Кодекс не исключит проблем
Учитывая тот факт, что в соответствии с положениями нового Жилищного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления устанавливают размер платежа за жилищные услуги только в определённом количестве случаев, их влияние на величину платежа за ЖКУ в конечном счёте сведётся к установлению тарифов на услуги муниципальных предприятий водоснабжения и водоотведения, вклад которых в прирост платежа населения по итогам первого квартала 2005 года составил всего лишь 14%.
Таким образом, в настоящее время лишь треть прироста платежа населения связана с тарифным регулированием на муниципальном уровне, а в ближайшие годы эта доля может сократиться до 15%.
Подводя итог, ещё раз сформулируем основные результаты анализа причин роста тарифов в жилищно-коммунальной сфере:
? рост тарифов по оплате ЖКУ для населения в 20012005 гг. был предопределён значительным недофинансированием жилищно-коммунального комплекса, вызванным ограничением темпов роста тарифов по оплате ЖКУ в 19982000 гг.;
? увеличение расходов предприятий жилищно-коммунального комплекса в основном было связано с увеличением стоимости топливно-энергетических и иных ресурсов, потребляемых предприятиями в процессе производства и предоставления ЖКУ;
? увеличение платежа населения за потреблённые ЖКУ в последние пять лет было в равной мере связано как с увеличением стоимости производства и предоставления ЖКУ, так и с увеличением уровня оплаты ЖКУ для населения;
? лишь треть прироста платежа населения за ЖКУ в последние годы была связана с тарифным регулированием на муниципальном уровне, в ближайшие годы эта доля может сократиться до 15%, как следствие, передача всех полномочий по регулированию тарифов на региональный уровень практически не окажет сколь-нибудь существенного влияния на темпы роста величины платежа населения за ЖКУ.
Кодекс не исключит проблем
- Это принципиально другой Жилищный кодекс, отражающий реалии современного состояния экономики и гражданского общества, развития рыночных отношений, - сказал Владимир Аверченко. - В целом я бы рассматривал его как попытку государства, общества и законодателей приблизиться к той ситуации, которая сложилась в России.
По мнению руководителя Федерального агентства по строительству и ЖКХ, новый кодекс позволит субъектам РФ самим определять и уровень, с которого нужно оказывать жилищные субсидии, и уровень платежей при условии, что недостающую часть муниципальный или региональный бюджет будет оплачивать сам. Раньше же принимались решения о льготах, о низком уровне платежей, но не было определено, кто будет компенсировать недоплаченные суммы.
К некоторым позициям новый кодекс относится более жестко. Например, если гражданин разрушает квартиру, наносит ущерб, который создает неудобства соседям, жителям дома, то он в судебном порядке может быть даже выселен.
Это жесткая мера, но ведь проблема на протяжении десятилетий никак не решалась: никто не мог ничего сделать с теми, кто портил нервы, не хотел соблюдать общечеловеческие нормы морали.
Меж тем руководитель Федерального агентства по строительству и ЖКХ убежден, что в процессе реализации нового Жилищного кодекса возникнет немало проблем. Например, в новом документе нет такого понятия, как предоставление отдельной комнаты. Это важно при получении жилья семьей, где есть, скажем, больной туберкулезом.
Ему нужна не просто площадь, а именно отдельное помещение.
- Я думаю, - сказал Владимир Аверченко, - что новый кодекс поставит проблемы и перед жилищно-строительными кооперативами. В нем записано, что они должны преобразоваться в ТСЖ. Но ЖСК используются гражданами не только для урегулирования всех вопросов, связанных с совместным проживанием и управлением собственностью, но и для получения прибыли.
Законодательство же по ТСЖ получение такой прибыли не предусматривает.
Убыточно по сути
Владимир Аверченко охарактеризовал ситуацию с жилищно-коммунальным хозяйством как критическую: оно изношено по техническому состоянию, далеко не в XXI веке по уровню технологий, плохо финансируется, убыточно по своей сути. Ситуация сама по себе не изменится.
Она складывалась многими поколениями, и сегодня в регионах эксплуатируется инфраструктура, созданная еще нашими прапрадедушками. Недавно в Санкт-Петербурге во время прорыва трубопровода откопали деревянную трубу, которая эксплуатировалась со времен Петра I.
