Основные задачи Министерства внутренних дел
Самым необходимым при этом варианте развития российской государственности и системы взаимодействия органов внутренних дел и политического режима является недопущение превращения органов внутренних дел из средства политического режима в автономную политическую силу. Необходимо создать правовые гарантии и социальные ограничители в целях конституционного использования данной структуры.
Основными направлениями по данному вопросу должны быть:
- легитимация конституционных способов и причин использования органов внутренних дел, то есть правовая регламентация процесса использования данного силового института;
- временное запрещение сотрудникам органов внутренних дел вступления в члены политических организаций, занятия руководящих постов в них, участия в избирательных партийных кампаниях;
- запрещение использования служебного положения для участия в деятельности любых политических организаций или в акциях в их поддержку;
- закрепление законодательной нормы, согласно которой сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск освобождаются от ответственности за отказ выполнять приказы, противоречащие Конституции Российской Федерации;
- создание правового режима использования силовых структур в чрезвычайных для общества условиях;
- улучшение социального положения сотрудников силовых структур, создание системы их социальной защищенности и материального благополучия, индивидуальных стимулов повышения профессионализма;
- преодоление деформаций в организационном строительстве, в управлении органами внутренних дел, частями и подразделениями внутренних войск.
Следует отметить, что несмотря на аномальный для современных обществ характер применения силовых структур во внутриполитических конфликтах, поддерживаемый в основном тоталитарными привычками, слабостью институтов гражданского общества и на неоднократные заверения нынешнего политического руководства о приверженности демократическому курсу реформ, в России остается вполне возможной реализация силовой модели взаимосвязи политического режима и органов внутренних дел. Так обстоит дело, если рассматривать модель взаимодействия политического режима и органов внутренних дел в случае перемещения направленности деятельности власти в сторону авторитарности и стремления с помощью силы укрепить собственную власть и навязать обществу свою точку зрения на перспективы его развития.
Существует определенная возможность демократизации взаимодействия политической власти и органов внутренних дел (по всей видимости, в более отдаленной перспективе). Чтобы перейти к демократической модели взаимосвязи механизма политической власти и органов внутренних дел в приоритетном порядке необходимо утвердить демократическую власть над силовыми структурами.
Все это необходимо для исключения нелегитимного использования силовых структур определенными силами, так называемыми политическими авантюристами и экстремистски настроенными группами людей в борьбе за власть.
Особенное положение системы органов внутренних дел определяется спецификой внешней среды ее существования, а также особенностями целей, решаемых задач и реализуемых функций. Данная система отличается четкостью структурных компонентов, определенностью границ и устойчивостью к факторам внешнего воздействия, что делает ее порою консервативной.
Следует отметить, что органы внутренних дел, являясь специально созданным средством системы политической власти для решения общественно значимой задачи борьбы с преступностью и правонарушениями, объединяя в своем составе на основе специально существующих норм коллективы профессионально подготовленных сотрудников, выступают разновидностью социальной организации с учетом специфических черт, связанных с особенностями деятельности.
К основным задачам Министерства внутренних дел России можно отнести:
- разработку и принятие в пределах своей компетенции основных мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;
- организацию и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;
- обеспечение исполнения уголовных наказаний;
- руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;
- совершенствование нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности;
- совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защиты сотрудников и военнослужащих Министерства;
- развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск
Общей целью деятельности органов внутренних дел на основании ст. 1 Закона О милиции является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности и интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств .
Перед органами внутренних дел стоит ряд задач, среди которых одной из основных является борьба с преступностью. Данные задачи отражены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, среди которых выделены следующие:
- выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность;
- усиление роли государства гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения;
- укрепление системы правоохранительных органов;
- обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должностными лицами, органами государственной власти, политическими партиями, общественными и религиозными организациями
Следует отметить, что достижению поставленных целей и задач способствуют не только органы внутренних дел, но и многие другие государственные органы, общественные организации, коллективы различных организаций и учреждений. Органы внутренних дел, являясь средством осуществления политической власти, составной частью государственного аппарата, всей системы правоохранительных органов, реализуют лишь часть этой цели, определенную задачами (целями-заданиями), закрепленными в положениях о МВД, УВД, городских, районных органов внутренних дел.
Так, целями-заданиями органов милиции как части системы МВД являются: обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и общественной безопасности; оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов .
Все структурные элементы органов милиции имеют цели-задания. Данные цели-задания конкретизированы с учетом специфики деятельности этих структурных элементов.
