ФАКТОРЫ, ДЕТЕРМИНИРУЮЩИЕ ПОЛИТИЧЕСКУЮ КОРРУПЦИЮ
В условиях реформирования органов государственной власти и местного самоуправления современной России проблема существования и предупреждения коррупции стала одной из наиболее обсуждаемых проблем в обществе. Менее обсуждаемы в современном российском обществе, как, впрочем, и криминологической науке, проблемы причинного объяснения этого негативного социально-политического и правового явления.
В связи с обсуждением наиболее острых проблем существования и воспроизводства коррупции в России в конце 90-х годов ХХ века отечественными криминологами, на основе анализа зарубежных источников, был выделен самостоятельный вид коррупции, проявляющийся в политической сфере жизни общества политическая коррупция. В последующем отечественными учеными было дано криминологическое определение данному социально-политическому явлению.
В настоящее время она (политическая коррупция) рассматривается ими как специфичное негативное социально-политическое и правовое явление современного российского общества, выражающееся в совершении преступлений или правонарушений должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления или претендентами на эти должности с использованием своего служебного, имущественного или иного положения вопреки интересам других лиц и общества в целях противоправного занятия, сохранения или распределения соответствующей государственной или муниципальной должности.
Рассматривая политическую коррупцию как негативное социально-правовое явление политической сферы жизни современного российского общества, возникает закономерный вопрос: почему это происходит? В чем причины, порождающие, трансформирующие и сохраняющие это специфичное негативное всеразрушающее социально-политическое и правовое явление в современном российском обществе?
Именно попытке, хотя бы частично, ответить на эти проблемные вопросы и выявить (поставить) перед обществом и государством новые, соответствующие настоящему времени, мы и посвятим настоящую главу нашей работы.
§1. Понятие причин коррупционного поведения в обществе
и некоторые современные подходы к их изучению
Как известно, всякое явление, событие или процесс в природе и обществе вызывается или обуславливается другим явлением, событием или процессом, то есть более или менее определенными причинами или группами причин. Не являются исключением из этого правила социальные явления и процессы, в том числе и явления, воспринимаемые обществом как негативные, среди которых коррупционное и иное противоправное поведение его членов.
В отечественной криминологии сложилось и длительное время существует мнение о том, что причинность преступного поведения в обществе является основным элементом этой науки. Следует отметить, что к причинам преступности отечественные и зарубежные криминологи относятся не однозначно. И это закономерно, поскольку в криминологии, как, впрочем, и других социально-гуманитарных науках, нет единой точки зрения по этому сложному многоаспектному и междисциплинарному вопросу.
Однако оговоримся, что мы не ставим перед собой цель анализировать все существующие подходы к проблеме причинности в отечественной криминологии, поскольку освещение в общем виде этого вопроса выходит за рамки предмета исследования настоящей работы, тем более, что такие подходы уже более глубоко, детально и обстоятельно проанализированы другими специалистами. Поэтому для уточнения (уяснения) причинности совершения преступлений и существования преступности в политической сфере жизни современного российского общества, в том числе и политической коррупции, мы обратимся к наиболее доступным для любого читателя отечественным философским работам по проблеме причинности, которые являются универсальными для различных областей гуманитарного научного знания.
В отечественной философской науке доминирует традиционно-диалектический подход причинного объяснения социальных явлений, согласно которому под причинностью (от лат. causa) принято понимать объективную связь между явлениями, одна из которых причина при определенных условиях порождает другое явление следствие. Исходя из этого философского положения, в отечественной (советской и российской) криминологической науке утвердилось и существует мнение о том, что под причинами преступности, в том числе и коррупции, следует понимать те социальные явления и процессы, которые порождают, воспроизводят и сохраняют преступность и преступления как свое закономерное следствие.
Полагаю, что это диалектическое положение в полной мере должно быть отражено и при детальном научном рассмотрении (криминологическом анализе) детерминации коррупционного поведения в политической сфере жизни современного российского общества.
Вопрос о причинах коррупции вообще и о причинах политической коррупции в частности на первый взгляд может показаться довольно простым. Вместе с тем, причины коррупции как общего явления и причины политической коррупции как частного несколько различны, хотя в их основе лежит общее объединяющее их начало - пренебрежение к действующим в современном российском обществе уголовно-правовым и иным правовым предписаниям, запрещающим коррупционное поведение.
Различие их может заключаться в достижении или попытке достижения преступным путем, в первом случае личных (корыстных, эгоистических и т.п.) целей, интересов или потребностей, тогда как во втором преследуется в основном достижение политических целей, корыстные и иные личные цели здесь вторичны, либо искусно замаскированы. Хотя, при совершении актов политической коррупции в современном российском обществе, не исключается и достижение одновременно нескольких целей, взаимосвязанных и взаимообусловленных спецификой функционирования политической системы общества, однако политическая цель должна выступать основной (доминирующей) для коррупционеров, тогда как остальные цели могут являться второстепенными, дополнительными или промежуточными.
