Общее представление о системе предупреждения
Человечество уже давно осознало, что сдерживать преступность только с помощью применения наказания к преступникам невозможно. Поэтому оно пришло к выводу о том, что предупреждение преступлений и иных правонарушений есть истинная цель не только большинства наук криминального цикла, но и всей правоохранительной деятельности государства и общества.
В отечественной и зарубежной криминологии под предупреждением преступности, в том числе и политической коррупции, как одного из специфичных ненасильственных видов политической преступности принято понимать систему мер государственного и общественного воздействия на причины и условия (факторы, детерминанты) преступности в целях их последующей нейтрализации.
На наш взгляд, основными направлениями предупреждения политической коррупции в современном российском обществе должны являться: воздействие на ее структуру, динамику, причины и условия (факторы, детерминанты); воздействие на отдельные юридические лица: политические общественные объединения (партии, союзы, блоки, движения, фракции), коммерческие и иные организации в целях предупреждения совершения коррупционных актов с их стороны; воздействие в отношении отдельных физических лиц, совершивших или намеревающихся совершить конкретное коррупционное преступление или правонарушение, направленное на достижение ими политической цели.
В целях эффективности деятельность по предупреждению коррупционного поведения в политической сфере жизни современного российского общества должна осуществляться на основе общепринятых в отечественной криминологии принципов: законности, социальной справедливости, комплексности, системности, приоритете и уважении прав и свобод человека, своевременности, достаточности, индивидуализации и дифференциации мер предупредительного воздействия.
Нам представляется, что в процессе реализации (применения) мер предупредительного воздействия на политическую коррупцию в современном российском обществе, все субъекты этой деятельности должны подчиняться следующим общепринятым требованиям:
а) защищаться должны только законные интересы субъектов политики населения или отдельных лиц, которым политическим коррупционным поведением (правонарушением или преступлением) причиняется существенный социально-экономический или моральный вред, в результате которого подрывается политическая или деловая репутация;
б) восстанавливаться должны конституционный порядок, нарушенный политическими коррупционными правонарушениями или преступлениями, конституционные и иные законные права, интересы и свободы субъектов политики как физических, так и юридических лиц;
в) субъектами предупреждения коррупционного поведения в политической сфере жизни общества должны применяться меры предупредительного воздействия адекватные его целям. Это необходимо, в первую очередь, для того чтобы избежать причинения жертвам коррупционного преступления или правонарушения и обществу большего социального вреда, чем от совершенного акта политической коррупции.
Субъектами предупредительного воздействия на преступность, в том числе и политической коррупции, в отечественной криминологии принято считать совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц (государственных и муниципальных служащих), представителей общественных организаций и граждан, целенаправленно осуществляющих на различных уровнях и в различных масштабах руководство, планирование мероприятий по предупреждению преступлений, управление этими мероприятиями или их непосредственную реализацию или ее обеспечение.
Для одних субъектов функция предупреждения политической коррупции в современном российском обществе является лишь вспомогательной, тогда как для других она является главной или одной из основных. По этому основанию субъекты предупреждения политической коррупции можно условно разделить на две самостоятельные группы: государственные и негосударственные.
Однако предложенную выше классификацию субъектов предупредительного воздействия на коррупционное поведение в обществе нельзя считать исчерпывающей.
Нам представляется, что этот перечень необходимо дополнить еще одной группой субъектов предупреждения различных видов преступного и иного противоправного поведения Ї международными организациями. Поскольку они вносят существенный вклад в разработку, принятие и внедрение в законодательную и правоприменительную деятельность различных государств унифицированных правовых основ предупреждения коррупционного поведения в сфере социального управления, о чем будет сказано ниже.
В свою очередь каждую из упомянутых выше групп субъектов предупреждения политической коррупции можно условно разделить на другие, более мелкие группы или подгруппы. Так, государственные субъекты предупреждения коррупции в политической сфере жизни общества следует разделять на специализированные, занимающиеся предупреждением политической преступности, в том числе и политической коррупции (политическая полиция (ФСБ), органы внутренних дел (милиция) и органы прокуратуры) и не специализированные, выполняющие функции контроля за деятельностью субъектов политики (Центральная избирательная комиссия РФ и ее контрольно-ревизионные органы, Счетная палата РФ, Контрольное управление Администрации Президента России, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу Министерства финансов РФ и др.), но так или иначе способные воздействовать в пределах своей компетенции на коррупционное поведение подчиненных и подконтрольных им юридических и физических лиц.
Особое место в системе специализированных органов по предупреждению коррупции в политической сфере жизни современного российского общества занимает Федеральная служба безопасности России (ФСБ), одной из основных задач которой, как государственного правоохранительного органа, является борьба с коррупцией во всех видах и уголовно наказуемых формах и сферах ее проявления.
