Надо ли приватизировать Водоканал?
При системном анализе нормативно-правовых актов следует вывод об ограничении приватизации данных объектов. В частности, Указом Президента РФ от 30.11.1995 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. К таким сведениям относятся сведения, раскрывающие схемы водоснабжения городов с населением более 300 000 человек и (или) расположение головных сооружений водопровода их питающих.
Однако прямой запрет на приватизацию не установлен. Таким образом, данный вопрос оставлен на усмотрение собственника органа местного самоуправления.
Приватизация предприятий - монополистов
Федеральный закон от 17.08.1995 147-ФЗ О естественных монополиях к сферам деятельности субъектов естественных монополий в том числе относит:
- услуги по передаче электрической энергии;
- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
- услуги по передаче тепловой энергии.
К субъектам естественных монополий следует относить предприятия монополисты, включенные в реестр субъектов естественных монополий, а также иные организации, осуществляющие производство и (или) реализацию товаров (работ, услуг) в вышеназванных сферах.
Особенности приватизации данных предприятий связаны с наличием в составе их имущественных комплексов объектов, не подлежащих приватизации. Таким образом, в результате приватизации претерпевает изменения лишь организационно-правовая форма, а форма собственности на имущественный комплекс не меняется.
Исключение составляют предприятия водопроводно-канализационного хозяйства, которые к объектам естественных монополий не отнесены. Однако по внешним признакам состояние рынка водно-канализационного хозяйства имеет сходство с монопольным, при котором рынок эффективнее работает в условиях отсутствия конкуренции в силу технологических особенностей производства.
При приватизации конкретного предприятия, в том числе и предприятия жилищно-коммунальной отрасли, являющегося локальной монополией, учитываются особенности его нынешнего состояния, финансовое положение, наличие задолженностей и т. п. Необходимо решить, какая из целей приватизации для него наиболее актуальна в данный момент:
привлечение инвестиций,
реконструкция,
новые методы управления,
освоение нового оборудования и технологий для выпуска более качественной продукции,
выход на новые рынки.
Подготовка имущества к приватизации
До подачи заявки на приватизацию предприятия или до утверждения ежегодной программы приватизации муниципального имущества объект возможной приватизации следует подвергнуть всестороннему анализу. Это касается не только технической стороны дела, но и юридической.
Практика показывает, что зачастую отсутствуют правоустанавливающие документы на объекты ЖКХ, либо на рассмотрении суда находятся дела об оспаривании прав на данное имущество.
Для этого, в первую очередь необходимо:
- провести инвентаризацию всего имущества предприятия, в том числе сетевого хозяйства;
- зарегистрировать право собственности /хозяйственного ведения/ иные права на объекты, в отношении которых указанная регистрация не была осуществлена;
- определить, какое имущество сможет в последующем войти в состав приватизируемого, а какое не будет приватизировано и перейдет собственнику.
Особенностью организаций жилищно-коммунального комплекса является наличие в составе имущества основных фондов, которые можно разделить на три основные группы:
- Инженерная инфраструктура (сети, головные сооружения, оборудование, используемое в процессе производства услуг). Указанные объекты, как правило, остаются у собственника и не подлежат приватизации.
Данное имущество может быть передано собственником другим лицам по гражданско-правовым договорам в пользование.
- Фонды, обеспечивающие обслуживание инженерной инфраструктуры (производственные базы, ремонтные мастерские, склады, машины, гаражи, оборудование и др.). Указанные объекты могут быть переданы собственником в уставные капиталы вновь создаваемых акционерных обществ.
- Вспомогательные фонды (оборудование для прочистки трубопроводов, ремонта сетей, антикоррозионной защиты, участки телемеханизации и т.д. для локальных работ и услуг). Имущество может быть приватизировано любым способом.
В соответствующие разделы плана приватизации, а в последующем и передаточного акта вносятся обременения, связанные с использованием объектов коммунально-бытового назначения с предоставлением прав пользования приватизированным имуществом третьим лицам (публичные сервитуты: проходы, проезды, лестницы, инженерные коммуникации).
