Реорганизация Водоканалов
Жилой дом обеспечивает человеку: 1) жилищные услуги, и 2) заключает договоры (через управляющих) на коммунальное обслуживание жильцов (водопровод, канализация, отопление, электроэнергия, газ, уборка мусора и т.д). Таким образом, можно считать, что жилой дом является своеобразным предприятием, производящим жилищные услуги и обеспечивающим поставку коммунальных услуг от организаций коммунального обслуживания. Если это предприятие работает эффективно, то жильцам предоставляется весь комплекс ЖКХ-услуг высокого качества, и, наоборот, при низкоэффективной работе жильцы получают ЖКХ-услуги низкого качества. Известно, что эффективность работы любого предприятия зависит не в последнюю очередь от формы собственности.
Также отметим, что только дом в целом может быть эффективным заказчиком коммунальных услуг (но никак не жильцы по отдельности), и от этого во многом зависит их качество.
В современных развитых странах (как и в дореволюционной России) можно выделить несколько основных типов (форм) собственности на городские жилые дома:
1. Частный односемейный дом. Это отдельно стоящий дом, коттедж, в котором проживает одна семья, являющийся частной собственностью кого-либо из членов семьи или общей долевой собственностью членов семьи. Это весьма распространенная форма городского жилья. В современных развитых странах достигает 20-30 процентов городского жилого фонда в крупных городах (в США - до 40 процентов), и до 50-70 процентов в небольших городах.
Она также достаточно широко распространена в российских провинциальных городах.
2. Частный многоквартирный арендный дом. Дом и придомовая территория принадлежат владельцу (частному лицу, фирме, АО) на правах частной собственности, квартиры (или комнаты) сдаются жильцам внаем по коммерческим ценам без права отчуждения.
Эта форма широко распространена в мире, существовала и в императорской России в виде доходных домов, в современной России отсутствует.
3. Кондоминиум. Дом и придомовая территория находятся в совместной собственности всех жителей дома. Управляет имущественным комплексом товарищество собственников жилья (ТСЖ), куда входят все жильцы дома. Доля каждого жильца в общей собственности - его квартира, которая может отчуждаться путем купли-продажи другому владельцу.
Новый владелец становится членом ТСЖ и обязан выполнять все правила, принятые для данного дома. Эта форма достаточно широко распространена в мире.
В России существует лишь в зачаточном виде, к этой форме собственности с известными оговорками можно отнести также кооперативные дома советских времен.
4. Муниципальные многоквартирные арендные дома. Дом является федеральной (или муниципальной) собственностью, квартиры сдаются жильцам внаем по социальным, регулируемым ценам без права отчуждения.
В зарубежных странах доля муниципального жилья невелика, это жилье для малоимущих, дотируемое из местного бюджета; в СССР, а затем в России - основная форма обеспечения граждан жильем.
5. Муниципальные многоквартирные дома с приватизированными квартирами. Дом является федеральной (или муниципальной) собственностью, часть квартир являются частной собственностью проживающих в них лиц, другая часть - муниципальные квартиры, сдающиеся жильцам внаем. И те, и другие оплачивают квартплату по социальным, регулируемым ценам.
Эта структура является гибридом различных форм собственности, существует только в России и некоторых постсоциалистических странах. В зарубежных развитых странах аналогов не имеет.
6. Ведомственное жилье. Дом является собственностью предприятия, организации, ведомства, для которых предоставление жилищных услуг не является основной, профильной деятельностью. Квартиры сдаются внаем работникам предприятия по регулируемым ценам без права отчуждения. Имеет распространение во многих странах, но доля его невелика.
В России до сих пор существует, особенно в большом количестве в провинциальных промышленных городах.
В Институте Проблем Управления РАН на основе математических моделей и экспертных оценок были проведены исследования эффективности всех перечисленных форм городского жилья. Оценки проводились по 20 параметрам, отражающим интересы всех участников жилищно-коммунального процесса: 1) жильцов дома, 2) домовладельца, 3) государства, 4) общества в целом.
В результате исследования выяснилась следующая картина: наиболее эффективной формой собственности на жилье оказались частные арендные дома, затем частные односемейные дома и кондоминиумы, наименее эффективной - муниципальное жилье, и самое неэффективное - муниципальные дома с приватизированными квартирами. В цифровом выражении распределение эффективности всех форм городского жилья выглядит следующим образом: частные арендные дома - 8,5; частные односемейные дома - 2,43; кондоминиумы - 1,89; муниципальные арендные дома - 1,13; муниципальные дома с приватизированными квартирами - 1,0, то есть эффективность частных арендных домов превышает эффективность муниципальных домов с приватизированными квартирами в 6,5 раза.
