Особенности взаимодействия силовых институтов и политической власти
Если говорить о содержании информационного обеспечения управления, то можно сказать, что это прежде всего система знаний субъекта управления о руководимом им объекте, среде их взаимодействия, о существующих взаимосвязях между элементами управления, о содержании их количественных и качественных характеристик
Основной задачей структуры управления является обеспечение нормального функционирования процесса управления органом внутренних дел. Процесс управления представляет собой сложный комплекс управленческих воздействий, предназначенных для обеспечения динамического равновесия органа внутренних дел, в различных условиях сложившейся оперативной обстановки.
Такие управленческие воздействия осуществляются как внешними субъектами управления, так и внутрисистемными.
Любой орган внутренних дел испытывает управленческие воздействия со стороны вышестоящего органа внутренних дел системы МВД РФ и соответствующей администрации, на территории которой он функционирует. Таким образом, внешний аспект управления органом внутренних дел включает в себя воздействие различных субъектов управления, каждый из которых действует в пределах предоставленных ему полномочий.
Совокупность таких субъектов управления и их управленческих воздействий можно рассматривать в качестве системы, обладающей своей структурой, которая и составляет внешней аспект структуры управления.
Вместе с тем любой орган внутренних дел в определенной мере является и самоуправляемой системой: он обладает способностью самостоятельно управлять реализацией возложенных на него функций независимо от того, на какой ступени управленческой иерархии находится. Для этого имеется свой аппарат управления.
В него входят начальник и его заместители, штаб, руководители служб и структурных подразделений, осуществляющих управление подчиненными работниками, а также различного рода взаимосвязи, существующие между участниками этого процесса. Все это в совокупности составляет внутренний аспект структуры управления.
На практике имеет место отождествление понятий эффективность, оптимальность и результативность по отношению к управлению. По нашему мнению, эти категории при всей кажущейся тождественности имеют все-таки смысловое отличие и соотносятся между собой как общее и особенное.
Оптимальность и результативность выступают показателями эффективности. А так как все три понятия тесно связаны с категорией цели управления и ею определяются, то, возможно, что под эффективностью в общем плане следует понимать степень, меру достижения стоящей перед управлением цели.
Оптимальность же характеризует качественную сторону эффективности управления, то есть является ее показателем, свидетельствующим о достижении эффективности управления при наиболее полном использовании всех имеющихся возможностей и при наименьших затратах управленческого труда. Оптимальность как бы раскрывает технологию управления.
Ее критерием служит правильный выбор частной задачи для достижения общей, основной, конечной цели управления, а также удачный выбор средств, форм и методов управленческой деятельности, делающий ее эффективной, то есть наиболее обеспечивающей достижение цели управления. Поэтому с точки зрения оптимальности управление это целенаправленный, планируемый, координируемый и сознательно организуемый процесс, способствующий достижению максимального эффекта при затрате минимальных ресурсов, усилий и времени.
Результативность управления также есть показатель его эффективности, подчеркивающий уже не технологию управленческой деятельности, а ее результат.
Эффективность управления социальными организациями зависит от целого ряда обстоятельств и определяется многими факторами. В свою очередь, управление само выступает важным условием совершенствования функционирования организаций.
Как уже отмечалось, эффективность управления зависит от размеров организации, численности персонала, территориального размещения, особенностей организации труда и выполняемых функций, сложившихся в коллективе тенденций и норм взаимоотношений, соблюдения дисциплины, отношения к выполняемым должностным обязанностям, а также от стиля и методов самого руководства.
Эффективность во многом обеспечивается гибкостью самой системы управления, типом организационных структур как управления, так и управляемой организации, мерой соответствия целей организации целям управления, соотношением формальной и неформальной структур организации, качеством принимаемых управленческих решений и их мерой восприятия и реализации.
Неоднократно в директивных документах МВД РФ указывалось на необходимость укрепления исполнительской дисциплины в органах внутренних дел. Проблема исполнения управленческих решений актуализируется применительно ко всем типам социальных организаций, что связано с существованием объективного противоречия между целями-заданиями, целями-ориентациями и целями системы.
