Особенность правотворческого толкования
Не случайно в науке деловое обыкновение определяется как общий образ обычно совершаемой правомерной властной деятельности управомоченных субъектов, связанной с организацией реализации правовых норм 39.
Формирование представлений о понятии обыкновений правоприменительной деятельности происходило путем обобщения и экстраполяции знаний и практики использования деловых обычаев в сферах управления, торговли, имущественных и бытовых отношений. Деловые обыкновения А.Ф.
Шебанов определял, как правила поведения лиц в отдельных областях общественной жизни, а именно в торговых, имущественных, управленческих отношениях. Это порядок действий, поступков участников указанных отношений, принятый в данных отношениях и соблюдаемый в силу сложившейся практики, взаимной заинтересованности40.
Деловые обыкновения в сфере действия права приобретают черты нетрадиционного источника права и занимают особую нишу в системе юридических средств регулирования общественных отношений. Правоприменительная деятельность достаточно широкое поле возникновения и развития обыкновений.
Она сама основывается на многих деловых обыкновениях и творит, создает их. Будучи разновидностью юридического процесса, правоприменение концентрирует в себе организационно управленческий или процессуальный характер деятельности по применению норм материального права, и это создает условия к возникновению различного вида деловых обыкновений. Таким образом, в каждом суде, прокуратуре, райотделе милиции и т.д. складываются и действуют своеобразные обыкновения по выполнению определенных правоприменительных действий.
Таковыми могут быть: порядок вызова свидетелей, извещение заинтересованных лиц, доставка повесток, письменное изготовление документов, объявление решения, ознакомление с делом и т. д. Это своеобразные процедурные обыкновения, которые не противоречат нормам права, но могут их существенно конкретизировать, исходя из местных условий. Они выражают объективно сложившийся привычный порядок юридической деятельности и составляют процессуальный пласт внутренних правил организации правоприменительной работы.
Наиболее же значимой разновидностью деловых обыкновений являются правоприменительные обыкновения, сложившиеся в результате организации процедуры реализации прецедентов и содержащихся правоположе-ний. Их особенность состоит в неразрывном единстве организационной формы и правового содержания тех правил, которые выработаны юридической практикой по конкретным делам. Так, например, постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 21.02.2001 установлено, что внештатный сотрудник милиции не является субъектом должностного преступления41 или в постановлении Президиума Ленинградского областного суда от 22.12.2000 сформулировано: Следователь, расследовавший дело и допрошенный затем в суде в качестве свидетеля, не может в дальнейшем принимать участие в его расследовании42.
Очевидно, что данные правоположения, выведенные путем толкования правовых норм, имеют характер правоприменительных прецедентов и призваны организовать грамотную работу органов следствия и суда. Применение прецедентов и правоположений основывается на формуле: так принято понимать и применять всеми.
И этот принятый правоприменителями порядок деятельности является следствием признания или существующего обыкновения. Другими словами, выработанное юридической практикой прецедентное правило дополняется и следование ему усиливается за счет сложившегося обыкновения.
В этой двойственности требования руководствоваться созданным прецедентом и заключается смысл правоприменительного обыкновения как высшего этапа формирования казуальной юридической практики.
Таким образом, обыкновения правоприменительной практики характеризуются:
а) общеизвестностью и принятостью их правоположений как само собою разумеющихся стандартов правоприменительной деятельности;
б) длительностью их существования, в силу чего они воспринимаются как своеобразные обычаи правоприменения в типичных жизненных обстоятельствах;
в) опорою не только на юридические средства контроля и надзора за единообразием правоприменения, но и на организационно сложившиеся и методически принятые правила служебной деятельности;
г) единством и нерасчленяемостью организационной формы и правового содержания; в силу этого в правоприменительном обыкновении наблюдается сплав и кристаллизация правоположения и прецедента в виде ясно и конкретно выраженных правовых позиций, принявших форму обычая.