Главным направлением реформирования ЖКХ должно стать не повышение квартплаты и не перевод муниципального жилья на самоокупаемость, а изменение структуры собственности - сокращение доли неэффективных форм городского жилья и увеличение доли эффективных. Сегодня в России доминирующей является самая неэффективная форма - муниципальные дома с приватизированными квартирами. Муниципальное жилье есть во многих странах, но доля его невелика (не более 10-20 процентов), и везде - это жилье для бедных, которые не способны решить свои жилищные проблемы без помощи государства. Нигде в мире муниципальное жилье не оплачивается жильцами на 100 процентов, доля оплаты составляет 40-60 процентов, остальное дотируется из местного бюджета.
Право на получение квартиры в муниципальном доме имеют только малообеспеченные, люди с низким доходом. Люди со средними и высокими доходами обеспечиваются жильем в частном секторе.
Резюмируем вышесказанное. Для повышения эффективности функционирования ЖКХ необходимо изменение структуры форм собственности городского жилья:
- прекращение приватизации квартир в муниципальных домах, поощрение деприватизации;
- замораживание строительства низкоэффективного муниципального жилья (постепенно его доля начнет сокращаться, соответственно, будут уменьшаться и расходы бюджета), доведение доли МЖ до 30 процентов;
- форсированное строительство негосударственного жилья (частных доходных домов, кондоминиумов, кооперативов, частных гостиниц, коттеджей и т.д.);
- постепенный переход на финансирование муниципального сектора жилья за счет доходов от негосударственного сектора жилья;
- установление федерального стандарта на оплату ЖКХ в муниципальном секторе - 50 процентов от себестоимости, в частном секторе - 100 процентов;
- переход высокооплачиваемых жильцов на 100-процентную оплату ЖКХ-услуг путем их переселения (добровольного) из муниципального сектора в частный, высвобождающиеся квартиры - очередникам и малоимущим;
- недопущение смешения различных форм собственности;
- перевод ведомственного жилья не в муниципальный фонд, а в частный путем продажи инвестору или в кондоминиум.
Переход к более рациональной структуре собственности на жилые дома позволит существенно продвинуться в направлении реформирования ЖКХ.
Вестник Русского экономического общества 78 от 15 марта 2003 г. (печатается в сокращении)
РЭО выражает благодарность за предоставленные материалы С.Н.ГЛАЗУНОВУ, научному сотруднику Института Проблем Управления РАН.
Реорганизация Водоканалов
В России пока нет значительного опыта работы частных управляющих компаний в водоканальном хозяйстве. В настоящее время они только начинают действовать. В отрасли сейчас работает пять частных операторов.
Все они предлагают разные схемы и условия преобразования водоканалов, преследуя свою основную цель - извлечение наибольших прибылей. На местах не могут разобраться в преимуществах и недостатках этих предложений, их соответствии законодательству. В результате мэры зачастую не могут принять нужное решение.
Положение усугубляется еще и тем, что правительство и федеральные органы власти в этом не участвуют. Никого не волнует, к каким социальным последствиям приведет реорганизация водоканалов, лишение их статуса юридического лица, банкротство, превращение в казенное предприятие по эксплуатации сооружений.
Не учитываются также интересы персонала (занятость, достойная зарплата, социальные гарантии) и потребителей.
Вот почему Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения вынуждена солидаризироваться с Общероссийским профсоюзом жизнеобеспечения и встать на защиту водоканалов и их работников. Необходимо также отстаивать интересы городов и следить за соблюдением принципов социальной справедливости.
Что предлагают специалисты ассоциации в сложившейся ситуации?
Реорганизация водоканалов - часть реформы ЖКХ
Мы внимательно изучили федеральные законы о приватизации, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, об общих принципах организации местного самоуправления, об основах регулирования тарифов в ЖКХ, новые Жилищный и Градостроительный кодексы. Было проведено много консультаций с Минэкономразвития, Росстроем, Минфином, другими ведомствами, общественными организациями, институтами.
Вот некоторые выводы, к которым мы пришли по результатам всех рассмотрений и обсуждений.