Так, например, милиция общественной безопасности (местная милиция), являющаяся составной частью милиции Российской Федерации, входит в структуру МВД России и МВД республик в составе России, УВД краев, областей и других территориальных единиц и имеет следующие цели-задания: обеспечение личной безопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений, по делам которых производство предварительного следствия не обязательно и расследование преступлений в форме дознания; оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.
Существуют специфические цели-задания и у внутренних войск, входящих в систему МВД России. К ним относятся: оказание содействия органам внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; конвоирование осужденных лиц, заключенных под стражу; участие в территориальной обороне Российской Федерации
Следует отметить, что основное назначение любой организации данной силовой структуры состоит в том, что она служит специально созданным инструментом достижения поставленных перед ней целей, определяемых той или иной общественной потребностью. Цели, стоящие перед организацией, выделяют ряд их специфических функций.
Функции выступают важной характеристикой сущности организаций. Бронислав Малиновский подчеркивал, что социальные явления объясняются их функциями, то есть той ролью, какую они играют в целостной системе культуры, и теми способами, какими они соотносятся друг с другом . Если рассматривать организации через призму выполняемых ими функций, то они представляются, во-первых, как социальная форма организации, объединения и упорядочения деятельности людей по достижению общей для них цели; во-вторых, как механизм вовлечения людей в социальную жизнь; в-третьих, как субъект общественных отношений.
Под функциями органов внутренних дел следует понимать основные направления их деятельности по решению стоящих перед ними задач, достижению поставленных целей.
Функции органов внутренних дел определяют их повседневную деятельность, они отражают содержание данной деятельности.
Каждая из функций, также как и цели деятельности организаций, может быть детализирована в функциях и целях их структурных подразделений, а функции и цели последних подлежат дальнейшей детализации вплоть до определения функциональных обязанностей конкретных сотрудников.
Функции организаций в теории управления можно разделить на три группы: основные, вспомогательные и управленческие. Весьма часто в литературе функции, реализуемые органами внутренних дел, рассматриваются схематично, без должной детализации, что затрудняет изучение всего функционального механизма осуществления стоящих перед ОВД весьма разнообразных целей-заданий, а также ограничивает понимание специализации функций, выполняемых структурными подразделениями органов внутренних дел.
Для проведения определенной детализации целесообразно рассмотреть данные три группы функций.
Содержание всех трех групп функций включает в себя две составляющие. Во-первых, это основные направления деятельности органов внутренних дел, определяемые стоящими перед ними целями-заданиями и реализуемые через эти функции, которые можно назвать функции-задачи. С помощью этих функций устанавливаются, развиваются либо прекращаются многообразные связи органов внутренних дел с механизмом политической власти, с внешней средой их функционирования, эффективность выполнения этих функций служит критерием оценки работы ОВД в целом. Во-вторых, функции-задачи как основные направления деятельности содержат в себе более частные, конкретные, узкие элементы, обеспечивающие реализацию этих основных направлений.
Их можно считать функциями-операциями или специальными функциями, отражающими специфику самих приемов деятельности ОВД и осуществляющимися, конечно же, не для оправдания их собственного бытия, а для направления и эффективного проявления функций-задач, которые и определяют лицо органов внутренних дел.
В основе функций-задач положены цели, реализуемые системой ОВД. Данные цели достаточно многогранны.
Например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации содержит перечень 45 видов деятельности, составляющих содержание деятельности МВД России. Что же касается органов внутренних дел как структурных частей системы МВД, то даже в обобщенном виде в литературе приводится более тридцати наименований их функций :.
Если говорить о целевом назначении внешние функции ОВД подразделяются на главные, вспомогательные, дополнительные, координации и содействия (функции оказания социальной помощи).
К основным относятся, во-первых, функции борьбы с преступностью. Сюда входит:
- предупреждение преступлений и других видов правонарушений, выявление причин, их порождающих, и условий, способствующих их совершению, а также принятие мер к устранению выявленных причин и условий;
- принятие в установленном порядке необходимых мер по заявлениям граждан и сообщениям должностных лиц о готовящихся или совершенных преступлениях;
- принятие необходимых мер к пресечению совершаемых преступлений и других правонарушений, а также проведение оперативно-разыскных и иных предусмотренных законом мероприятий в целях раскрытия и расследования преступлений и обнаружения лиц их совершивших;
- возбуждение уголовных дел и производство неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступлений;
- производство в пределах установленной законом компетенции дознания по возбужденным уголовным делам;
- производство предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых законодательством возложено на органы внутренних дел;
- регистрация и учет совершенных преступлений;
- розыск различных категорий лиц.