В 2003 году убытки в жилищно-коммунальном хозяйстве составили 83 миллиарда рублей. Они складываются из тех сумм, которые недоплачивают физические и юридические лица, а также бюджеты разных уровней, такие федеральные структуры, как армия, Министерство внутренних дел, налоговая инспекция, налоговая полиция, которым ряд лет вообще не выделялись деньги на коммунальные платежи. Сюда же можно отнести и неплатежи из-за неправильной, неграмотной тарифной политики, когда низкий тариф не подкреплен финансовым вкладом.
Предоставив льготы населению, ЖКХ в 2004-м недополучило по ним 13 миллиардов рублей, а по жилищным субсидиям - 3 миллиарда.
- Фактически ЖКХ, - сказал Аверченко, - превратилось в большой собес, который берет на себя социально-экономические риски и социально-экономические затраты, которые не должен нести. Даже если предположить, что все физические и юридические лица вернут ЖКХ свои долги, 100 миллиардов рублей убытка все равно останутся.
Сегодня даже не известно, откуда их восполнить.
Реформы, оказывается, идут, но медленно
В апреле 1997 года был принят указ президента РФ по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Хотя реформа, считает Владимир Аверченко, началась задолго до этого указа.
Она идет постепенно, небольшими темпами, потому что эта сфера очень болезненна, а доходы граждан весьма низкие.
- Фактически, - сказал он, - в стране нет ни одного региона, где бы не были созданы предпосылки для развития рыночных отношений в ЖКХ. Подтверждение тому - конкуренция за право эксплуатировать предприятия в этой сфере.
Правда, не во всей, а, скажем, в системах газоснабжения, электрообеспечения, теплоснабжения в тех городах, где сбалансирована тарифная политика. Чтобы войти в этот рынок, частные компании даже идут на снижение тарифов.
Увы, эти примеры не носят массового характера. Сфера ЖКХ убыточна, и приход сюда бизнеса при наличии гарантированных убытков довольно проблематичен.
Чтобы начать снижать издержки, нужно по крайней мере не иметь убытков на момент старта.
По мнению руководителя Федерального агентства, резервов для развития ЖКХ как раз много. Магистральный, как он сказал, путь - снижение издержек, а дальше, как следствие, снижение тарифов на коммунальные услуги.
В чем абсолютно прав В. Аверченко, так это в том, что расточительность наших граждан не знает предела. Например, отопление одного квадратного метра жилой площади в среднем по нашей стране обходится в 80 литров условного топлива.
В Германии - 3 литра, в Швеции, где аналогичные климатические условия, - 14 литров. Если приведем в порядок теплотрассы, закроем подъезды, сделаем герметичными окна, поставим регуляторы на батареи и приборы учета, чтобы повысить заинтересованность самих граждан в снижении расходов, то затраты здесь можно снизить как минимум в четыре раза
В Москве процесс проходит мягче
По мнению руководителя Федерального агентства, в инфраструктуру Москвы всегда вкладывалось больше денег, поэтому техническое состояние инженерных коммуникаций, жилого фонда в столице лучше, чем во многих регионах.
Кроме того, Москва тратит больше средств на социальную поддержку населения, приняв соответствующие законодательные акты. Так что процесс реформ здесь идет мягче.
Например, жилищные субсидии в столице получают все, у кого коммунальные платежи выше тринадцати процентов от совокупного дохода семьи.
По России этот уровень составляет 22 процента. При государственном федеральном стандарте 90 процентов в Москве до 2005 года уровень платежей граждан был ниже 60 процентов.
Стандарт еше не факт...
В августе 2004 года правительство РФ приняло постановление о переходе в течение 2005 года (когда именно, решают сами субъекты Федерации) на стопроцентную оплату коммунальных услуг от федерального стандарта.
- Важно при этом понять, - подчеркнул Владимир Аверченко, - что федеральный стандарт - это некая планка, которая установлена правительством, чтобы спланировать бюджетное софинансирование субъектам Федерации. Кто не выполняет этот стандарт и устанавливает уровень платежей ниже, тот недополучает энную сумму из федерального бюджета и должен заплатить гражданам из своего кармана, отправив деньги в коммунальное хозяйство.