Техническая необходимость приватизации
При определении целей приватизации необходимо проанализировать техническое состояние инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса России, конкретного региона и конкретного предприятия. По данным Департамента ЖКХ Администрации Тюменской области (Информационный бюллетень по итогам социально-экономического развития жилищно-коммунального комплекса Тюменской области (без округов) за 2003 год) состояние инженерной инфраструктуры по югу области выглядит следующим образом:
п/п |
Наименование | Ед. изм. | Кол-во | % износа |
| 1 | Котельные | Шт. | 1355 | 51,8 |
| 2 | Коммунальные сети: - водопроводные - канализационные - тепловые (в 2-х трубном исполнении) - электрические |
Км. |
4305 1097 2143 4344,5 |
60 60 41,6 42,5 |
| 3 | Насосные станции: - водопроводные - канализационные - тепловые |
Ед. |
1198 112 150 |
55 65 43,6 |
| 4 | Очистные сооружения: - водопровода - канализации |
Ед. |
26 19 |
71 60 |
| 5 | Центральные тепловые пункты | Ед. | 902 | 41,6 |
| 6 | Трансформаторные подстанции | Ед. | 2148 | 56,4 |
Приватизация предприятия-монополиста, оказывающего жилищно-коммунальные услуги, не приведет к демонополизации рынка услуг, поскольку сам по себе переход от муниципальной формы предприятия к частной не ликвидирует особенностей технологического производства услуг (условий естественной монополии). Однако данный переход способен повысить заинтересованность руководителей организаций в положительном финансовом результате своей деятельности, что повлечет за собой цепочку положительных изменений как для монополиста, так и, возможно, для потребителей.
Надо ли приватизировать Водоканал?
Действующие нормативно-правовые акты о приватизации государственного и муниципального имущества не предусматривают запрета на приватизацию объектов водопроводно-канализационного хозяйства. Как к этому следует относиться в нынешних условиях роста числа приватизируемых государственных и муниципальных объектов?
Наталья Сандалова,
Консалтинговая группа Лекс
УРФО, 2005
Действительно, статья 30 федерального закона 178-фз от 21.12.2001 г. О приватизации государственного и муниципального имущества к объектам коммунально-бытового назначения, используемых по назначению и запрещенных к приватизации, относит только жилищный фонд и объекты его инфраструктуры, а также объекты энергетики, предназначенные для обслуживания жителей соответствующего поселения. Под объектами энергетики, применяемыми в ЖКХ, принято понимать объекты тепло- и электроэнергетики, непосредственно производящие и передающие энергию, а также соответствующее сетевое хозяйство.
Следовательно, объекты водопроводно-канализационного хозяйства в данном списке не обозначены.
Еще хуже обстоят дела с отчуждением имущества водопроводно-канализационного хозяйства при процедуре банкротства. Среди сфер деятельности, регулируемых федеральным законом от 17.08.1995 г. 147-фз О естественных монополиях, не обозначены услуги водоснабжения и водоотведения. По закону к естественным монополиям относятся только РАО ЕЭС России, Газпром, ОАО Российские железные дороги, предприятия трубопроводного транспорта и связи.
Следовательно, применение федерального закона О несостоятельности (банкротстве) в части главы Банкротство субъектов естественных монополий, а тем более, федерального закона О несостоятельности (банкротстве) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса к предприятиям ВКХ не является обоснованным.
Почему это является принципиальным? Потому что для имущества субъектов естественных монополий предусмотрен ряд защитных механизмов при реализации на конкурсе в результате банкротства.
Например, обязательными условиями участия в конкурсе являются согласие покупателя принять на себя обязательства организации - должника по договору энергоснабжения и др., а также обеспечение сохранения единого производственно - технологического комплекса в соответствии с его целевым назначением. Кроме того, на этапе подачи в суд заявления о банкротстве для естественных монополистов предусмотрен больший размер накопившихся обязательств перед кредиторами (500, а не 100 тыс. рублей) и больший период неисполнения обязательств (шесть, а не три месяца).