С целью повышения эффективности деятельности органов внутренних дел Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России определены следующие направления совершенствования управленческой работы:
- оптимизация структуры управления подразделениями и службами органов внутренних дел всех уровней, укрепление в них штабных подразделений и повышение их статуса;
- совершенствование организационных структур органов внутренних дел в целом и прежде всего их ведущих функциональных подразделений, определяющих основные результаты работы (оперативно-разыскные подразделения, милиция собственной безопасности), на основе экспериментального апробирования различных моделей их структурно-штатного построения и организации служебной деятельности в зависимости от условий, в которых находятся эти органы;
- расширение и укрепление системы информационного обеспечения управления органами внутренних дел и всеми направлениями их деятельности, оптимизация самой технологии управления;
- развитие научно-методического обеспечения управленческой деятельности, обеспечение более широкого внедрения научных разработок в практику работы органов внутренних дел
Таковы основные направления совершенствования управления органами внутренних дел, поэтапная реализация которых предусматривает повышение эффективности их взаимодействия с политической властью и, соответственно, предполагает повышение качества выполняемой социальной роли в обществе.
Но повышение эффективности в деятельности органов внутренних дел не ограничивается только совершенствованием процесса управления ими. Речь может идти также и о целом перечне основных направлений взаимодействия органов внутренних дел и системы политической власти по оптимизации действий, направленных на борьбу с преступностью и обеспечение законности и правопорядка в обществе.
Особенности взаимодействия силовых институтови политической власти на этапе строительства правового государства в России
В ходе строительства правового государства необходимо учитывать, что доставшееся ему наследство от тоталитаризма не может развиваться на старой правовой основе и требует принятия принципиально нового законодательства. В условиях тоталитарного режима, при отсутствии механизмов контроля со стороны граждан за деятельностью государства, последнее принимает законы, руководствуясь собственными интересами, а затем навязывает их обществу сверху.
Правовое государство на всех этапах своего развития и существования должно иметь механизм сравнения своих решений и действий с действительным положением дел, что должно быть выражено в определенной структуре представительной системы и в первую очередь законодательной власти.
Особенности взаимодействия силовых институтов и политической власти на этапе строительства правового государства в России (с политологической точки зрения) наглядно проявляются в характерных чертах данного этапа развития нашего общества, к которым необходимо отнести следующие:
- во-первых, необходимость поэтапного развития, которая вытекает из понимания того факта, что воспитанные во время диктатуры силовые институты и, в большинстве случаев, близкие им по духу, нуждаются в стабильном развитии в течение определенного отрезка времени. Этот отрезок времени необходим им для усвоения демократических ценностей и внедрения их в патриотическую концепцию Родины. В этот период одинаково опасны как попытки вернуться к прошлому, исходящие от реакционных кругов, так и стремление демократических властей к ускорению преобразований, ущемляющих интересы армии, милиции и способных спровоцировать корпоративную реакцию на мятеж, тем самым ставя под угрозу весь переходный период;
- во-вторых, это двойственность и противоречивость, которая заключается в том, что разработанные законы и постановления демократического характера некоторое время должны работать совместно со старыми антидемократическими. Таким образом, создаются разногласия и противоречия в самой юриспруденции из-за конфликта нового властного ограничения и старого;
- в-третьих, отсутствие у военной и гражданской части общества демократических привычек и опыта, проявляющееся в ходе первых попыток диалога. После долгой диктатуры они оказываются весьма сложными из-за одинаковой неготовности к нему обеих сторон
Данные черты носят общий характер и в той или иной мере проявляются во всех странах, вставших на путь построения демократического правового государства. Однако их наличие не исключает самого широкого спектра оттенков, определяемых политическими, экономическими, социальными, культурными, историческими и собственно военными условиями переходного периода.
Необходимо выделить и такую особенность переходного периода, как разрешение проблемы перехода лояльности. Данная проблема возникает не на пустом месте, так как демократические механизмы начинают действовать отнюдь не в вакууме, а в обществе, где сохранились прежние социальные группы людей и их интересы, приверженцы авторитаризма или просто удовлетворенные тем, как защищались их интересы старыми политикоуправленческими структурами.
