Основные компоненты взаимодействия силовых институтов
Такого рода отношения, представляющие собой сложный вид взаимодействий и взаимообусловленностей, связанных с процессом соединения различных форм овеществленного и живого труда во времени и в пространстве, возникающие в результате разделения труда между работниками органа внутренних дел, определяющие роль и место каждого из них в трудовом процессе, обозначаются как организационные отношения.
Внешне организационные отношения могут проявляться как через взаимодействие элементов, так и через определенного рода связи, которые существуют между работниками органов внутренних дел. Здесь можно выделить следующие связи:
- организационно-предметные, возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств, имеющихся в распоряжении органа внутренних дел (на практике определен перечень работников, имеющих право использовать те или иные средства);
- организационно-функциональные, то есть связи между работниками по поводу степени их участия в процессе профессиональной деятельности (внешне они выражаются в распределении функциональных обязанностей);
- организационно-административные, зависящие от субординации работников (связи руководства и подчинения).
Организационная структура органа внутренних дел представляет собой пространственную модель, то есть они по-разному ориентированы в пространстве, пересекаются друг с другом. Точки их пересечения не являются простой суммой организационных связей, они выражают новое качество, характеризующее социальную роль сотрудника органов внутренних дел и представляют собой конкретный перечень прав и обязанностей, требований к знаниям, опыту и квалификации работника.
Иными словами, речь идет о таком понятии, как должность, которая выступает в качестве первичного элемента организационной структуры.
Данное обстоятельство позволяет некоторым авторам рассматривать организационную структуру ОВД как совокупность должностей, объединенных в единое образование с помощью организационных связей :.
В современной литературе можно обнаружитъ ряд основных трактовок к группировке факторов, влияющих на организационное построение органов внутренних дел. Наиболее развернутую их градацию относительно органов государственного управления, в принципе применимую к органам внутренних дел, предложил В.Г.
Вишняков, который подразделяет их по значению (основные и неосновные); по степени детализации (общие на- роднохозяйственные, отраслевые, индивидуальные); по содержанию (экономические, политические, национальные, социальные, природные и др.); по каналам влияния (непосредственные и опосредованные); по степени контроля (контролируемые непосредственно, косвенно и неконтролируемые); по времени действия (постоянные и временные); по составу (сложные и простые); по характеру (объективные и субъективные).
Г.Х. Попов дополняет эту классификацию путем включения таких факторов, как организационно-технические, отражающие особенности организации производительных сил, в эпоху крупного машинного производства и научно-технической революции .
В публикациях и диссертационных исследованиях, посвященных проблемам формирования организационных структур органов внутренних дел, предлагается при оценке факторов, влияющих на формирование организационной структуры ОВД, исходить из функций, выполняемых этими органами.
Таким образом, при формировании организационной структуры факторы, влияющие на организационное построение гор-райорганов внутренних дел и аппаратов МВД, УВД, можно разделить на две самостоятельные группы, так как внешняя среда для них будет не одинаковой и формы реализации функций также будут различными.
Городским, районным органам внутренних дел следует учитывать такие факторы, как количество населения, его возрастной и социальный состав; уровень сменяемости, размеры и экономические особенности территории обслуживания; интенсивность происходящих процессов урбанизации, индустриализации, миграции; состояние преступности и т. д.
Для аппаратов МВД, УВД, реализующих основные функции системы органов внутренних дел республики, края, области в форме управления, важными факторами являются: количество подчиненных органов внутренних дел, интенсивность потоков информации, подлежащих переработке в аппаратах МВД, УВД; принципы построения структуры управления подчиненными объектами управления и др.
Данный механизм формирования организационной структуры предполагает наличие сложного набора различного рода составляющих, зависящих друг от друга и обеспечивающих оптимальное построение органов внутренних дел в соответствии с требованиям внешней среды. Исходя из трех основных функций, в органах внутренних дел выделяют три вида структурных подразделений: а) отраслевые (подразделения милиции, следственные аппараты, исправительно-трудовые учреждения и т. д.), которые реализуют основные функции ОВД; б) функциональные (кадровые, финансово-плановые, хозяйственные и др.), осуществляющие вспомогательные функции; в) общего руководства (руководство, штаб, организационно-инспекторские, информационно-аналитические подразделения), реализующие функции управления в ОВД.
Данная градация структурных подразделений органов внутренних дел отражает неполное распределение функций.
Органы внутренних дел могут значительно отличаться друг от друга как по набору, так и по размерам структурных подразделений. Степень отличия будет зависеть от конкретных условий внешней среды и своего предназначения.