Единственным способом защиты имущественных комплексов ВКХ является отнесение их к системам жизнеобеспечения. В этом случае согласно статьям 110, 132 закона О несостоятельности (банкротстве) объекты ВКХ не включаются в общую конкурсную массу, а продаются путем проведения торгов в форме конкурса в порядке, установленном статьей 110 названного федерального закона.
Обязательным условием такого конкурса должна являться обязанность покупателя содержать и обеспечивать их эксплуатацию и использование в соответствии с целевым назначением указанных объектов. Цена продажи определяется независимым оценщиком.
После проведения конкурса орган местного самоуправления заключает с покупателем объектов ВКХ соглашение об исполнении условий конкурса. Не проданные в таком порядке объекты ВКХ подлежат передаче в собственность соответствующего муниципального образования.
Теперь давайте разберемся, действительно ли необходимо избегать приватизации (или иного перехода в частную собственность) водопроводно-канализационного хозяйства или при определенных условиях это допустимо и даже эффективно.
Для начала выделим аргументы, говорящие в пользу приватизации объектов ВКХ:
1.Отсутствие прямого запрета на приватизацию данных объектов в действующем федеральном законодательстве
2.Историческое толкование ранее действующих нормативно-правовых актов говорит о том, что приватизация объектов водопроводно-канализационного хозяйства, а также предприятий, осуществляющих эксплуатацию, обслуживание и содержание указанных объектов, могла осуществляться и ранее по решению соответствующих органов местного самоуправления в соответствии с местными программами приватизации.
3.Мировой и российский практический опыт приватизации объектов ВКХ говорит о такой возможности.
В частности, выделяют английскую и французскую модели передачи водоканалов частным компаниям. Во французском варианте муниципалитет оставляет за собой право собственности на весь имущественно-хозяйственный комплекс водоснабжения и допускает частных операторов в этот сектор либо на условиях совместного владения, либо через контракты.
В английской модели частный оператор полностью или частично выкупает в собственность инфраструктурные активы и финансирует их развитие за счет собственных средств. В течение последних 10 лет в России нашли применение как английская, так и французская модели.
Английская модель в российской практике заключается в акционировании и приватизации предприятий ВКХ. Целью акционирования предприятий водопроводно-канализационного хозяйства является привлечение частных инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры города. На сегодняшний день акционированы предприятия водопроводно-канализационного хозяйства Новокузнецка, Кемерово, Анджеро-Суджинска, Волхова, Барнаула, Ишима и др.
В большинстве случаев контрольный пакет акций пока остался у местных властей, а в Новокузнецке Водоканал является частным уже более 10 лет. Положительный пример акционирования предприятий ВКХ имеется и в г. Нижнекамске.
Аргументами против приватизации объектов ВКХ являются:
1. Вновь мировой и российский опыт
В большинстве развитых стран частные компании в секторе ВКХ представлены не слишком широко, в основном, это муниципальные структуры. По мнению финских специалистов, в России часто путают два разных понятия - акционирование и приватизация.
Акционирование подразумевает разделение деятельности Водоканала и муниципалитета, а приватизация - продажу основных фондов предприятия в частные руки. Предприятия ВКХ, по мнению финской стороны, должны быть собственностью муниципалитетов.
С учетом того, что водоснабжение в мире является коммерчески выгодным делом, полная приватизация водоснабжающих предприятий России, на их взгляд, представляется ошибочной.
2. Нормативно-правовые акты, устанавливающие полномочия государственных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, оставляют в их ведении и/или финансировании системы жизнеобеспечения соответствующих территорий. Таким образом, есть основания для формирования государственной или муниципальной собственности или смешанной (частно-государственной / частно-муниципальной) собственности на объекты водоснабжения и водоотведения.
В то же время здесь идет речь скорее о централизованных системах, а не вообще обо всех системах ВКХ.
3. Согласно Указу Президента РФ от 30.11.1995 1203 (ред. от 03.03.2005) Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне сведениями, отнесенными к государственной тайне, являются сведения, раскрывающие схемы водоснабжения городов с населением более 300 тыс. человек, и (или) расположение головных сооружений водопровода и водовода, их питающих.