Реформа ЖКХ буксует. Необходимы согласованные решения федеральных и региональных органов власти. Проведенная реформа федеральных органов исполнительной власти лишила ЖКХ единого органа, ответственного за этот сектор экономики. В 2006 г. нам предстоит реорганизовать как органы местного самоуправления, так и коммунальные предприятия.
Задача осложняется тем, что ЖКХ, в отличие от других отраслей, еще только предстоит перейти к рыночным отношениям.
Для проведения реформы коммунального хозяйства на федеральном уровне существует необходимая законодательная база. На ее основе муниципалитеты и водоканалы должны повысить эффективность использования своего имущества.
В то же время региональные руководители и мэры городов отмечают недостаток нормативно-методических документов по инвентаризации и регистрации основных фондов и земельных участков. Не урегулированы также вопросы оборота муниципального имущества.
В этой связи заслуживает внимания проект Федерального закона о земельно-имущественных отношениях в ЖКХ, подготовленный Минэкономразвития РФ. Данный документ предусматривает отчуждение и приватизацию только непрофильной собственности.
Установлен порядок разграничения оборота муниципального имущества. Оно должно быть возвращено муниципальной казне. Затем всю инженерную инфраструктуру нужно по конкурсу передавать в управление частным операторам на концессионной основе (договор аренды с инвестициями).
При этом инвестиции в развитие и модернизацию водоканалов следует заменить на кредитование, что будет эффективнее для обеих сторон.
Необходимо законодательно закрепить права инвестора и порядок обращения с основными средствами, созданными за его счет.
Пора реорганизовать МУПы
Ожидаемый закон о концессионных соглашениях муниципалитетам ничего не даст, так как носит слишком общий характер. Принятый закон о тарифном регулировании в ЖКХ предоставляет некоторые преимущества МУПам.
Однако в дополнение к этому закону необходимо разработать комплекс методических указаний, что может надолго затормозить его реализацию.
Муниципалитетам следует использовать существующую законодательную базу. В случае промедления они могут лишиться своего имущества, так как действующее законодательство позволяет его приватизировать.
Один из путей - банкротство предприятий (например, из-за долгов энергетикам, Газпрому и т. д.) и продажа их на конкурсных торгах. Такой способ практикуется в ряде регионов.
Институт хозяйственного ведения изжил себя, в частности, потому, что он ведет к монополизму в ЖКХ. В Гражданский кодекс РФ будут внесены соответствующие изменения.
Несовершенство МУПов состоит в том, что у них полностью отсутствует мотивация эффективного труда. Ни одни инвестор не вложит средства в модернизацию их имущества.
Предполагается постепенно упразднить эти предприятия.
Главное направление модернизации и развития водоканалов связано с использованием инвестиционных соглашений (концессий).
Продажа или аренда?
Муниципалитеты признают, что необходимо совершенствовать управление их имуществом и создавать более эффективные управляющие компании. В то же время они считают, что имущество является их валютой, средством воздействия на инвестора.
Вот почему основные средства систем водоснабжения и канализации нельзя отдавать или продавать частникам. Лучше передавать их в аренду на небольшой срок или в концессию.
По Гражданскому кодексу РФ, это возможно.
По мнению РАВВ, с которым согласны мэры ряда городов, нет необходимости делать из всех МУПов акционерные общества. Если муниципальное предприятие работает эффективно и, главное, у него урегулированы все вопросы с собственником, то не следует менять его организационно-правовую форму. Очень важно, чтобы между собственником и водоканалом было достигнуто понимание.
Это залог успеха.
Управляющие компании (ОАО, ООО и т. д.) должны создаваться с участием собственника, профессионалов (в том числе специалистов водоканала), а также инвесторов. Последним не обязательно становиться хозяевами.
Отраслевую принадлежность компаний нужно сохранять. Вся эта работа должна проводиться на конкурсной основе, о чем собственники обычно забывают.
Руководители муниципалитетов считают (и мы их в этом поддерживаем), что производственно-эксплуатационную базу и все вспомогательные объекты можно приватизировать уже сейчас. В соответствии с действующим законодательством это можно сделать через продажу на аукционах.
Однако в настоящее время мы осторожно подходим к рекомендациям тех или иных способов реорганизации водоканалов. В частности, считаем неприемлемой структуру РКС. Однозначные выводы о работе ООО РИС, ОАО Новогор-Прикамье, Евразийского водного партнерства и некоторых других компаний пока делать рано.