По существу федеральный стандарт - утвержденная правительством стоимость услуг на один квадратный метр. Но это вовсе не значит, что гражданин в этом случае оплачивает сто процентов фактических затрат.
Аверченко уверяет, что последние три года стандарт оставался неизменным, чтобы дать возможность субъектам Федерации, которые осуществляют регулирование коммунальных тарифов, привести ситуацию на местах в соответствие с ним.
За что и сколько?
Не все граждане России одинаково пользуются услугами ЖКХ. Например, на селе их уровень составляет менее 20 процентов, в городе - 88 процентов.
Поэтому повышение тарифов прежде всего бьет по карману жителей городов и поселков городского типа.
В среднем по России самая дорогая услуга для населения - отопление - 30,2%, горячее водоснабжение - 17,6%, водоснабжение и канализация -14,8%, газоснабжение - 5,9%, электроснабжение - 9,5%
Если посмотреть на таблицу инженерной инфраструктуры нашей страны, то самый маленький износ у жилья - в среднем по стране 45%, самый большой - у водохозяйства - 65,3%.
- Каждый знает, если туфли износились на 70%, их бессмысленно нести к сапожнику. В сфере ЖКХ, - подчеркнул Владимир Аверченко, - мы находимся перед такой критической чертой.
Если не примем экстренных мер, то окажемся завтра без воды и тепла. Поэтому так важно объединить усилия государства, муниципалитетов, бизнеса и потребителей, чтобы сделать коммунальную сферу и комфортной, и приемлемой по цене.
Инициатива снизу
В этом году нам предстоит перейти в жилищно-коммунальной сфере на адресное субсидирование деньгами. Такая монетизация льгот в ЖКХ на территории страны фактически еще не происходит, за исключением двух субъектов Федерации - Татарстана и Тюменской области.
Они самостоятельно приняли решение и осуществили монетизацию льгот. Можно сказать, что это своего рода эксперимент.
- С 1 января этого года Татарстан и Тюменская область, - пояснил Владимир Аверченко, - подняли тарифы до 100% и тут же увеличили социальную поддержку населению: выросло число субсидируемых и обеспечена адресность субсидий.
В этих регионах людям сначала объяснили, сколько денег они будут получать, и только потом выдали платежки. В Татарстане и вовсе за каждым чиновником закрепили по восемь семей и, пока он лично не переговорил с каждой, никаких мер не предпринималось.
Хуже тем, кто на грани...
- Увеличение тарифов на коммунальные услуги приведет к рост субсидий и числа тех, кто их получает. Мы ожидаем, - сказал Владимир Аверченко, - что количество субсидируемых до конца этого года увеличится с 13,5% до 17%.
В прошлом году 44 млн. россиян, или 1/3 населения нашей страны, получали льготы в ЖКХ. По сравнению с 2002 годом это количество снизилось на 5 млн.
В стране действует сегодня 4200 центров по выплате жилищных субсидий, которые получали в прошлом году 13,5% семей. В общей сложности выплачено 35 млрд. рублей.
С ростом тарифов та категория граждан, которая получает сегодня субсидии, не пострадает. Хуже тем, кто рядом с этой гранью: право на субсидию нет, а доходы невелики. Вот по ним в основном и ударит повышение тарифов. Это, как сказал Аверченко, самая болезненная группа нашего населения.
Он считает, что помочь ей могут сами субъекты Федерации, у них есть такой инструмент. В качестве примера была названа Москва, где субсидии выплачиваются всем, у кого платежи за коммунальные услуги превышают 13%. Это существенная помощь большой категории граждан.
Но для того, чтобы снизить федеральный порог получения субсидий, скажем, на 2% (с 22% до 20%), нужно 30 млрд. рублей. Так что любое решение требует тщательных расчетов.
Руководитель Федерального агентства предостерег здесь от популистских решений, приведя в пример Ульяновскую область, где устанавливали минимальные платежи и долго не повышали их. В результате кредиторская задолженность по области к середине 2004 года составила 6 млрд. рублей и сравнялась с годовым бюджетом в области. Все коммунальное хозяйство было поставлено на грань краха.
Население осталось без коммунальных услуг, а работники ЖКХ без зарплаты.