Проведенный нами анализ специальной (криминологической, социологической, политологической и др.) научной и учебной литературы как отечественных, так и зарубежных специалистов по проблеме существования и функционирования преступности, в том числе и коррупционной, позволяет выделить некоторые относительно самостоятельные группы причин и условий (факторов), оказывающих детерминирующее влияние на политическую коррупцию, обуславливая ее как негативное социально-политическое явление и порождая конкретные формы, сферы и виды ее проявления в политической сфере жизни современного российского общества как свое закономерное следствие.
Для детального анализа причин преступного, в том числе и коррупционного поведения в обществе специалисты различных социальных наук обычно прибегают к выяснению основных групп факторов, детерминирующих то или иное криминологическое явление. При этом разрабатываются различные основания классификации причин преступности и иных, связанных с ней явлений и процессов.
В отечественной криминологической литературе имеется достаточное количество оснований для классификации причин преступности и коррупционного поведения в обществе. В основном классификация причин (криминогенных факторов) преступности и коррупционного поведения проводится по нескольким критериям: по механизму действия (характеру детерминации), по уровню функционирования, содержанию, природе, сущности и другим признакам.
Мы же изначально для криминологического анализа феномена политической коррупции выбрали ее содержательную сторону, проявляющуюся в политической сфере жизни общества, поэтому, не забывая о различных видах криминологической классификации причин коррупционного поведения, нам придется рассматривать в основном криминогенные факторы, детерминирующие коррупционные отношения в сфере политики.
По мнению отечественных и зарубежных криминологов, к основным факторам, детерминирующим преступность в обществе, в том числе и политическую коррупцию по содержанию или сферам социальной жизни, относятся: 1) правовые; 2) организационно-управленческие; 3) воспитательные; 4) идеологические; 5) социально-экономические; 6) нравственно-психологические; 7) социально-политические и другие причины и условия, или процессы и явления, вызывающие (детерминирующие) преступность в этих сферах жизни общества. На наш взгляд, такой традиционный для современных гуманитарных наук подход к осмыслению причин политической коррупции в современном российском обществе поможет нам в дальнейшем более точно определить основные факторы ее существования, воспроизводства, распространения и трансформации (видоизменения), о чем будет сказано ниже.
§2. Причинное объяснение существования
политической коррупции в современном российском обществе
Большинство современных отечественных криминологов, в силу полученного ими профессионального образования, являются юристами, поэтому ими отдается предпочтение выявлению основных правовых причин и условий (факторов) исследуемых криминологических явлений, в том числе и коррупционного поведения во всех его видах, формах и сферах проявления.
Российские и зарубежные специалисты, изучающие феномен коррупции, разделяют основные правовые факторы, детерминирующие коррупционное поведение в современном российском обществе, в том числе и коррупцию в политической сфере жизнедеятельности на несколько самостоятельных, но взаимосвязанных и взаимозависимых групп, каждая из которых в отдельности не в состоянии произвести это негативное политико-правовое явление.
К первой группе правовых факторов, детерминирующих коррупцию, в том числе и в политической сфере жизни общества, специалисты относят ненадлежащее правовое регулирование государственной и общественной деятельности или неразвитость и несовершенство действующего российского законодательства. В числе таковых наиболее часто российскими специалистами в области права, в том числе и криминологами, выделяются: а) ненадлежащая правовая регламентация служебных полномочий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления; б) отсутствие между ними четкого распределения компетенции; в) дублирование и совмещение служебных обязанностей должностных лиц различных министерств и ведомств.
Отечественные специалисты в области конституционного и избирательного права указывают на необходимость более детального регламентирования деятельности членов избирательных комиссий, а также иных участников избирательных процессов. Поскольку ненадлежащая регламентация деятельности членов избирательных комиссий и других участников избирательных процессов создает реальные возможности и может привести к совершению электоральных правонарушений и преступлений, в том числе и в форме электоральной коррупции.
К другой группе правовых факторов существования, воспроизводства и распространения политической коррупции в современном российском обществе относятся не устраняющиеся длительное время очевидные недостатки в действующем отечественном (федеральном и региональном) законодательстве.
По мнению некоторых отечественных и зарубежных ученых-правоведов, правовой причиной существования коррупции в современном российском обществе является недостаточная эффективность действующего отечественного уголовного законодательства об ответственности за конкретные формы проявления или виды коррупционного поведения, в том числе политической направленности. Тем более, по мнению авторитетного отечественного специалиста в области уголовного права профессора С.В. Бородина, ныне действующее российское уголовное законодательство отстает от реальной жизни и постоянно нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Это положение в полной мере относится и к правовым нормам, регулирующим уголовную ответственность за конкретные виды и формы проявления политической коррупции в современном российском обществе.