Существенно различия проявляются между аппаратами МВД, УВД и городскими, районными органами внутренних дел, что предполагает необходимость раздельного рассмотрения вопроса об их построении. Аппараты МВД, УВД также имеют между собой определенные отличия, так как одни из них непосредственно осуществляют управление городскими и районными органами, иными учреждениями и подразделениями, входящими в состав системы органов внутренних дел, а другие через промежуточные уровни управления.
Вывод
Таким образом, политическая власть является наиболее важным видом власти. Она представляет собой реальную способность данного класса, группы, индивида проводить свою волю в политике и правовых нормах.
Центральным институтом политической власти является государство, при этом следует отметить, что государственная власть будет отражать основное содержание политической власти. Политической власти должны быть присущи такие черты, как: обращение ко всем гражданам; наличие единого центра принятия решений; многообразие ресурсов.
Политическая власть должна основываться на таких принципах, как: легитимность; действенность; реальность; предусмотрительность; коллегиальность; терпимость; самокритичность; твердость. Основными функциями политической власти являются: 1) выработка стратегии управления обществом; 2) разработка и принятие конкретных решений по основным направлениям развития общества; 3) оперативное управление и регулирование общественными процессами; 4) контроль за важнейшими параметрами стабильности и направленности развития общества.
К характерным чертам политической власти правового государства относится: признание народных масс главным источником власти; равноправие граждан в правовом, политическом и социальном отношении; подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении на всех уровнях функционирования власти (макроуровне, мезоуровне, микроуровне); выборность основных органов государственной власти и местных органов самоуправления, разделение власти на три ветви (законодательную, исполнительную, судебную).
Политическая власть в правовом государстве выражается двумя формами: формой парламентаризма или президентского правления. Политическая власть правового государства должна быть наделена эффективной системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), разумным балансом отношений между полномочиями (правами применения политической власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения политической власти), который устанавливается в конституционных нормах.
Определение места и роли армии и милиции в системе политической власти правового государства, исследование ее природы и генезиса в современных условиях имеет большое значение в деле становления и развития общей политологии в целом и в отдельных ее направлениях.
Гражданский контроль над силовыми институтами в системе политической власти правового государства, по нашему мнению, должен основываться на основе теории разделения как формы регулирования отношений данных институтов в правовом государстве посредством определенного институционального механизма. На этапе строительства правового государства необходимо руководствоваться теорией согласия.
При этом следует отметить, что защита политических, гражданских властей должна быть высшим долгом силовиков, так как само демократическое правовое государство функционирует в интересах подавляющего большинства своих граждан, а армия и милиция должны быть открытыми для общества и обеспечивать его информацией о своей деятельности. Силовики должны научиться спокойно воспринимать критику в свой адрес.
Хотелось также отметить, что гражданское руководство силовыми институтами должно обеспечить противостояние попыткам партий, движений вовлечь их в политическую борьбу, не допустить раскола в их рядах.
ВС РФ и ОВД вплетены во всю систему внутригосударственных и международных политических отношений. Руководство данными ведомствами стало непременными участниками встреч политиков на высшем уровне, различных дипломатических акций, урегулирования кризисных ситуаций и конфликтов, международных переговоров по многим политическим проблемам. Вовлеченность силовых институтов в политические отношения убедительное свидетельство того, что они становятся все более политизированными организациями, от которых все чаще зависит решение главных проблем человечества безопасности страны и мира в целом.
Нельзя не отметить, что все эти вопросы в XXI веке приобрели особую остроту, а сам XXI век, только лишь начав свой отсчет, уже объявлен веком выживания.
Российская Федерация взяла курс на построение демократического федеративного правового государства и переживает сейчас переходный период: протекает очень сложный и многогранный процесс перераспределения собственности, неустойчивые отношения между различными общностями. В таких условиях силовые институты, в определенном случае, могут быть поставлены перед выбором: постараться остаться нейтральными либо примкнуть к одной из политических сил.
Таким образом, для того чтобы силовые институты были действительно средствами обеспечения внутренней и внешней безопасности государства, необходимо основываться тремя основными направлениями, требующими дальнейшего теоретикометодологического изучения и практического апробирования:
- совершенствование взаимодействия системы политической власти и силовых институтов;
- рациональное построение системы органов внутренних дел, системы военного управления и их организационной структуры;
- совершенствование организации управления и повышение эффективности управленческого труда.
Если исходить при этом из предмета нашего исследования, то речь идет о механизме взаимодействия политической власти и силовых институтов в правовом государстве. Но наряду с этим важной проблемой является и определение направлений повышения эффективности деятельности силовых институтов как средств политической власти по обеспечению безопасности личности, общества и государства, подробный анализ которых будет осуществлен в следующей главе.