Эти интересы не исчезают, так как никуда не исчезают их носители, и потому перед формирующимися демократическими структурами встает проблема их учета в процессе замены традиционных структур. Без этого достичь эффективной работы демократического механизма политической власти непросто, так как речь идет о чиновничестве, офицерском корпусе, объединениях предпринимателей, то есть о структурах, имеющих жизненно важное значение для управления обществом, его безопасности, политической стабильности и для нормального функционирования экономики. Необходимо помнить, что бюрократическая форма государственного управления в оптимуме наиболее рациональная и дешевая система управления современным обществом, без которой демократической политической власти не обойтись. Если правительству не удается добиться лояльности указанных социальных групп, то даже пассивное сопротивление чиновников и предпринимателей вызовет дезорганизацию, бегство капиталов, а нелояльность силовых институтов угрозу военного переворота.
Эта проблема тем более важна, если учитывать, что переходное состояние общества не может не вызывать к жизни различные кризисные явления. Они, в свою очередь, не могут не вызывать напряженности, а она толкает людей на поиски выхода из сложившегося положения путем не только тех или иных экономических операций, но и поиска политических решений. Не секрет, что в основной своей массе офицерский корпус обычно более склонен защищать не ту или иную политическую власть, а интересы государства и нации. Против власти армия и милиция выступают, как правило, именно потому, что она, по их мнению, может угрожать интересам государства и нации.
Очень чувствительны армия, милиция и к проявлениям сепаратизма, неизменно усиливающимся при переходе к демократии в обществах с плюрализмом субкультур. Очевидно, что так же, как и в случае с чиновниками, нельзя задевать статусную честь военных. Программа обеспечения лояльности политической оппозиции не менее важна, чем лояльность чиновников, силовиков и предпринимателей. Оппозиция справа обычно формируется из активных сторонников прежней политической системы, которые, пользуясь открывшимися возможностями для политической деятельности, реорганизуют свои ряды и, критикуя неизбежные просчеты новой политической власти, могут получить поддержку значительной части населения.
Перед новым демократическим руководством встает трудная проблема допускать ли такую оппозицию к участию в политическом процессе, или ее деятельность следует запретить. При демократическом устройстве политической власти запрет на участие в политической деятельности возможен только в одном случае при отказе признавать демократические процедуры и правила политической борьбы. Если же правая оппозиция согласна выполнять эти правила, то ее участие в общественно-политической жизни не только возможно, но и необходимо.
Все это не означает, что следует терпеть все действия непримиримой правой оппозиции, считающей неприемлемой саму идею политической конкуренции и стремящейся вернуться к столь желанным для нее авторитарным методам управления.
Обеспечение лояльности левой оппозиции не менее важно для эффективного действия демократических механизмов политической власти.
Дополняет характеристику функционирования механизма взаимодействия силовых институтов и системы политической власти в ходе создания демократического политического режима строящаяся принципиально новая система отношений данных институтов с политическими партиями. Сложность вопроса заключается в том, что опыт других стран, уже прошедших этот этап развития, многообразен и исключительно противоречив.
Вопрос же взаимодействия политической власти с армией и милицией встал в нашей стране с большой остротой в связи с переходом от однопартийного к многопартийному обществу, деформацией этих отношений в период сталинизма и застоя, реальным восприятием опыта западных стран в этой области.