Наиболее приемлемы, на наш взгляд, схемы реорганизации, осуществляемые ООО Росводоканал. Основываясь на этом мнении, мы дали соответствующие рекомендации водоканалам гг.
Самары, Рязани, Астрахани, Саратова, Мурманска и др.
РКЦ в рыночных условиях
Реформу жилищно-коммунального хозяйства часто связывают с изданием федеральных нормативных актов, прямо и непосредственно влияющих на положение дел в этой отрасли. В действительности на ситуацию в ЖКХ оказывает влияние гораздо большее число факторов.
Будущее коммунальной отрасли будет зависеть практически от всего комплекса российских реформ. В результате их осуществления одни формы хозяйственной жизни появятся, а другие - исчезнут.
Сохранятся ли в будущем городские расчетно-кассовые центры (РКЦ)?
Андрей Борейко, заместитель директора по развитию бизнеса ООО Заказные ИнформСистемы
Каким образом другие реформы повлияют на ЖКХ? Вот несколько примеров. В результате административной реформы было создано Министерство развития регионов, куда вскоре из состава Министерства промышленности и энергетики было передано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой).
Муниципальная реформа и реформа межбюджетных отношений коснулись механизмов финансирования отрасли. Социальная реформа влияет на порядок и размеры оплаты коммунальных услуг.
Жилищная реформа отразится на состоянии ЖКХ не только в связи с выходом нового Жилищного кодекса, но и через многие другие нормативные акты, входящие в пакет жилищных законов.
Эти многочисленные новации не могли быть согласованы между собой за столь короткий срок. В результате возникли многочисленные накладки, возросли риски хозяйствующих субъектов. Многие вопросы, в том числе правила работы городских расчетно-кассовых центров, так и не получили должного отражения в федеральном законодательстве.
Потребуется некоторое время для того, чтобы ситуация устоялась и риски снизились.
Все эти процессы происходят на фоне коммерциализации отношений в ЖКХ. Появились частные операторы: РКС, КЭС и другие. В результате реформирования РАО ЕЭС России возникают независимые субъекты розничного рынка электроэнергии.
Набирающий обороты процесс акционирования муниципальных предприятий тоже создает фактически новых участников рынка жилищно-коммунальных услуг.
Конкуренты РКЦ
На фоне зыбкого законодательного поля возникает много новых организаций, нацеленных на ускоренное освоение нарождающегося рынка. Особый интерес вызывают межрегиональные частные операторы. Они имеют ряд характерных особенностей: работают в нескольких регионах, располагают централизованными структурами управления и учета, а также довольно большими финансовыми ресурсами. Их менеджеры обладают опытом работы в рыночных условиях.
Наконец, поставляемые ими услуги могут составлять существенную долю в единой квитанции.
Неудивительно, что у этих организаций возникают особые требования к системе расчетов. В основу их деятельности положена, как правило, экономическая логика.
То есть они должны окупаться и приносить прибыль. Поэтому коммерческие операторы вряд ли будут дожидаться, пока все субъекты ЖКХ приспособятся к новым условиям.
Скорее, они будут действовать по обстоятельствам - где-то используя существующие структуры и модели расчетов, а где-то на свой страх и риск создавать новые. Смогут ли нынешние РКЦ, ИРЦ, ИВЦ и прочие расчетные центры подстроиться под эти конкурентные условия?
Очевидно, для расчетных центров происходящие изменения создают определенные угрозы, которые носят не только гипотетический характер. Многие из них уже материализуются.
Например, в средствах массовой информации как на региональном, так и на федеральном уровне публикуется черный пиар, где утверждается якобы незаконность расчетных центров как таковых. Предпринимаются попытки перехвата управления в местных РКЦ, а также создания параллельных систем для расчетов с потребителями.
Анализируя подобные факты, трудно не признать, что расчетные центры, их информационные активы и положение в системе ЖКХ представляют определенную ценность по крайней мере для тех, кто претендует занять их место.
Новые возможности
Было бы неверно обращать внимание на угрозы и не видеть тех своеобразных окон возможностей, которые открываются у расчетных центров в ходе реформирования ЖКХ и отчасти провоцируют повышенный интерес к РКЦ. Введение 100% оплаты коммунальных услуг позволяет сделать рентабельным биллинговый бизнес.
Если 2-3 года назад итоговая строка единого платежного документа во многих регионах составляла в среднем 300-400 руб., то сегодня не редкость квитанция в 1500 руб. и более. При этом традиционное для РКЦ комиссионное вознаграждение увеличивается пропорционально росту тарифов.