Таким образом, не являются сведениями, отнесенными к государственной тайне, городские водопроводные и канализационные сети, схемы водоснабжения населенных пунктов с населением 300 тыс. чел. и менее, а также альтернативные (в т.ч. автономные) системы водоснабжения.
Ситуация, складывающаяся вокруг объектов ВКХ, конечно, объясняется большей степенью монополизации услуг по водоснабжению и водоотведению в сравнении с другими локальными монополиями. Например, практически можно отказаться от централизованного теплоснабжения в пользу автономных источников тепловой энергии, работающих на газе, а в случае значительных затрат по газификации при строительстве жилых домов можно перейти на использование электрической энергии. В то же время децентрализованные (автономные) системы водоснабжения слабо развиты, а альтернативы водоотведению практически нет.
Сети водоснабжения и водоотведения характеризуются высокой стоимостью, быстрым износом в процессе эксплуатации, а следовательно, строительство автономных систем водоснабжения и, главное, водоотведения в большинстве случаев экономически нецелесообразно. Это дает монополистам в сфере водоснабжения и водоотведения возможность диктовать свои условия и делает рынок услуг не конкурентоспособным.
Для построения схем управления системами водоснабжения и водоотведения для различных категорий городов могут быть проанализированы различные варианты, в том числе:
- модель централизованного управления;
- модель акционерного управления;
- концессионные, лизинговые, трастовые и другие модели управления.
Однако, очевидно одно: собственник объектов ВКХ должен осознавать всю полноту своей ответственности за качественное управление этими объектами и поддержание их в надлежащем состоянии, поскольку они являются одной из подсистем жизнеобеспечения населения.
О правах собственности на помещения в новых многоквартирных домах
Когда застройщик возводит многоквартирный дом, то как объект строительства он принадлежит застройщику, поскольку он или строит его самостоятельно, или принимает его по окончании строительства от привлеченного подрядчика. Далее в результате работы по договору (долевого участия либо строительного подряда) застройщик передает квартиры в построенном доме потребителю, и первичное право собственности возникает у того, кто заказывал строительство конкретной квартиры. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года 214-ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (далее - закон о долевом строительстве), застройщик по заданию участника долевого строительства на основании договора за плату строит объект недвижимости и передает результат работы (в виде конкретного помещения) участнику долевого строительства. Затем участник долевого строительства представляет в подразделение Федеральной регистрационной службы необходимые документы: передаточный акт или иной документ о передаче объекта долевого строительства, а застройщик - разрешение на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома.
Право собственности на конкретное жилое (или нежилое, так как дольщики могут быть разными) помещение возникает у дольщика только после получения свидетельства о праве собственности. Таким образом, неправильным было бы говорить о передаче права собственности застройщиком дольщику.
В этой ситуации также невозможно говорить о приватизации. Приватизация имеет место только в том случае, когда нечто находится в государственной собственности, а потом становится частной (приватной) собственностью.
С целью прояснения этих вопросов одновременно с принятием закона о долевом строительстве были внесены поправки и в статью 122 Федерального закона от 21 июля 1997 года 122-ФЗ О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - закон о регистрации прав). Как в законе о долевом строительстве, так и в законе о регистрации прав содержатся перечни документов, которые застройщики должны представлять на начальном этапе строительства, а дольщики - при регистрации прав.
Единообразный подход территориальных органов Федеральной регистрационной службы при проведении государственной регистрации договоров долевого участия в строительстве, прав собственности и уступки прав, залога объектов недвижимого имущества в связи с долевым строительством обеспечит Инструкция, утвержденная приказом Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) от 9 июня 2005 года 82, в основном предназначенная для работников регистрирующих органов. Многие положения этого документа не представляют интереса для широких слоев застройщиков и заказчиков, однако важно то, что в Инструкции четко определены перечни документов (не так общо как в законах) и указаны конкретные требования к ним.
Возможность регистрации жилого дома как объекта недвижимости в случае, если застройщик (подрядчик) не передал по окончании строительства все квартиры дольщикам (заказчикам)
Представляется не совсем правильным ставить вопрос о регистрации права собственности на весь дом. Конечно, теоретически возможна ситуация, когда многоквартирный дом строит и приобретает в этом доме абсолютно все помещения (и жилые, и нежилые) одно физическое лицо или одна организация. Тогда в регистрационной палате права собственности на все индивидуально определенные помещения должны быть зарегистрированы только на этого человека или организацию.