Несомненно, правовой причиной существования политической коррупции в современном российском обществе может выступать ненадлежащее правовое регулирование финансирования предвыборных кампаний в органы государственной власти и местного самоуправления, порождающее политическую (электоральную) коррупцию в условиях избирательного процесса, когда финансовые пожертвования на эти цели проходят помимо избирательных фондов кандидатов, претендующих на тот или иной государственный пост.
Если для выборов в федеральные органы государственной власти и управления действующее российское федеральное избирательное законодательство довольно четко и конкретно устанавливает запреты на определенные формы и способы их финансирования, то законодательство субъектов Российской Федерации о выборах в органы власти и местного самоуправления не всегда даже о них упоминает. В некоторых субъектах Российской Федерации местное (региональное) избирательное законодательство, как, впрочем, и конституционное, не только противоречит действующему федеральному избирательному и конституционному законодательству, но и специально изменено под конкретных высших должностных лиц, руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, именно под действующего Президента Республики Татарстан М.Ш. Шаймиева законом Республики Татарстан от 27 ноября 1996 года были внесены изменения в статью 108 Конституции Татарстана, которая ограничивала сроки нахождения у власти действующего Президента РТ по возрасту (не старше шестидесяти пяти лет).
В результате поспешно внесенного в Конституцию республики изменения были нарушены базовые принципы формирования государственной власти субъектов Российской Федерации выборность и сменяемость высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Именно подобного рода изменениями законодательства подтвердилось известное выражение Ш. Монтескье о том, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать ее в своих руках вплоть до последней возможности.
Таких руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Ї достаточно. Они по собственной инициативе формируют (уточняют, изменяют и дополняют) конституционное и избирательное законодательство субъектов Российской Федерации с вполне определенной целью Ї как можно дольше, а желательно Ї бессрочно находиться у власти, правовыми средствами укрепляя личную власть. Ведь им легче и проще изменить действующее электоральное (избирательное) или конституционное законодательство субъекта Российской Федерации, используя административный ресурс, сфальсифицировать результаты выборов или референдума, чем отказаться от занимаемой высшей государственной должности. В связи с этим становится очевидным почему большинство из них активно препятствуют, под различными предлогами, приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным, которое устраняет монополию на единоличную неограниченную власть.
Однако такие причины формирования коррупционного поведения в сфере политической жизни общества свойственны не только субъектам Российской Федерации, но и некоторым бывшим союзным республикам Советского Союза. Так, по мнению отечественных политологов А.А.
Куртова и Е.Б. Шестопал, Президент Казахстана Н.А.
Назарбаев неоднократно распускал Парламент Казахстана и по собственному усмотрению формировал электоральное законодательство в целях укрепления личной власти.
Кроме того, и само российское федеральное избирательное законодательство не свободно от существенных недостатков, способствующих проявлению и распространению политической коррупции в современном российском обществе, поскольку оно само не обеспечивает свободного волеизъявления избирателей, и, по мнению отечественных специалистов в области права, нуждается в постоянной и последовательной модернизации.
По мнению авторитетных российских специалистов в области права С.В. Бородина и В.В.
Лунеева, действующее российское федеральное конституционное и избирательное законодательство имеет массу криминогенных пробелов и положений, позволяющих региональным лидерам вести себя, как удельные князья, освобождающих высших должностных лиц категории А от какого-либо государственного контроля, способствующих организованной политической коррупции, использованию грязных денег на проведение избирательных кампаний, криминальному использованию административного ресурса на выборах различных уровней.
В качестве правового фактора, влияющего на формирование коррупционного поведения отдельных субъектов политики в современном российском обществе, по мнению большинства отечественных криминологов, как, впрочем, и специалистов в других отраслях знаний, является отсутствие комплексной правовой базы по борьбе с коррупцией: Федерального закона О борьбе с коррупцией, комплексной федеральной целевой программы по борьбе с коррупцией или по ее предупреждению, в том числе и в политической сфере жизнедеятельности.
Довольно часто в исследованиях российских криминологов, как, впрочем, и работах других специалистов в качестве правового фактора, способствующего существованию и воспроизводству коррупционной преступности, упоминается такое правовое явление, как наличие иммунитета от уголовного преследования определенных субъектов политики, как представителей органов государственной власти и местного самоуправления, так и претендентов на эти должности (кандидатов в Президенты Российской Федерации, кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания России, кандидатов в губернаторы, и др.). По их мнению, любое освобождение от юридической и политической ответственности в современном российском обществе порождает нарушение существующих норм поведения и противно цели борьбы с преступностью, выражающейся в неотвратимости применения уголовного закона за каждое преступление и к любому физическому лицу независимо от его политического и правового статуса либо служебного (должностного) положения. Кроме того, нарушение общепризнанного принципа справедливости в области правосудия приносит обществу и значительный моральный вред, поскольку влияет на психику гражданина, деформирует его правосознание, вызывает неуважение к действующему законодательству и политической деятельности.