Итак, казуальная юридическая практика имеет свою внутреннюю логику объективного развития: от прецедента толкования к прецеденту правоприменения, через формирование право-положения и увенчивания всего процесса деловым обыкновением. Разумеется, что абсолютно строгая и последовательная одно-линейность в этом процессе наблюдается не всегда.
Прецедент толкования может сразу сливаться и вызывать к жизни правоприменительный прецедент, а правоположение довольно скоро заменяться нормой позитивного права, не создавая правоприменительного обыкновения, но во взаимодействии и взаимопере-ходах друг в друга этих элементов прослеживаются синергетические закономерности бытия и саморегулирования юридической практики на уровне казуального правоприменения.
Следующий (третий) пласт юридической практики образуют руководящие разъяснения, методические письма и обзоры высших и центральных органов правоприменительной деятельности, издаваемые Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Следственными управлениями Генеральной Прокуратуры и МВД РФ по вопросам организационного руководства нижестоящими органами и правовой квалификации юридических дел. Наиболее рельефно вопрос о юридической природе данных правовых актов представлен в длящейся много лет дискуссии о том, являются ли руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ источниками права. По этому поводу существуют два традиционных подхода.
Согласно первому из них руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, как и акты его Президиума и коллегий, не имеют значения источников права, а выполняют функции авторитетных доктриальных рекомендаций, исходя из того судебные органы России не наделены правом творить, создавать правовые нормы 43. В последние годы этот взгляд дополнительно аргументируется еще ссылками на закрепленный в ст.
10 Конституции принцип разделения властей. Второй взгляд достаточно дифферицирован и основывается на том, что руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ (как и Высшего Арбитражного Суда РФ) являются обязательными для всех судов и иных правоприменительных органов44, поскольку закон от 8 июля 1981 г. О судоустройстве РСФСР установил обязательность руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда РСФСР для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение, а Конституция РФ 1993 г. сохранила в ст.
126 право Верховного Суда давать руководящие разъяснения, хотя и без подчеркивания их обязательного характера. Данное правомочие подтверждено также законом от 31 декабря 1996 г. О судебной системе Российской Федерации для Верховного Суда РФ в п. 5 ст. 19 и Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 5 ст.
23.
Признавая исключительно важную, а порою и правотворческую роль Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ в руководстве органами судебной системы, специалисты этой проблемы по-разному оценивают юридическую природу их разъяснений. Одни авторы видят в них подзаконные конкретизирующие нормативные акты45, другие связывают их особенности с актами официального толкования права46.
Думается, что практика издания руководящих разъяснений высшими правоприменительными органами должна рассматриваться и оцениваться через призму юридических свойств актов официального толкования. И здесь не следует существенно различать и отличать понятия разъяснения и толкования права, как это предлагает С.А.
Иванов. По его мнению, разъяснение это частный случай толкования права, которое в России исторически осуществлялось министерствами и высшими судебными инстанциями. В то время как толкование права, более емкое и значимое, не входит в компетенцию сегодняшних судов, и в будущем его надо закрепить за Верховным Судом РФ 47. Следовательно, по авторской концепции, разъяснение это управленческая работа, а толкование есть раскрытие государственной воли, содержащейся в нормах права.
Нельзя не отметить оригинальность и неожиданность подобной авторской трактовки, однако она противоречит общему учению о толковании права и видах управленческой деятельности.
В юридической науке издавна принято рассматривать толкование прав как деятельность по уяснению и разъяснению выраженной в источниках права государственной воли, в целях ее правильной и эффективной реализации48. И в этом смысле разъяснение является одним из элементов общего понятия толкования права, обеспечивающее внешнюю обозримость, языковую определенность процесса познания и интерпретацию смысла правовых норм. В руководящей и управленческой работе органов механизма государства толкование права рассматривается как особый вид юридической деятельности, называемой интерпретационной или праворазъяснительной49.
Отсюда праворазъяснение по своей сути есть толкование права в деятельности органов государственной власти. Все это свидетельствует, что юридические свойства и значимость интерпретационных актов определяются не тем, как их назвать разъяснениями или актами толкования, а компетенцией субъекта толкования, его положением в системе органов государства.
