российского общества, не только детерминирует политическую коррупцию, но деформирует и дискредитирует саму систему государственной и муниципальной службы. Непотизм имеет и другие негативные последствия он разрушает нравственные и правовые основы системы социального управления.
Специалистами в области государственного управления неоднократно указывалось на такую причину политической коррупции, как политический фаворитизм выдвижение на руководящие государственные и общественные должности представителей однородной политической общественной организации или их поддержка высшими должностными лицами государства. Политический фаворитизм проявляется в неоправданном выдвижении (возвышении) людей, порой не обладающих не только умом и способностями, необходимыми для занятия соответствующей государственной должности, но и нравственными качествами. Еще в XVIII веке отечественные правоведы Н.И. Панин и Д.И.
Фонвизин указывали, что при фаворитизме совершаются различные нарушения законов, процветают коррупция и взяточничество, происходит продажа государственных должностей, правосудие превращается в торжество, и в конечном итоге попирание и разрушение законодательства приводит к значительному ослаблению государственной власти.
Другим организационно-управленческим фактором существования и воспроизводства коррупции, в том числе и политической направленности, в современном российском обновляющемся обществе, по мнению некоторых российских ученых и политиков, является отсутствие эффективного финансового и иного государственного либо общественного гражданского контроля за деятельностью субъектов политики (физических и юридических лиц). Хотя и указанные меры финансового контроля достаточно полно и подробно прописаны (изложены) в действующих российских нормативно-правовых актах, (Федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства, ведомственных правовых актах и т.д.), которые в полной мере отвечают мировым (международным) антикоррупционным стандартам, однако до сих пор не создано эффективного механизма их реализации и контроля за исполнением этих положений.
Как справедливо отмечает отечественный криминолог профессор Б.В. Волженкин, анализируя действующие нормативно-правовые акты, регламентирующие прохождение государственной и муниципальной службы Ї если бы все положения действующих в России нормативных актов об ограничении коррупции были реализованы, коррупционерам пришлось не легко.
Однако в большинстве своем эти запреты и ограничения остались на бумаге.
Бесспорно, способствует существованию и воспроизводству политической коррупции в современной политической жизни российского общества такое обстоятельство, как отсутствие независимых специальных служб, осуществляющих финансовый и иной государственный контроль при проведении выборов или конкурсов для занятия соответствующей должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Поскольку действующие контролирующие органы, входящие в состав Центральной избирательной комиссии России, занимаются проверкой законности и обоснованности финансирования только тех лиц, которые участвуют в избирательном процессе, а организация проверки финансового состояния лиц, занимающих государственные должности по конкурсу, возложена либо на неспециализированные органы: кадровые аппараты этих государственных органов либо на государственную налоговую службу.
Кроме того, кадровым аппаратам министерств и ведомств вменяется в обязанность проверка соблюдения лицами, состоящими на государственной службе, установленных законодательством о государственной и муниципальной службе антикоррупционных ограничений. Трудно представить высокое качество и эффективность подобных проверок, которые проводятся кадровыми службами органов государственной власти и местного самоуправления, не обладающих для этого необходимыми профессиональными знаниями, навыками и возможностями. И если даже такие возможности им будут в ближайшее время представлены, вряд ли сотрудники соответствующих кадровых служб министерств и ведомств будут тщательно осуществлять проверку своих руководителей.
В лучшем случае такой проверке будут подвергаться служащие государственных и муниципальных учреждений низшего и среднего звена, а высшие должностные лица этих учреждений останутся вне ведомственного контроля.
Вместе с тем, как констатирует ЦИК России, даже специализированные контрольно-ревизионные службы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации не всегда своевременно, последовательно и эффективно осуществляют контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов кандидатов (претендентов) на избираемые высшие государственные должности.
В современном российском обществе только лишь начинают создаваться подразделения Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу (финансовой разведки) при Министерстве финансов России. Хотя вряд ли в ближайшее время среди задач, стоящих перед этим органом и его структурными подразделениями, окажется функция финансового контроля за деятельностью субъектов политики.
Поскольку данный государственный орган, в первую очередь, обязан заниматься противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Здесь на помощь финансовой разведки можно рассчитывать только в случаях, когда легализация преступных доходов будет происходить путем незаконного финансирования политических мероприятий, в первую очередь избирательных кампаний субъектов политики со стороны криминальных структур, или наиболее примитивную форму проявления политической коррупции Ї покупку государственных должностей этими структурами уже своих представителей.
Наиболее часто в современной отечественной и зарубежной научной и учебной литературе по проблемам борьбы с коррупцией, независимо от вектора ее направленности, вида и сферы проявления выделяется такая организационно-управленческая причина, как низкая эффективность (или неэффективность) деятельности государственных правоохранительных и контролирующих органов. Эти органы, призванные осуществлять эффективное государственное противодействие коррупции правовыми средствами, в том числе и в политической сфере жизни общества, сами не свободные от этого порока, что приводит к снижению доверия к ним у населения.
На наш взгляд, не эффективность деятельности российских правоохранительных органов в предотвращении, пресечении и расследовании коррупции в политической сфере жизни современного российского общества вызвана целым рядом обстоятельств.
Во-первых, отсутствием в органах политической полиции (ФСБ России) специальных подразделений по противодействию этому специфичному негативному социально-политическому и правовому явлению. Поскольку другие правоохранительные органы (милиция и прокуратура, к компетенции которых отнесено выявление, пресечение, расследование и предупреждение электоральной преступности, в том числе и коррупции) не имеют ни достаточного опыта работы в этом направлении, ни специализации сотрудников по делам о преступлениях данной категории.
Во-вторых, оттоком (вымыванием) в последнее десятилетие высококвалифицированных, опытных и честных кадров из российской правоохранительной системы, способных активно, добросовестно и последовательно противодействовать коррупционному поведению в системе государственной, муниципальной службы и органах управления. Все это приводит, в конечном итоге, к большей общественной опасности и распространенности в современном российском обществе, как самих проявлений политической коррупции, так и ее негативных социальных, экономических и политических последствий.
Следующей организационно-управленческой причиной, сохраняющей негативные тенденции развития коррупции в современном российском обществе, в том числе и коррупции политической, производной от предыдущей, является ненадлежащая координация деятельности правоохранительных органов, как внутри государства (на межведомственном и межрегиональном уровне), так и между различными государствами (на международном уровне).
Если восстановление координации борьбы с коррупционным поведением в обществе внутри одного государства возможно в небольшие сроки, то на международном уровне этот процесс займет более длительный период, поскольку для этого требуются различного рода согласования правовых актов и международных интересов между правительствами различных государств и это обстоятельство может быть использовано коррупционерами для удовлетворения своих коррупционных интересов.
Заслуживает внимание такая организационно-управленческая причина политической коррупции, выделяемая отечественными учеными, как отсутствие надлежащих форм социального контроля над сферой политических отношений и деятельностью представителей органов государственной власти и местного самоуправления и принимаемыми ими решениями, а также за деятельностью претендентов на эти должности, как со стороны российского государства и его органов, так и активно формирующихся институтов гражданского общества. Здесь отсутствует информационная прозрачность публичной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, а также принимаемых ими управленческих решений или нормативно-правовых актов.
В условиях бюрократической информационной закрытости для большинства членов общества деятельности органов государственной власти и местного самоуправления права, свободы, права и законные интересы человека, которые обязаны соблюдать и защищать должностные лица этих органов довольно часто подменяются ведомственными, территориальными или политическими интересами, телефонным или теневым правом.