Поэтому не случайно в современном российском обществе сложилось, укрепилось и длительное время бытует мнение о том, что политика дело грязное, а закон Ї что дышло.
О необходимости отмены иммунитетов от уголовного преследования за коррупционные и иные служебные преступления должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления отечественными юристами говорится уже давно. Они (иммунитеты) в свое время компетентными на то государственными органами отменялись, однако вновь восстанавливались, но уже для другой категории должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления или претендентов на эти должности, либо для членов находящейся у власти (правящей) политической партии.
Довольно часто проблема отмены либо существенного ограничения иммунитетов от уголовного преследования обсуждалась и в условиях реформирования политической системы Российской Федерации. Особенно часто эта проблема поднималась в предвыборных кампаниях кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания России третьего созыва.
Однако реальных нормативно-правовых актов со стороны законодателей в этом направлении до момента написания настоящей работы не принято, за исключением частичной законодательной отмены иммунитета от юридической ответственности у представителей судейского сообщества и частичной судебной отмены неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Бесспорно, на совершение актов политической коррупции в современном российском обществе оказывает влияние несовершенство отечественного (федерального и регионального) избирательного законодательства, не обеспечивающее реальной зависимости избираемых на государственные и муниципальные должности лиц от своих избирателей.
По мнению авторитетного российского специалиста в области конституционного права В.В. Лаптевой, действующее российское избирательное законодательство, неспособно противодействовать продвижению криминалитета в законодательные (федеральные и региональные) органы страны. Такое положение в законодательстве приводит к отсутствию надлежащих форм эффективного социального контроля над политической сферой жизни современного российского общества, деятельностью представителей органов государственной власти и местного самоуправления, а также претендентов на эти должности, как со стороны государства, так и общества.
Этому способствует отсутствие в российском конституционном законодательстве правового механизма юридической или политической (конституционной) ответственности лиц, избранных на высшие государственные должности в форме досрочного прекращения полномочий выборных лиц органов государственной власти и местного самоуправления по инициативе тех, кто наделил их соответствующими полномочиями. Здесь речь идет о досрочном прекращении полномочий избранными лицами в форме их отзыва избирателями. Конституция России и действующее федеральное законодательство не предусматривают возможность отзыва Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России.
Кроме того, российское федеральное законодательство не предусматривает возможности отзыва избирателями депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Отзыв выборных лиц органов местного самоуправления возможен только в том случае, если это положение указано в уставе муниципального образования.
По мнению некоторых отечественных исследователей, способствует существованию политической коррупции в современном российском обществе наличие практики принятия нормативных актов, которые воспринимаются гражданами как специально направленными на порождение и воспроизводство политической коррупции (здесь следует вспомнить рассмотренные нами ранее в первой главе октябрьские 1993 года указы Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина), либо провоцирующих коррупцию в органах государственной власти и местного самоуправления.
Например, устанавливающие криминогенные (коррупциогенные) размеры оплаты труда государственных и муниципальных служащих, а также иных работников бюджетной сферы, выполняющих функции государственных органов.
Провоцирует коррупционное поведение в политической сфере жизни современного российского общества противоречивость и незавершенность отечественного законодательства, изобилующего пробелами, двусмысленностями, многочисленными отсылочными нормами, отсутствием прозрачных установленных процедур подготовки и принятия нормативно-правовых актов, что существенно облегчает чиновникам создавать себе идеальные условия вымогательства взяток. При этом цели просящего и дающего незаконное вознаграждение могут быть самыми различными, в том числе и политическими.
Например, для финансирования деятельности политической партии, членом которой является этот чиновник особенно в период, предшествующий избирательным кампаниям в законодательные (представительные) органы власти.
Завершая рассмотрение правовых причин и условий (факторов) существования политической коррупции в современном российском обществе, необходимо отметить, что при реформировании государственной службы и создании надлежащей правовой базы ее прохождения необходим учет позитивного зарубежного опыта и принятие специальных законов кодексов чести или этических кодексов для государственных и муниципальных служащих. В этих правовых актах необходимо закрепление этических и дисциплинарных норм поведения чиновников различного уровня. Поскольку, на наш взгляд, утвержденные Президентом Российской Федерации Общие принципы служебного поведения государственных служащих представляют собой лишь наиболее общие основы поведения государственных и муниципальных служащих при исполнении ими должностных (служебных) обязанностей.
Вместе с тем за их нарушение в этом нормативном акте не установлена юридическая ответственность.