Субъектом предупреждения отдельных видов политической коррупции в современном российском обществе, в соответствии с действующим российским законодательством, являются органы внутренних дел. Так, в соответствии со статьей 10 Закона Российской Федерации О милиции на нее возлагается обязанность принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума) . Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации на органы внутренних дел возложены обязанности по установлению источников незаконного финансирования агитационных материалов кандидатов на избираемые государственные должности.
Как видно из положений данных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел, они должны принимать меры по пресечению актов политической (электоральной) коррупции, совершаемых в условиях избирательных процессов или при подготовке и проведении референдума.
В качестве негосударственных субъектов предупреждения политической коррупции в современном российском обществе могут выступать политические общественные объединения Российской Федерации и их представители при осуществлении контроля за проведением избирательных кампаний или иными политическими процессами.
Другими негосударственными субъектами предупреждения коррупции выступают международные неправительственные организации и их представители при проведении общефедеральных или региональных избирательных кампаний, а также специальные международные общественные фонды, подготавливающие международные программы и финансирующие проведение мероприятий по противодействию коррупции в определенных государствах или регионах. Например, Всемирный банк реконструкции и развития, финансирующий различные антикоррупционные национальные проекты.
Особое место среди субъектов предупреждения политической коррупции в современном российском обществе занимают общефедеральные и региональные средства массовой информации. СМИ как органы, производящие массовую информацию, способны позитивно повлиять на социально-психологический климат в обществе и целенаправленно воздействовать как на общественное мнение и деятельность политических общественных организаций, так и на поведение любого без исключения человека, в том числе и политика. Кроме того, общенациональные скандалы, связанные с коррупцией в высших органах государственной власти, по мнению американского исследователя Ф. Вогла, резко повышают уровень осведомленности общества о ключевых проблемах в этой области и могут стимулировать конструктивные изменения в борьбе с коррупцией. Это особенно ярко проявилось на протяжении последнего десятилетия ХХ века, когда каждая из ведущих промышленно развитых стран прошла через скандалы, связанные с коррупцией на национальном уровне.
Журналистские расследования и публичные разоблачения в средствах массовой информации высших должностных лиц, произошедшие в самых богатых государствах мира, превратили коррупцию в один из важнейших вопросов их внутренней политики. Такие публикации, как правило, получали сильную поддержку общественности этих государств в целенаправленном противодействии коррупции и консолидировали общество на более последовательные шаги по ее преодолению или модернизацию политической системы. Однако журналисты должны не только собирать факты о проявлениях коррупции, но и адекватно их интерпретировать. Деятельность журналистов должна сочетаться с правдивостью, честностью и способностью беспристрастно и ответственно освещать не только факты коррупции, но и антикоррупционные инициативы.
Для этого необходимо повышение уровня профессионализма журналистов, которые должны знать ее основные причины, концентрацию, вредоносность, степень распространенности.
Мало что можно сказать о предупреждении политической коррупции в современном российском обществе отдельными физическими лицами, поскольку их воздействие на это явление минимально и выражается в основном в активной и разумной поддержке антикоррупционной деятельности общества и государства. Хотя массовый отказ населения от участия в коррупционных отношениях в политической сфере жизни общества может привести к более весомым результатам, чем многолетняя наступательная борьба правоохранительных и иных государственных органов с этим социальным злом, поскольку утрачивается социальная основа для таких отношений.
Значительно большую роль, чем неправительственные международные общественные организации, в предупреждении коррупции во всех ее видах, формах и сферах проявления и формировании глобальной антикоррупционной политики в современном мире должны играть официальные международные межправительственные организации и образуемые ими специализированные институты (органы и учреждения).
Самым крупным и авторитетным субъектом предупреждения преступности, в том числе и коррупции, в современном мире является Организация Объединенных Наций (далее по тексту ООН), ее органы и специализированные учреждения. Это положение вытекает из правового статуса ООН и возложенных на нее задач. Кроме того, именно ООН, ее органы и специализированные учреждения стали общепризнанными центрами координации деятельности государств и международных организаций в борьбе с преступностью во всех формах ее проявления, так как ее работа в этой сфере деятельности осуществляется как внутри государств, так и на международном уровне.
Это достигается путем правового установления и закрепления единых принципов, стандартов и норм предупреждения различных видов преступности, в том числе и коррупции, принятия унифицированных международных правовых актов по предупреждению коррупционного поведения и эталонов обращения с правонарушителями, тем самым запускают процесс формирования международной антикоррупционной политики, который, по мнению Г.И. Богуша, уже принял необратимый характер.