Сегодня предметом многочисленных дискуссий и споров являются вопросы: в какой мере, в каких формах и при каких обстоятельствах, в каких условиях будет происходить взаимодействие силовых институтов и политической власти и какова же их роль во внутриполитической жизни. Естественно, ответ на эти вопросы будет зависеть от многих факторов: природы общественного и государственного строя; политического режима; состояния власти и средств ее осуществления. Анализ современного мира, проведенный под этим углом зрения, открывает перед нами весьма пеструю картину:
- во-первых, граждане стран, относимых к разряду тоталитарных и авторитарных, напротив, постоянно ощущают присутствие силы, понимая, что именно армия и милиция являются оплотом данного режима;
- во-вторых, народы демократических государств, как правило, живут, не замечая участия армии во внутригосударственных процессах, считая, что она нужна только для защиты от нападений извне;
- в-третьих, существует большое количество других государств, не подходящих к указанным категориям, в которых армия и органы охраны и правопорядка, пусть частично, но все-таки вынуждены напоминать иногда о себе, наводя порядок оружием. В основной своей массе выполнение внутренних функций должно ложиться на плечи специальных силовых ведомств, но никак не армии. Этому подтверждение можно найти, если сослаться на Г. Сил-ластэ, которая утверждает, что гашение пожаров межнациональных столкновений дело внутренних войск, а не армии. Наряду с этим нельзя забывать и того, что на настоящий момент имеется очень много проблем, возникающих на национальной (этнической) почве.
Усиление экономического, политического, социального, духовного кризиса России привели к обострению противоречий в конце 80-х годов в национальных отношениях на территории бывшего СССР и продолжаются по сей день. Сфера национальных отношений оказалась наиболее чутким социальным барометром, адекватно отразившим де-формированность общественной системы.
Ряд ученых и политиков выделяют массу причин высокой конфликтности, к которым можно отнести:
- во-первых, различный социально-экономический уровень жизни в различных регионах;
- во-вторых, национально-государственное неравноправие народов;
- в-третьих, культурно-языковую ущемленность этносов;
- в-четвертых, перспективу этнического самоуничтожения в результате разрушения экологической среды.
В последние годы усиливается в регионах процесс этниза-ции органов государственной власти и управления, то есть преимущественное представительство в них лиц титульной национальности. Если взять в качестве примера Республику Татарстан, то за два года суверенизации там произошло радикальное перераспределение власти и престижных должностей в пользу татар. Не менее 80 процентов всех глав администраций, других административных должностей городов и районов, руководителей организаций и учреждений, судей, прокуроров и должностных лиц республиканского уровня являются лицами татарской национальности, хотя их доля в населении республики менее 50 процентов. Такая практика усиливает и без того имеющуюся напряженность, как в Татарстане, так и во многих других субъектах Федерации.
В ряде случаев национализм, перерастая в шовинизм, находил свое организационное оформление в создании воинских формирований, оснащенных тяжелой боевой техникой и направленных как против федеральных властей (в случае с Чечней), так и против соседних народов (конфликт между Северной Осетией и Ингушетией) и т. д. Несмотря на определенные различия между ними, объединяющим их признаком является возникновение реальной угрозы территориальной целостности России из-за потери контроля со стороны федерального правительства над отдельными регионами. Восстановить его лишь с помощью МВД РФ, оснащенных легким оружием, как ярко продемонстрировали события в Чечне, не представляется возможным, и применение армейских частей и соединений в этих условиях становится объективно необходимым, целесообразным и оправданным шагом политического режима. Выполнение таких задач, как, к примеру, разоружение незаконных вооруженных формирований, должно являться классическим примером реализации российской армией своей внутренней функции.
Показательным является то, что ряд армейских соединений был переведен в состав внутренних войск просто автоматически, без каких-либо существенных организационно-технических преобразований. В результате массовое сознание населения стало воспринимать армию и внутренние войска, как однопорядковые величины.
К началу 90-х годов часть населения страны смотрела на советскую армию и милицию, а ныне смотрит и на российскую, не только как на защитников своей страны, но и как на жандармов, призванных подавлять инакомыслие.
События в Чечне лишь добавили остроты этому явлению. Кроме того, это не может не создавать серьезных осложнений для функционирования силовых институтов.
Несмотря на весьма существенные, а порой и диаметральные различия, все страны объединяет одно правящие круги всегда применяли, и очевидно, еще долго будут применять армию внутри страны, если возникает угроза политической власти. Это закономерно, сила и подчинение составляют неотъемлемую часть любого, в том числе и демократического режима. Известно, что политическая власть в условиях антидемократических (тоталитарных и авторитарных) режимов сконцентрирована в руках узкой, оторванной от народа группы людей, решающей свои задачи в процессе управления, не считаясь с мнениями и интересами большинства.