Во-вторых, это функции охраны общественного порядка. По содержанию они распадаются на следующие виды деятельности:
- обеспечение охраны общественного порядка на улицах, в других общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий и мероприятий по линии гражданской обороны;
- осуществление в установленном порядке надзора за исполнением должностными лицами и гражданами решений органов государственной власти и управления, касающихся вопросов охраны общественного порядка;
- осуществление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, проведение работы по их социальной реабилитации;
- проведение борьбы с пьянством, алкоголизмом, иными формами социальной девиации с ярко выраженной антиобщественной направленностью;
- осуществление работы по направлениям паспортно-визовой службы и разрешительной системы;
- обеспечение безопасности дорожного движения и его участников;
- выявление лиц, ведущих антиобщественный, преступный образ жизни;
- организация и осуществление в установленном порядке охраны различных объектов;
- осуществление государственного пожарного надзора и проведение борьбы с пожарами;
- осуществление надзора за лицами, отбывающими наказание по приговору суда, не связанное с лишением свободы, или имеющими административное наказание.
В-третьих, это функции профилактики преступлений.
В-четвертых, к основным относятся функции координации, то есть виды деятельности, осуществляемые во взаимодействии с иными государственными, в том числе правоохранительными, общественными органами, связанными с борьбой, пресечением и предупреждением преступлений и правонарушений.
В-пятых, основными являются функции оказания содействия, помощи соответствующим государственным, местным, общественным органам в выполнении ими своих собственных функций, например, по охране окружающей среды, по борьбе с браконьерством и нарушениями правил охоты и рыболовства, по организации досуга молодежи, по оказанию помощи депутатским группам и комиссиям, военным комиссариатам, органам здравоохранения и ветеринарного надзора и т. п.
К вспомогательным, или так называемым ресурсным :, функциям относятся: работа с личным составом, научное, информационное обеспечение деятельности; материально-техническое и военное снабжение; капитальное строительство и эксплуатация материально-технической базы.
В число управленческих функций входят функции сбора, обработки и анализа информации, прогнозирования и планирования, организации, регулирования и координации, учета и контроля, определения эффективности.
В литературе имеются и иные классификации функций управления в организациях. Так.
M.X. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури выделяют функции планирования, организации, мотивации и контроля . С.С.
Фролов приводит набор функций, предложенных П. Томсоном: деятельность по интеграции членов организации; организация взаимодействия с внешней средой, то есть создание системы коммуникаций; распределение ресурсов; предупреждение нарушений и управление текучестью кадров; ведение переговоров; проведение инноваций; планирование; контроль и направление действий подчиненных. Учебник по основам научного управления социально-экономическими процессами предлагает функции: социальное целеполагание; координация (согласование); организация кооперации труда; стимулирование работников и их воспитание.
Можно привести и другие многочисленные примеры классификации группировки и обозначения функций управления, которые лишний раз подчеркнут сложность и многоплановость процесса управления в социальных организациях.
Существует ряд закономерностей по реализации силовыми институтами своих функций. Следует отметить, что главное здесь функциональная избирательность. Прежде всего должно происходить выделение из общего числа реализуемых функций тех, которым подчинены все остальные функции.
Определение главной функции должно осуществляться по принципу основного звена, что, в свою очередь, обусловлено состоянием оперативной обстановки в условиях конкретного места и времени применительно как для органа внутренних дел в целом, так и для его отдельных структурных подразделений.
Нет особой необходимости создавать сложную структуру функций, как это делает, например, С.И. Котюргин, выделяя в качестве ведущих функции борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения и т. д.
Во-первых, относительно первых двух функций еще можно согласиться, поскольку их значимость постоянна, но третью функцию в иерархической пирамиде функций следует поставить на более низкую ступень, исходя из такого показателя, как людские потери. К тому же функция обеспечения безопасности дорожного движения по своему содержанию входит в качестве частной функции в содержание функции охраны общественного порядка.
Это более узкое направление.
Во-вторых, в содержании ведущей основной функции борьбы с преступностью сегодня актуализируются такие частные функции, как борьба с организованной и уличной преступностью, с незаконным оборотом наркотиков, с преступлениями экономической направленности и другими Г
В-третьих, сам факт выделения ведущих функций в качестве постоянных безотносительно условий, места и времени ограничивает само содержание указанной закономерности.