Это как раз и сообщает особый авторитет и практическое значение толкованию права в работе высших судебных органов, особенно в деятельности Конституционного Суда РФ.
Поэтому руководящие постановления Пленума Верховного Суда, как и Высшего Арбитражного Суда РФ являются актами официального нормативного толкования, юридическая сила которых основывается на их легальности, т. е. государственной обязательности. Они содержат в себе обобщенный опыт правоприменительной квалификации общественных отношений в виде актуальной практики единообразного понимания и применения правовых норм, которая излагается в виде конкретизированных суждений о смысле правовых норм; расширительного или ограниченного толкования законодательства; формулирования пра-воположений, выработанных практикой судебной системы; напоминания о правовых нормах, которыми следует руководствоваться; типизации фактических обстоятельств в рассматриваемых юридических делах; логического развития условий применения гипотезы, диспозиции и санкции правовой нормы и т. д. Разработка и принятие руководящих разъяснений не преследует цель создания новых правовых норм, а сформулированные в постановлениях организационно-вспомогательные правила призваны обслуживать практическое применение уже имеющихся норм права. Отсюда они черпают свою юридическую силу из разъясняемого законодательства и прекращают свое действие путем отмены или изменения своего разъяснения Верховного Судом либо в связи с отменой разъясняемых норм.
Все это свидетельствует, что руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ являются дополнительным, вспомогательным источником права, нетрадиционным по происхождению и юридической силе. Такой вывод вытекает из юридической природы актов официального толкования.
Методические письма, информационные справки и обзоры юридической практики высших и центральных правоприменительных органов представляют собой особое и вместе с тем необходимое средство обеспечения законности и единообразия в юридической деятельности. Они занимают промежуточное положение между актами казуального толкования и руководящими разъяснениями Пленума Верховного Суда.
Это научно-практические рекомендации по актуальным вопросам правоприменения, формируемые для организации единства внутриведомственного правового порядка. Они призваны информировать, пропагандировать и рекомендовать наиболее правильные и законные приемы и образцы рассмотрения и разрешения юридических дел. Их значение не следует принижать, ибо методические письма, обзоры практики, информационные справки издаются и действуют в системе не только судебных органов, но и следственных управлений Прокуратуры и МВД РФ, Министерства труда и социального развития, Министерства экономического развития и торговли, Центральном банке, Министерства по налогам и сборам и т. д. Это огромный массив так называемого служебного права, которым руководствуются должностные лица и который затрагивает существенные права и свободы граждан. Сложность определения юридической природы подобных актов состоит в том, что наряду с информацией о праве и наиболее правильных методах правовой деятельности, в них часто содержатся правоположения и деловые обыкновения, ведомственные приказы и рекомендации, имеющие межотраслевой характер.
Поэтому признавать их вспомогательными источниками права можно лишь в той мере, в какой они не противоречат действующему законодательству и руководящим разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ.
За последние годы в правоприменительной практике России появилось и играет исключительную роль особое явление синтеза толкования и правоприменения, которое, на наш взгляд, можно назвать правотворческим толкованием. Речь идет, в первую очередь, о постановлениях Конституционного Суда РФ, в которых признаются неконституционными нормы федеральных законов, нормативных указов Президента, а также нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций, уставов и нормативных актов субъектов РФ по вопросам компетенции РФ и совместному с РФ ведению, а также договоров между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти и не вступивших в силу международных договоров РФ.
Аналогичное значение имеет также толкование Конституционного Суда в порядке п. 5 ст. 125 Конституции РФ по запросам специальных органов, закрепленных в данной статье Конституции.