Особое место в системе межправительственных организаций занимают региональные официальные организации. Среди них следует выделить Совет Европы, который устанавливает для входящих в него государств единые правовые нормы, направленные на предупреждение и противодействие преступности, в том числе и коррупции.
К документам, устанавливающим принципы и нормы противодействия коррупции, принятые Советом Европы, следует отнести: 20 директивных принципов борьбы с коррупцией, принятые Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 года; Соглашение об учреждении Группы государств по борьбе с коррупцией, принятое Комитетом министров Совета Европы 1 мая 1999 года; Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1998 года; Конвенцию о гражданской ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы 9 сентября 1999 года.
Поскольку предупреждение коррупционного поведения независимо от сферы его проявления и функционирования является государственным делом, то его органы и должностные лица должны планировать и реализовывать на различных уровнях власти организационно-управленческие, правовые, социально-экономические, информационные и иные меры по противодействию этому негативному социально-правовому и политическому явлению.
На федеральном уровне предупреждать политическую коррупцию обязан в первую очередь гарант российской Конституции Ї Президент Российской Федерации через подчиненные ему государственные органы, силовые министерства и ведомства, в том числе через структуры Совета Безопасности Российской Федерации: Секретариат и Межведомственную комиссию по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Эти субъекты предупреждения коррупционного поведения должны противодействовать коррупции путем:
а) подготовки и создания нормативно-правовой базы по предупреждению коррупции;
б) активного участия в подготовке комплексного специального федерального закона О борьбе с коррупцией представителей его администрации;
в) обеспечения реализации положений действующего российского законодательства, связанного с мерами по ограничению коррупционных отношений в политической сфере жизни современного российского общества.
Для реализации указанных задач Президентом России Указом от 24 ноября 2003 года был образован Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией. В составе Совета создается специализированный орган Комиссия по противодействию коррупции в целях подготовки предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.
Эффективность ее работы будет зависеть от множества факторов, в том числе и субъективных. При этом сформированному органу необходимо учитывать положительный опыт работы аналогичных зарубежных антикоррупционных структур.
Как показывает правоприменительная практика Франции, такой орган (Центральная служба предотвращения коррупции), представляющий из себя мозговой центр по анализу этого феномена и выработке рекомендаций для органов власти может оказаться полезным.
Вырабатывать, принимать и реализовывать меры по предупреждению коррупции в политической сфере жизни современного российского общества обязаны и Палаты высшего законодательного органа страны Ї Федерального Собрания Российской Федерации. Они могут воздействовать на коррупционное поведение путем принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных актов, направленных на предупреждение коррупционного поведения, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Парламент обязан осуществлять через постоянную непрерывную деятельность своих структурных подразделений (комитетов и комиссий) по осуществлению парламентского контроля за работой исполнительных органов власти и путем подготовки предложений по совершенствованию законодательства в сфере правового обеспечения противодействия коррупции. Основными формами парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов власти являются: организация и проведение депутатских расследований; парламентские слушания; заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей исполнительной власти; запросы депутатов к должностным лицам органов исполнительной власти.
Подобные формы парламентского контроля достаточно распространены в зарубежных государствах и являются эффективным механизмом объективной оценки деятельности всего аппарата исполнительной власти и обеспечивают противодействие коррупционным правонарушениям в различных сферах жизнедеятельности со стороны государственных служащих и других лиц. Однако российская действительность свидетельствует о том, что эффективных механизмов реализации ряда форм парламентского контроля (например, депутатского расследования) у Федерального Собрания пока нет.
Поэтому подготовка и принятие соответствующих нормативно-правовых актов, направленных на создание новых и повышение эффективности имеющихся механизмов реализации основных форм парламентского контроля, является одним из перспективных направлений противодействия коррупционному поведению в политической сфере жизни современного российского общества. Данное положение является одной из основных задач сформированного в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва специального структурного подразделения отдела антикоррупционной экспертизы.
Правительство Российской Федерации, в переделах своей компетенции, должно принимать эффективные меры по предупреждению политической коррупции в современном российском обществе путем организации деятельности государственных правоохранительных и контролирующих органов в этой сфере социального управления. Этот высший исполнительный орган российского государства может развивать антикоррупционные меры в обществе и через процедуру реформирования системы государственной службы.
Снижение коррупциогенности органов государственной власти и управления возможно также путем последовательного проведения Правительством России административной реформы, предусмотренной Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).