Второе окно возможностей возникает в связи с тем, что у государства появились новые потребности в информационном обеспечении. Некоторые расчетные центры ориентируются именно на этот специфический рынок услуг для государственной и муниципальной власти.
Информационные фонды РКЦ/ВЦ зачастую являются более полными и актуальными, чем банки данных ведомственных учреждений.
Третье окно возможностей связано с тем, что перспективы поставщиков в плане создания собственных расчетных систем все же ограничены. Несмотря на относительно меньшую, по сравнению с другими капитальными затратами, стоимость информационных систем, инвестиции в их создание требуют наличия опытных специалистов и апробированных розничных технологий.
Особую ценность дает эффект масштаба от обслуживания нескольких услуг или ресурсов. А его трудно добиться силами одного поставщика.
Таким образом, существующие расчетные центры вполне могут рассчитывать на место под солнцем в условиях коммерциализации ЖКХ. Они, как правило, располагают уникальными информационными фондами, кадрами и готовой инфраструктурой, пусть даже эти активы не всегда находятся в идеальном состоянии.
Но при определенных условиях они могут быть востребованы участниками рынка.
Условия востребованности
Расчетные центры могут предложить рынку как минимум три серьезных преимущества:
- методологическую прозрачность расчетов;
- технологическую прозрачность расчетов;
- прямую экономическую выгоду.
Для расчетных центров методологическая прозрачность означает наличие понятной для всех поставщиков организационной и договорной схемы, наличие внятного описания учетной логики и регламентов взаимодействия с участниками расчетов.
Технологическая прозрачность заключается, прежде всего, в наличии документально оформленной технологии расчетов, в создании системы обучения и воспроизводства кадров, в систематическом обмене знаниями и опытом с другими расчетными центрами, и, наконец, в появлении и поддержке отраслевых технологических стандартов.
Что касается прямой экономической выгоды, то расчетным центрам стоит поинтересоваться тем, какие расходы несут поставщики на сбытовую деятельность, сопоставить эти данные со своими возможностями и, там где это возможно, наглядно продемонстрировать преимущества обслуживания населения через единый биллинговый центр.
При таких условиях расчетные центры смогут найти свое место в новых реалиях, закрепить свою инфраструктурную роль и снизить транзакционные издержки в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Посчитаем по-новому
Каждый из нас является потребителем коммунальных услуг, живем ли мы в городе, или в сельской местности. Состояние жилого фонда и качество предоставляемых нам услуг всегда было объектом критики. Улучшить ситуацию призвана реформа ЖКХ, одобренная Указом Президента Российской Федерации.
Администрацией Тюменской области было принято решение превратить наш регион в экспериментальную площадку по отработке принципов и методов реформирования коммунальной отрасли. Реформой часто считается замена коммуникаций - труб, вентилей, установка счетчиков и т.д. Но не менее важно наладить нормально функционирующую систему расчетов с населением. Существующая система сборов очень громоздка, многоступенчата, неповоротлива, трудно поддается контролю.
Сегодня платежи от населения собирают организации, предоставляющие коммунальные услуги. Для того, чтобы их оплатить человеку приходится ездить из одного конца города в другой: от Тепловых сетей к Водоканалу, от Водоканала к Электросетям, от Электросетей в ЖЭК Решить эту проблему могут единые расчетные центры.
Расчетно-информационный центр (РИЦ) осуществляет сбор и расчет жилищнокоммунальных платежей. Эта специализированная организация ежемесячно производит оперативные расчеты в зависимости от реального потребления услуг. Создание РИЦ предполагает и объединение информационных потоков в единую специализированную базу, содержащую информацию об абонентах, объемах поставленных и потребленных жилищно-коммунальных услуг, их стоимости. Для этого применяется современная вычислительная техника, специализированное программное обеспечение.
В результате упрощается процедура начисления жилищно-коммунальных платежей и субсидий, упорядочивается работа с льготными категориями граждан. И самое главное, будет осуществлен принцип одной квитанции или одного окна, когда платежи населения за ЖКУ принимаются в одной организации, а не напрямую производителями тех или иных услуг.
Распоряжением администрации города Тюмени от 5 марта 2003 года утвержден план первоочередных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства на текущий год. Одно из мероприятий -- создание в городе Расчетно-информационного центра по ЖКХ.
Тюменцы будут вносить плату за все коммунальные услуги с любого отделения почтовой связи или банков.