- Любое решение, - сказал Владимир Аверченко, - должно носить компромиссный характер между органами власти и населением-noтребителем. Его надо разъяснять и просчитывать, суммы должны быть обоснованными, а источник привлечения средств четким.
Долги нельзя списывать
Как урегулировать ситуацию в ЖКХ? Может быть, списать долги и начать с чистого листа?
- Я против этого, - сказал руководитель Федерального агентства, - потому что списывание приведет к безответственности, к надежде на то, что новые долги тоже будут списаны. Более разумный путь - реструктуризация долгов, их отсрочка, чтобы дать возможность коммунальному хозяйству вздохнуть.
По словам Аверченко, по поручению правительства сейчас разрабатывается проект закона О финансовом оздоровлении предприятий ЖКХ, где как раз должны быть прописаны механизмы реструктуризации задолженности.
Новые подходы к установлению размера платы за жилые помещения
В России сложилась практика, при которой собственники помещений - граждане и организации - отстранены органами местного самоуправления от управления многоквартирными домами. Муниципалитеты осуществляли единоличный выбор способа управления многоквартирными домами в масштабе муниципального образования и назначали управлять ими свои организации.
Редким исключением было создание товариществ собственников жилья и деятельность старых жилищно-строительных кооперативов. С принятием Жилищного кодекса Российской Федерации собственники помещений получили реальную возможность самостоятельно выбирать способ управления многоквартирными домами. Муниципалитет, как один из собственников помещений в многоквартирных домах, не имеет при решении вопросов управления домами преимуществ перед другими собственниками помещений. До сего дня во всех городах и района России устанавливалась одинаковая плата за содержание и ремонт жилья для нанимателей собственников жилых помещений.
Из-за монополизации рынка управления и содержания многоквартирных домов услуги и работы жилищных унитарных предприятий оплачивались по муниципальным ценам. Размер платы за наем независимо от доходов нанимателей был символическим и не дифференцировался в зависимости от потребительских качеств жилья.
В связи с преобладанием в России частной собственности на жилые помещения действующий с 1 марта 2005 года Жилищный кодекс РФ предусмотрел серьезные изменения организации управления многоквартирными дома ми и оплаты гражданами жилых помещений и коммунальных услуг. С такой степенью детализации ранее эти вопросы в федеральных законах не регулировались. Во многих городах и районах Российской Федерации органы местного самоуправления уже приступили к формированию экономических отношений в жилищной сфере в соответствии с положениями VII и VIII разделов Кодекса.
Немаловажная роль в этих отношениях отводится новой системе определения размера платы за жилые помещения и коммунальные услуги.
Первое, на что необходимо обратить внимание, это законодательное устранение всеобщего регулирования цен на содержание и ремонт общего имущества многоквартирных домов. Роль органов местного самоуправления или органов государственной власти субъекта Российской Федерации после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации в установлении размера платы на содержание и ремонт жилых помещений серьезно изменена.
Надо различать права органов публичной власти устанавливать цены для нанимателей и для собственников.
Собственники всегда обязаны нести расходы на содержание и ремонт принадлежащего им недвижимого имущества. Это было установлено еще в 1993 году в статье 210 Гражданского кодекса РФ.
Причем собственники помещений - это не только граждане или организации, но и муниципальные образования, города Москва и Санкт-Петербург, Российская Федерация. Поэтому в соответствии с Жилищным кодексом РФ (часть 3 статьи 30, статья 39) именно собственники в первую очередь обязаны нести бремя расходов на жилье и вносить плату за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирных домах.
При этом доля обязательных расходов на содержание общего имущества определяется долей каждого собственника в праве общей собственности на общее имущество в каждом отдельном многоквартирном доме.
Для собственников основным способом установить размер платы за содержание и ремонт жилого помещения является принятие решения об этом на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме (часть 7 статьи 156 ЖК РФ). На таком собрании собственники решают, что надо делать с содержанием и ремонтом дома, кто будет осуществлять эту деятельность,
сколько они предполагают за это платить. Такое правило установлено для собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме, в котором не созданы ТСЖ либо ЖСК.
Порядок проведения общих собраний собственников помещений и принятия на них решений установлен статьями 45-48 ЖК РФ.