Проблемность подобных решений Конституционного Суда РФ состоит в том, что, как известно, данный орган судебной системы не имеет правотворческих полномочий и его назначение состоит в осуществлении конституционного контроля. Тем не менее акты Конституционного Суда, в которых устанавливается не-конституционность проверяемых правовых норм, безусловно, имеют правотворческое значение, ибо лишают юридической силы, признают юридически ничтожными нормы законов, указов, постановлений и других актов, являющихся источниками права. И не случайно бывший Председатель Конституционного Суда РФ В.А. Туманов констатирует, что данный орган судебной власти резонно называют негативным законодателем50, создающим правовые нормы для нужд развивающейся юридической практики.
Большинство специалистов, рассматривающих юридическую природу актов конституционного правосудия, видят их специфику в создании прецедентов, имеющих значение нового в России источника права. Опубликованные в Москве в 1997 г. и 2000 г. сборники научных докладов Судебная практика как источник права содержат в себе довольно интересные материалы дискуссии о роли судебной системы в формировании источников российского права. При этом большинство авторов, хотя и с некоторыми нюансами (Р.З.
Лившиц, Б.Н. Топорнин, В.М. Жуйков, Т.Н. Нештаева, С.А.
Иванов, Ю.А. Тихомиров и др.) приходят к выводу о прецедентном характере решений Конституционного Суда. Как отмечает Л. Лазарев, решения Конституционного Суда РФ имеют нормативно-прецедентный характер, т. е. обязательны не только для сторон по рассмотренному делу, а для всех органов публичной власти, других субъектов права, и юридическая сила их решений распространяется не только на акт, который был предметом проверки, но и на все иные, аналогичные по содержанию 51.
Положительно оценивает прецедентность судебных решений высших судебных инстанций М.В. Баглай52.
Постановления же Конституционного Суда РФ он прямо относит к числу источников конституционного права53.
Показательным в связи с этим является Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с запросами Государственного собрания Республики Саха (Якутия) и Государственного совета Республики Адыгея. В п. 2.1 данного постановления отмечается, что на основе конституционных норм в целях защиты верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов осуществляется также судебный контроль, возложенный на иные суды (ст.
120, 126 и 127 Конституции Российской Федерации), чьи полномочия устанавливаются федеральными законами (ст. 128 ч. 3 Конституции РФ).
Соответственно Федеральный конституционный закон О судебной системе Российской Федерации (п. 3 ст. 5, п. 1 и 2 ст. 6 и ст.
27) исходит из общей для всех судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов РФ, обязанности признавать не подлежащими применению нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые противоречат актам, имеющим большую юридическую силу54. Тем самым Конституционный Суд подтвердил принцип всеобщности судебного контроля в РФ, а с другой стороны, констатировал прерогативу высших судебных инстанций осуществлять правотворческое толкование источников права. Выборочный анализ материалов, опубликованных в Бюллетене Верховного Суда РФ за 2001 г. свидетельствует, что Верховный Суд признал за год в 44 случаях незаконными и не подлежащими применению отдельные пункты нормативных актов или акты в целом, изданные Правительством, Министерствами, государственными комитетами и т. д. Это огромный массив негативного ведомственного нормотворчества, который дополняется аналогичным ущербным законодательством, признанным в качестве такового конституционными (уставными) судами субъектов РФ.
Так, по данным В. Бобровой, за 2001 г. положения 27 законов субъектов РФ и иных нормативных актов признаны неконституционными, при этом еще в 10 случаях подтверждена неконституционность нормативных актов, аналогичных признанным ранее неконституционными55.
Итак, на наш взгляд, в системе актов официального толкования права появилась особая разновидность толкования, которую следует именовать правотворческой. Естественно, что с позиции традиционного понимания юридической природы официальных разъяснений, данный термин неблагозвучен, режет слух и, главное, может способствовать смешиванию нормотворческих и интерпретационных функций органов государственного аппарата. Традиционный взгляд, сложившийся в российской правовой системе, исходит из того, что официальное толкование является правоприменительным, не может и не должно создавать новые правовые нормы. Его результатом является лишь формулирование особых подзаконных организационно-вспомогательных правил понимания и применения толкуемых норм 56 или своеобразных норм о нормах57.