Удержание данной власти будет происходить благодаря постоянной угрозе и непосредственному применению насилия против неугодных, широкому использованию жестоких мер принуждения и наказания, террористических методов расправы с оппозицией. По-другому обстоит дело в демократических государствах. Данные государства базируются на достижении консенсуса между политической властью и гражданами по основополагающим вопросам общественного развития и закреплении его в конституции страны. Граждане, добровольно подчиняясь решениям органов власти, вместе с тем возлагают на последние ряд функций, среди которых обеспечение порядка и стабильности внутри страны будет стоять наравне с защитой от внешней агрессии.
В случае ослабления административноправовых, правоохранительных органов, нарушения политической жизни страны, появления группы экстремистски настроенных граждан, посягающих на конституцию, и тем более когда эти действия приобретают массовый характер, всенародно избранная власть, имеющая полномочия от основной части населения, то есть большинства, обязана использовать все возможности, вплоть до применения силы с целью восстановления порядка и ограждения законопослушных граждан от насилия. Проведенные сотрудниками Центрального института военно-технической информации исследования говорят о том, что принципиальная допустимость использования американской армии внутри страны заложена уже в тексте военной присяги, которая требует от военнослужащих защитить Конституцию от внешних и внутренних врагов
В конституции США (в ст. 1 раздела 8), например, говорится, что Конгресс может предоставить право Президенту использовать регулярные Вооруженные силы для подавления мятежей, восстаний и других противоправных выступлений внутри страны2.
В своде законов США более подробно излагаются случаи, в которых возможно использование армии Президентом по просьбе местных органов власти или, в случае их бездействия, по собственной инициативе. Например, в главе 15 (титул 10) отмечено, что вооруженные силы могут применяться: во-первых, для обеспечения выполнения законов США; во-вторых, для обеспечения деятельности законных органов власти; в-третьих, для защиты государственной и частной собственности американских граждан; в-четвертых, для защиты прав граждан. В этом документе также говорится, что основную работу по анализу сложившейся обстановки и подготовке материалов для принятия Президентом решения выполняет министр юстиции.
Свод Федеральных законоположений также закрепляет положение о том, что армия может быть использована для выполнения полицейских функций только после того, как будут использованы все возможности правоохранительных органов, находящихся в распоряжении местных властей. Титул 32 данного документа опре- деляет полномочия должностных лиц Министерства обороны по руководству войсками в ходе пресечения массовых беспорядков3.
В этом же документе в разделе Гражданские беспорядки дается подробный перечень мероприятий, которые необходимо выполнять в подготовительный период, в процессе самой операции и после нее, определяется вооружение, экипировка и порядок действий военнослужащих, вопросы взаимодействия с местными властями и правоохранительными органами, а также множество других проблем от порядка финансирования, до организации отдыха личного состава.
Исходя из всего сказанного выше, можно сделать следующие выводы:
- во-первых, Конституция и законы США, уставы и инструкции американской армии в случае острой необходимости разрешают применение армии для наведения порядка внутри страны с целью подавления мятежей, заговоров, имеющих целью свержение законных органов власти, нанесения ущерба государству и гражданам США и нарушающих права человека, противозаконных сборищ;
- во-вторых, в США правом принятия решения на применение Вооруженных сил для подавления гражданских беспорядков наделен только Президент, и его решение вступает в силу после того, как данный вопрос будет согласован с Конгрессом;
- в-третьих, применение войск допускается, если местные органы использовали все свои возможности и не могут восстановить контроль над ситуацией, либо не хотят заниматься наведением порядка;
- в-четвертых, применение силовиков не должно влиять на полномочия местных органов власти, которые в полном объеме продолжают выполнять свои обязанности, координируя усилия командованием воинских контингентов. Соответствие действий силовиков ожиданиям народа будет являться основным критерием, оправдывающим использование ее для пользы демократических, прогрессивных преобразований.
В демократических правовых государствах проработаны заранее и закреплены в Конституции и соответствующих законах вопросы использования армии и милиции внутри страны и, учитывая хорошо налаженный механизм их принятия, можно сказать, что они нашли одобрение большинством населения страны.
