Административное управление имеет широкую сферу применения.

С таких позиций основной смысл управления (регулирования) состоит в соблюдении необходимых пропорций, в том, чтобы не перешагнуть общественно допустимый «порог». Если же уступок (благ), превышающих реальные возможности общества удовлетворить их, добиваются социальные слои, составляющие большинство или значительную часть населения, то производство может оказаться нерентабельным, а это подрывает жизнеобеспечение общества, само его существование в данной Модели. Начинается «бегство капитала» (закрытие предприятий, Перевод их в другие страны), растет безработица, усиливается социальная напряженность, падает уровень жизни и т.д. Сказанное с определенными оговорками относится и к муниципальному образованию. Примеров банкротства муниципалитетов достаточно, в том числе и в России.

Наконец, пределы государственному и муниципальному управлению ставит субъективный фактор: умение «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к неудаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходим высокий уровень общей, политической и юридической культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие моральные качества, их Искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

§ 3. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении: Государственное и муниципальное управление наука и искусство.

В течение тысячелетий человечество выработало самые различные Способы, средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (лесть, наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом (например, установление привилегий для рабочего класса в условиях расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем,

что они осуществляются с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положения о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполнительной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эффективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки о нем. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели и не опираясь на науку и даже вопреки ей (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости этого. Тогда работа пойдет быстрее.

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, в том числе профессионального или менее профессионального). Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть (в форме осуществления имеющихся у него по закону полномочий) всегда в той или иной степени применяет административные методы управления как вовне (например, установление правил дорожного движения и штраф, налагаемый инспектором Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) за их нарушение), так и внутри коллектива (приказ начальника инспектору ГИБДД занять определенный пост для патрулирования). Он может обладать административными полномочиями только в своем коллективе (приказ ректора вуза, согласованный с местной организацией профсоюза, об установлении правил внутреннего трудового распорядка и выговор в приказе студенту за нарушение этого распорядка), а может в этом коллективе и не обладать административными полномочиями (инспектор курса студентов в вузе). Администратор может применять волюнтаристское, «голое» администрирование, исходя только из собственных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполнение. Он может использовать более широкие приемы менеджмента, когда принятие административного решения и его исполнение подготовлено другими, не только административными и

не главным образом административными приемами (например, преодоление конфликта в коллективе, что мешает эффективному управлению, путем бесед с его участниками).

Административное управление имеет широкую сферу применения. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на местном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и должностными лицами. Менеджмент имеет более узкую сферу применения И иной характер. Это действия руководителя внутри определенного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива и в его интересах. Менеджмент может осуществляться внутри чисто административного органа (например, в подразделениях министерства внутренних дел) и внутри коллективов, которые не связаны с административной деятельностью (например, в акционерных обществах).

Необходимое и волюнтаристское администрирование. Возможность применять «силовые» приемы администрирования дает управляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Теоретически она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения по управлению. Это так называемые дискреционные полномочия. Чаще всего это прерогатива исполнительного органа (если решение принимается коллегиально) или чиновника (лица, находящегося на классифицированной государственной службе, а не обычного государственного служащего). В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник может принимать такие акты по управлению или совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления, например, может удовлетворить заявление гражданина (например, о предоставлении муниципального жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях право административным путем решать вопросы лиц и органов, не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий управляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти издают подзаконные акты (например, акты правительства) или акты органов исполнительной власти муниципального образования. Такие акты могут издаваться на основании делегирования полномочий представительным органом (парламентом, советом муниципального образования). Часто парламент, издавший закон, поручает правительству его актами урегулировать детали применения этого закона. Аналогичные ситуации бывают и в местном самоуправлении: мэр своим распоряжением определяет способы исполнения решения совета муниципального образования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям, органам, местностям), но и нормативный характер (относятся к неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе делегирования. Чаще всего они принимаются на основе так называемой рег~ ламентарной власти, когда конституция или устав муниципального образования дает исполнительному органу или должностному лицу право издавать акты не только индивидуального действия, но и нормативные правовые акты для регулирования общественных отношений, если они не урегулированы законом.

Такие акты, имеющие властный характер, могут иметь разное содержание и способ действия. Они могут быть приняты с учетом требований жизни, когда предварительно обсчитаны все наличные условия и все последствия таких актов. Иначе принимаются административные акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администрирование, когда без учета существующих реалий отдаются команды, например, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразднить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками отдельных регионов советы народного хозяйства, вести дружественную политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъективными предпосылками, и находиться в постоянной конфронтации с другими и т.д.

Для того чтобы правильно принять управленческое решение (но не только для этого), используются приемы менеджмента.

Менеджмент в государственном управлении и местном самоуправлении. Менеджмент может включать (а может и не включать) администрирование, но отнюдь не сводится к нему. Слово «менеджмент» имеет в своей основе латинский корень слова «манус» рука, что созвучно с русским существительным «руководство». Приемы менеджмента используются в разных сферах управленческой деятельности (для руководства предприятием, учреждением, общественным объединением и т.д.).

Содержание раздела