Если собственники выбрали способ управления многоквартирным домом управляющей организацией, то размер платы за содержание и ремонт дома определяется с учетом предложений управляющей организации и устанавливается на срок не менее чем один год. Наиболее активным организатором собрания должен быть муниципалитет, если у него есть хотя бы одна квартира или комната в многоквартирном доме.
Плата за содержание и ремонт должна устанавливаться в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства (статья 158 ЖК РФ). Иначе в доме не будут выполняться необходимые работы, и дом быстро придет в негодность.
Возможность установления заниженной платы для собственников Жилищный кодекс РФ не допускает. Граждане, являющиеся собственниками помещений, не имеющие возможности вносить плату, вправе обратиться с заявлением о предоставлении им субсидии в соответствии со статьей 159 ЖК РФ и постановлением Правительства РФ2.
Плата как одно из условий договора управления должна быть одинаковой для всех собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме: как для граждан, так и для муниципалитета (часть 4 статья 162 ЖК).
Правомочия органов местного самоуправления устанавливать размер платы за содержание и ремонт жилого помещения тесно увязаны законодателем с наличием или отсутствием решений общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (часть 3 статьи 156 и часть 4 статьи 158 ЖК РФ). Фактически законодатель предусмотрел ограниченный перечень случаев, когда орган местного самоуправления принимает решения по вопросу определения размера платы вместо собственников помещений.
Согласно положениям Жилищного кодекса РФ (часть 3 статьи 156) органы местного самоуправления (в городах Москве и Санкт-Петербурге - органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) могут устанавливать размер платы за содержание и ремонт жилого помещения только для тех собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом в установленный срок или принятое собственниками решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было реализовано. В Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. 189-ФЗ О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 18) установлено, что на это им дается 1 год после введения в действие Кодекса (то есть до 1 марта 2006 года). Только по истечении этого срока, если собственники помещений в многоквартирном доме не выполнили предусмотренную статьей 161 обязанность по выбору способ управления многоквартирным домом, орган местного самоуправления в соответствии с положениями части 4 статьи 161 ЖК РФ в первый раз обязан провести открытый конкурс по выбору управляющей организации3. В последующем такие конкурсы будут проводиться в соответствии с положениями части 4 статьи 161 ЖК.
На конкурсе определяются все условия договора управления домом (в том числе перечень услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме) и тогда муниципалитеты могут устанавливать свои цены на содержание и ремонт для каждого отдельного многоквартирного дома.
Среднегородских или среднерайонных цен быть не может. Дифференцированное определение органами местного самоуправления размера платы за содержание и ремонт жилого помещения (в предусмотренных Жилищным кодексом РФ случаях) для каждого многоквартирного дома является новым подходом.
В соответствии с Жилищным кодексом РФ решения, касающиеся управления многоквартирным домом, принимаются собственниками помещений. Объектом управления является общее имущество в многоквартирном доме, принадлежащее собственникам помещений на праве общей долевой собственности.
Только собственники помещений в отдельном многоквартирном доме обязаны содержать это имущество (часть 3 статьи 30, статья 36, часть 1 статьи 39 ЖК РФ) и имеют право владеть, пользоваться и в установленных пределах распоряжаться общим имуществом в многоквартирном доме (часть 2 статьи 37 ЖК РФ). Принятие решений о реконструкции и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме и выборе способа управления многоквартирным домом относятся к компетенции общего собрания собственников помещений в каждом отдельном многоквартирном доме (статья 44 ЖК РФ).
Каждый дом индивидуален из-за различных конструктивных и технических параметров дома (степень износа, этажность, материал стен и кровли и т. д.), уровня благоустройства дома (наличие инженерных систем предоставления коммунальных услуг холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления; оборудование лифтом и мусоропроводом), степени благоустройства придомовой территории. Поэтому размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, устанавливаемый органами местного самоуправления во всех предусмотренных Жилищным кодексом РФ случаях должен определяться дифференцированно для каждого многоквартирного дома.
В отличие от положений Закона Российской Федерации Об основах федеральной жилищной политики Жилищный кодекс РФ не предусматривает необходимости установления размера платы за содержание и ремонт жилого помещения на основании результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья.