Так, официальное толкование, содержащееся, например, в руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ, остается именно толкованием правоприменительным, обслуживающим нужды юридической практики. Оно не может приостановить действие разъясняемых норм, объявить их лишенными юридической силы. Правотворческое же толкование как раз этим и отличается, ибо оно властно вторгается в правотворчество и в порядке судебного контроля приостанавливает действие правовых норм по мотивам их несоответствия конституционному законодательству, объявляет их юридически ничтожными.
Рассмотрим основные признаки правотворческого толкования, выводимые из его природы и соотношения с другими сходными явлениями.
1. Субъектами правотворческого толкования выступают только высшие судебные органы РФ и соответствующие судебные органы субъектов Российской Федерации. Такими наиболее типичными органами являются федеральные суды: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В частности, в п. 3 ст.
5 Федерального Конституционного Закона от 31 декабря 1996 г. О судебной системе Российской Федерации, закреплено, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепринятым принципам и нормам международного права, международному договору РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу58.
Наиболее ярко правотворческое толкование прослеживается в деятельности Конституционного Суда РФ, который действует в соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. О Конституционном Суде Российской Федерации.
Как отмечает член Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук, судом был признан не соответствующим Конституции РФ ряд положений законов Российской Федерации, отдельные положения Гражданского кодекса, Жилищного кодекса, Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса, некоторые положения постановлений Правительства РФ, а также уставов и законов субъектов РФ 59.
Теоретически оценивая подобную практику Конституционного Суда, Н.В. Витрук отмечает, что она содействует законотворческому процессу, активно влияет на развитие текущего законодательства через правовые позиции, сформулированные в решениях данного органа конституционного контроля.
Думается, что автор в данных рассуждениях вплотную подошел к формулированию понятия правотворческого толкования.
2. Особенность правотворческого толкования состоит в том, что оно есть результат осуществления высшими судебными инстанциями функции судебного контроля. В научной литературе отмечаются следующие признаки конституционного контроля:
а) он основывается на принципе верховенства закона, конституции и служит обеспечению их приоритета;
б) в зависимости от используемых мер в случае обнаружения нарушения норм Основного Закона может носить как контрольный, т. е. с правом отмены не соответствующего Конституции акта, так и надзорный, т. е. консультативно-наблюдательный характер;
в) распространяется, в первую очередь, на правотворческий процесс;
г) обеспечивает конституционную законность;
д) напрямую связан с толкованием правовых норм; толкование составляет содержательную сторону и может явиться своеобразной формой конституционного контроля60.
Здесь следует обратить внимание на цель и средства конституционного контроля. Основной его целью является обеспечение верховенства Конституции в системе источников права и конституционной законности как юридической базы режима законности в целом. Данная цель достигается использованием судебными органами правомочия приостанавливать действие правовых норм или актов, признанных противоречащими Конституции и другим законам.
Разумеется, что это наиболее важное и эффективное средство конституционного контроля. Однако не менее важным технологическим средством выступает толкование права.
Оно сопровождает, оформляет и аргументирует акт конституционного контроля. И это позволяет толкование выделить в качестве особого признака данного явления.
3. Правотворческое толкование есть средство и результат судебного контроля за законностью действий и нормативных актов органов исполнительной и законодательной власти. В процессе рассмотрения конкретного юридического дела судебная инстанция проводит своеобразную научную экспертизу сомнительных, с точки зрения законности, норм права, используя при этом весь арсенал специальных способов и приемов познания смысла права и его истолкования (интерпретации). Особо значимую роль толкование права играет в обосновании сложившейся правовой позиции судебного органа. Это своеобразный сгусток юридической аргументации, призванный убедить заинтересованные стороны в законности и справедливости правовой позиции суда и объяснить юридические мотивы принятого решения по делу.
Правотворческое толкование является именно толкованием потому, что судебные органы не создают правовые нормы и не отменяют их, ввиду отсутствия у них таких полномочий, а путем уяснения и разъяснения смысла права проверяют их законность.