В доме есть помещения, которые предназначены для индивидуального использования: жилые (квартиры) и нежилые (например магазин), а есть помещения общего пользования - лестничные клетки, колясочные, технические подвалы, чердаки. Именно индивидуально определенные помещения будут зарегистрированы на одно лицо, и на них же будет оформлено право собственности этого лица, а вот право собственности на весь дом регистрироваться не будет, потому что объектами индивидуальных прав (объектами отчуждения) являются только индивидуально определенные помещения.
Например, если собственник всех помещений в доме решит продать часть квартир, тогда в государственный реестр не надо будет вносить какие-либо учетные изменения, касающиеся объектов недвижимого имущества как предметов сделок, а надо будет в отношении каких-то определенных квартир изменить лишь сведения о титульном владельце. Иными словами, если до момента сделки владельцем всех помещений в доме был, условно говоря, Иванов, то после совершения купли-продажи у Иванова останется 90 процентов квартир, а у 10 процентов квартир появятся новые собственники (Петров, Сидоров, Васильев и т. д.).
Регистрационный учет будет вестись в отношении индивидуально определенных объектов недвижимости, которыми являются жилые помещения.
Непростая юридическая ситуация может сложиться, если некоторые собственники зарегистрируют свои права на какую-то часть жилых или нежилых помещений и получат свидетельства о праве собственности, а застройщик не передаст оставшиеся помещения и не оформит право собственности на себя. Это может произойти в том случае, если застройщик выполнил свое обязательство и построил объект недвижимости, а отдельные дольщики не выполнили свои обязательства по полной оплате объекта. Естественно, таким дольщикам застройщик не будет передавать построенные для них объекты.
С юридической точки зрения такие помещения не могут считаться индивидуально определенными объектами недвижимости и будут иметь неопределенный юридически статус, и застройщик как владелец объектов строительства не может осуществлять с ними какие-либо операции, пока они не приобретут статус объекта недвижимости. Когда у застройщика возникнет необходимость совершить какую-либо сделку, он будет вынужден или зарегистрировать свое право собственности, или передать объект долевого строительства дольщику.
Таким образом, на последнем этапе, когда дом уже фактически построен, и часть собственников уже зарегистрировала свои права, придет некий дольщик, на начальной стадии не участвовавший в финансировании строительства, внесет необходимые средства, и застройщик передаст ему построенный объект. Причем помещения в построенном доме еще не считаются квартирами, так как квартирой помещение называется только после его регистрации и появления соответствующей учетной записи, то есть после того, как новый дольщик зарегистрирует свои права собственности на эти еще не имеющие хозяев жилые помещения.
До наступления этого момента дом в какой-то мере можно назвать незавершенным строительным или строящимся объектом.
Законодательное определение термина возводимый или строящийся (создаваемый) объект
Иногда по каким-то причинам строительство прекращается, договор подряда расторгается, то есть тот субъект, который оплачивал стоимость работ, строительных материалов и т. п. решает это имущество кому-то продать. В этом случае осуществляется описание незавершенного строительного объекта. В реестре прав появляется запись о том, на каком этапе остановлено строительство (сколько этажей построено и т. д.).
Согласно статье 25 закона о регистрации прав такой объект будет называться незавершенным строительным объектом. Объект, строительство которого закончено, будет называться построенным многоквартирным домом после его государственного технического учета и государственной регистрации прав собственности на две и более квартиры. Многоквартирный дом юридически возникает именно в момент государственной регистрации права дольщика собственности на вторую квартиру в этом доме.
Хотя в настоящее время не существует такого легитимного определения как многоквартирный дом, исходя из смысла этого термина принято считать, что это дом, в котором находятся две или более квартир. В статье 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) дается определение жилого помещения.
В статье 16 ЖК РФ под понятием жилой дом понимается индивидуально определенный дом, где нет квартир, а есть комнаты и подсобные помещения.