Одним из важнейших направлений является централизация функций. Данная централизация проявляется: а) в повторяемости основных функций в общем функциональном наборе органов внутренних дел всех уровней, это и определяет организационную структуру органов всех уровней; б) в сосредоточении всех видов циркулирующей в ОВД информации в едином центре (Главный штаб МВД России) и распределении ее сверху донизу в зависимости от потребностей ОВД и оперативной обстановки; в) в однородности (типизации) основных видов управленческой и другой деятельности органов внутренних дел вне зависимости от уровня их подчиненности.
Следует отметить, что одной из закономерностей реализации функций является некоторая асимметричность, которая появляется из-за несоответствия набора функций ОВД одного уровня набору функций ОВД другого уровня. Так в функциональном наборе городских и районных управлений и отделов внутренних дел функции борьбы с преступностью и охраны общественного порядка составляют основной объем их работы, а на уровне управлений и министерств внутренних дел областей и республик, входящих в состав России, ведущими выступают функции управления.
В современных условиях существования органов внутренних дел необходимо совершенствовать функциональные основы на базе принципов рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы и приоритетной ориентации деятельности всех служб, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.
Для этого целесообразно органам внутренних дел и внутренним войскам МВД России рассмотреть вопрос об обеспечении рационального перераспределения функций и полномочий в сфере управления на различных уровнях (федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления) в соответствии со спецификой развития общества. Это позволит значительно сократить число выполняемых МВД РФ функций. За федеральным министерством необходимо сохранить следующие функции:
- разработка и проведение кадровой и технической политики в области организации деятельности и развития системы МВД России;
- оценка состояния и прогнозирование развития оперативной обстановки на всех уровнях;
- выработка основных направлений действий в случае различного рода негативных изменений;
- быстрое и четкое управление в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и происшествий, требующих вмешательства федеральных сил;
- непосредственное осуществление мероприятий федеральной компетенции, в том числе по оперативному обслуживанию федеральных органов власти и управления;
- оперативное управление структурными подразделениями федерального подчинения;
- быстрое оказание практической помощи руководству подразделениями двойного подчинения;
- информационное обслуживание всех звеньев МВД России;
- представительство интересов системы МВД России в федеральных органах власти и управления, средствах массовой информации и на международном уровне;
- внедрение передового опыта и научных рекомендаций;
- разработка типовых нормативов и стандартов, включая кадровые и ресурсные;
- обеспечение собственной безопасности системы МВД России.
Для достижения основной цели борьбы с преступностью и обеспечении безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств главное внимание следует уделить совершенствованию городских и районных органов внутренних дел, которое предполагает оптимизацию функций следственных и оперативно-разыскных подразделений и служб. От их деятельности в основном зависит эффективность работы всей системы органов внутренних дел.
Организационная структура органов внутренних дел включает в себя широкий круг различных элементов и связей. В свою очередь, каждый из этих элементов можно считать самостоятельной подсистемой, имеющей определенное назначение и структуру.
Структуры этих подсистем по отношению к общей организационной структуре органа внутренних дел выступают в качестве подструктур.
Специфика деятельности каждой из структур предполагает определенную их обособленность, так как у любой из них есть свое предназначение. Однако их роль и само наличие в системе органов внутренних дел оправдывается и определяется лишь тем, что все они подчинены действию общих законов, свойственных данной системе, и призваны способствовать реализации главных целей, поставленных перед органом внутренних дел.
Организационная структура обеспечивает единство и взаимодействие при функционировании всех их вместе и каждой в отдельности.
При рассмотрении организационной структуры органа внутренних дел следует сосредоточить внимание на следующих обстоятельствах. Во-первых, рядовые работники являются конечным звеном всей совокупности элементов организационной структуры, которым принадлежит решающая роль. Именно они, приводя в действие весь арсенал находящихся в их распоряжении средств и осуществляя целенаправленную деятельность по реализации возложенных на орган внутренних дел задач, обеспечивают целесообразность существования этой социальной системы.
Во-вторых, главным в деятельности работников органов внутренних дел является совместный труд, в рамках которого они занимают неодинаковое положение как по отношению к трудовому процессу (каждый из них выполняет определенные обязанности), так и по отношению друг к другу (любой коллектив делится на руководителей и подчиненных).
Отсюда следует, что для упорядочения действий всех работников органа внутренних дел, чтобы отдельные работники в совокупности составляли целостный коллектив, чтобы каждый из них имел возможность использовать необходимый набор средств для реализации возложенных на него функций, следует установить определенного рода отношения, которые называются организационными отношениями. А.И. Папкин в докторской диссертации определяет организационные отношения как совокупность связей и зависимостей работников, возникающих при распределении и реализации должностных обязанностей, прав и ответственностей в рамках существующих организационных структур органов внутренних дел :.