Генеральная прокуратура Российской Федерации должна предупреждать политическую коррупцию в современном российском обществе путем координации деятельности всех государственных органов, направляя их усилия и ресурсы на противодействие этому негативному социально-политическому явлению. Кроме того, в соответствии с действующим российским уголовно-процессуальным законодательством следственные органы и подразделения Генеральной прокуратуры России обязаны расследовать уголовные дела по большинству преступлений коррупционной направленности, предусмотренных различными статьями действующего российского Уголовного кодекса, в том числе и совершаемым в политической сфере жизни современного российского общества.
В конце процесса борьбы с коррупционной преступностью в любом государстве и обществе находится судебная система. Верховный Суд Российской Федерации может эффективно воздействовать на политическую коррупцию путем анализа практики применения судами уголовного законодательства об ответственности за коррупционные преступления и дачи разъяснений по вопросам судебной практики по уголовным делам данной категории. Разумеется, Верховный Суд РФ может воздействовать на состояние коррупции в политической сфере жизни общества путем обеспечения компетентного, беспристрастного и справедливого суда, поскольку такой суд, в конечном итоге, является основным орудием любого государства в борьбе с уже совершенными актами политической коррупции.
Кроме того, и сама судебная система не свободна от коррупции, поэтому внутри ее формируются собственные этические нормы, за соблюдением которых необходим постоянный контроль со стороны судейского сообщества.
В государствах с устоявшимися демократическими традициями во избежание коррупционных злоупотреблений должностных лиц органов государственной власти проверкой финансовой отчетности государственных учреждений занимаются специальные подразделения аудиторов-контролеров. Они обычно не зависят от исполнительной власти и подотчетны в своей деятельности парламенту. Аналогичный институт функционирует и в нашей стране под названием Счетная палата Российской Федерации.
Счетная палата, как и аналогичные контрольные органы субъектов Российской Федерации, имеет огромный потенциал в сфере предупреждения и противодействия коррупционному поведению в системе государственной службы.
По мнению А.В. Куракина, Счетная палата может оказать существенную помощь в профилактике коррупции посредством обобщения и распространения практики предупреждения коррупции, а также выявления сферы риска с точки зрения коррупции.
Тем самым Счетная палата может вырабатывать методики контроля над коррупцией, рамочные программы и предложения. Так, осуществляя практическую деятельность по финансовому контролю, она, как никакой другой орган государственной власти, вполне может проводить мониторинг, который позволит наиболее эффективно выявлять коррупционные риски (и коррупционные сети - примечание наше П.К.) в тех или иных сферах государственного управления.
В качестве субъектов предупреждения и пресечения коррупционного поведения в современном российском обществе должны выступать налоговые органы. Высокая компетентность, тесное сотрудничество с банковскими и финансовыми ревизионными структурами может позволить им выявлять незаконно поступающие денежные средства на счета субъектов политической деятельности.
На уровне субъектов Российской Федерации предупреждать политическую коррупцию должны руководители (Президенты, губернаторы и т.п.) и иные должностные лица органов исполнительной власти субъектов федерации, законодательные и исполнительные органы теми же методами и средствами, что и на федеральном уровне лишь с учетом специфики каждого региона.
На местном уровне власти функцию предупреждения коррупции в политической сфере жизни современного российского общества реализуют органы местного самоуправления, городские и районные суды, правоохранительные и контролирующие государственные органы и их должностные лица (государственные и муниципальные служащие). Данные субъекты предупредительного воздействия на политическую коррупцию осуществляют предупредительную деятельность в соответствии с федеральным и региональным законодательством или иными, как правило, ведомственными нормативно-правовыми актами.
Подводя итоги изложенному в настоящем параграфе материалу, можно сказать следующее. В современном мире существует пока еще несовершенная и малоэффективная государственная и межгосударственная система предупреждения и пресечения коррупционного поведения, в том числе и в политической сфере жизни общества, и ее постоянное совершенствование является одним из приоритетных направлений развития современной мировой и отечественной криминологической науки.
§2. Общесоциальное предупреждение политической коррупции
в современном российском обществе
В современной отечественной криминологической науке существует множество видов и оснований классификации мер предупредительного воздействия на преступность. Мы же при рассмотрении проблемы противодействия политической коррупции как одному из относительно самостоятельных видов политической преступности, будем использовать устоявшуюся в отечественной криминологической науке классификацию мер предупредительного воздействия.
С этой целью выделим следующие из них: социальные, экономические, политические, идеологические, культурные, организационно-управленческие и иные меры.
Предупреждение политической коррупции в современном российском обществе, как и всяких иных видов преступности и, в целом, девиантного (отклоняющегося) поведения, в соответствии со сложившимися подходами в отечественных криминологической и социологической науках, может быть общесоциальным (или общим), то есть специально не направленным на ее (политической коррупции) предупреждение и специальным (или специально-криминологическим), то есть специально направленным на предупреждение именно данного негативного социально-правового и политического явления.