Основные компонентывзаимодействия силовыхинститутови политической власти в правовом государстве
Сущность механизма
взаимодействия армии
и системы политической власти и особенности его функционирования в правовом государстве
Не так давно наши исследователи избегали проблемы система политической власти и армия по отношению к собственной стране, так как считалось и было зафиксировано в Конституции, что Вооруженные силы не имеют внутренней функции. Для западных же политиков тема взаимодействия армии и системы политической власти именно в бывшем СССР была излюбленной, но, пожалуй, наибольшее внимание ей уделяется теперь, что связано с бурными событиями, происходящими в нашем обществе.
Одни из ученых считали, что для нашего государства характерно сращивание партийной, государственной и военной власти, которое неуклонно усиливалось. Другие исходили из того, что в нашей стране существовало три самостоятельных центра власти партия, армия и КГБ. Третьи полагали, что армия и КГБ особенно после смерти Сталина оказывали решающее воздействие на правящие круги.
Известный на западе ученый А. Авторханов писал, что не советские лидеры управляли советской армией, а советская армия управляла советскими лидерами.
Некоторая часть западных политологов утверждает, что применение политической властью армии для насилия над собственным народом сопровождало всю жизнь нашей страны после Октября, якобы это изначально присуще социализму.
Основное изменение стадии становления демократического правового государства должно коснуться отношений между политической властью и сферой неполитического бытия граждан, что естественно невозможно без коренного изменения их самих. В первую очередь, это относится к системе политической власти.
Большой промежуток существования тоталитарного режима в нашей стране выработал определенную негативную позицию по отношению к политической власти как о навязывании чужой воли другому, принуждении, манипулировании, ограничении, контроле, санкционировании своих действий. Сформировалось мнение, что политическая власть враг всему, что подрывает устоявшийся порядок, противник живого движения, творчества масс.
Из этого вытекает неизбежное отрицательное отношение к органам политической власти и отдельным личностям, ее осуществляющим. Выработался социальный миф, в результате которого политическая власть представляет из себя зло, которое все вынуждены терпеть и считаться в силу необходимости и обладает развитым аппаратом принуждения. К совокупности насильственных, принудительных средств осуществления власти относится и армия, располагающая в большинстве стран самой мощной физической силой, способной во многих случаях уничтожить не только свое государство, но и множество других.
Армия в определенных условиях может быть как объектом политики, так и ее субъектом. Данные состояния будут оказывать существенное влияние на сущность механизма взаимодействия армии и системы политической власти, и, как следствие, армия может стать либо послушной машиной, либо смерчем, сметающим все на своем пути.
Для демократических правовых государств характерны следующие варианты применения армии внутри страны: определение Конституцией и другими законами случаев использования вооруженных сил внутри страны; наличие правового механизма принятия решений и четких полномочий государственных деятелей и органов; специальное оснащение и обучение войск к действиям по наведению порядка; наличие инструкций и утвержденных правил действий военных, предполагающих поэтапное введение сил от чисто символических, демонстративно-предупредительных, безоружных мер до применения огнестрельных средств. Демократическая власть применяет армию внутри страны только в соответствии с Конституцией.
В демократических обществах существуют сильные механизмы контроля над армией, что практически исключает возможность их самопроизвольного, незаконного действия вопреки власти.
Необходимо отметить, что политическая власть не может функционировать и развиваться лишь в рамках деятельности государственных органов и требует функционирования более широкого круга социально-политических институтов, совокупность которых и представляет собой политическую систему общества.
На острие исследования механизма взаимодействия армии и системы политической власти находится военно-политическая деятельность. Характеристика ее потенциальных возможностей может строиться на определении ее соответствия тем внешним и внутренним условиям, в которых она осуществляется.
К сожалению, можно отметить, что характер заявлений и политических действий субъектов военно-политического руководства и управления России во многом далек от учета мировых политических реальностей и политических условий, сложившихся в трудных и противоречивых ситуациях переходного содержания.
Если поведение армии будет испытывать зависимость от расхождения позиций различных уровней политической власти, то такая армия фактически непредсказуема, а ее функционирование становится проблемным для общества. Проблема эффективности взаимодействия системы политической власти и армии может быть решена посредством рассмотрения соответствия целей и результатов военно-политической деятельности. Как отмечает В. Барабин, цель только тогда может быть достигнута каким-нибудь средством, когда уже заранее само средство проникнуто собственной природой цели.
Фактически результат, как осуществленная цель, не достигается, а обнаруживается в средстве.
Так как результат есть итог использования реальных средств, то и причины успехов и неудач деятельности следует искать в выборе, способах и путях использования средств. Добавим к этому, что в конечном счете причина несоответствия целей и результатов деятельности кроется полностью в невозможности познать окончательно внутреннюю логику развития ее средств, реализовать имеющиеся в них возможности и до конца предвидеть отдаленные последствия их применения. Таким образом, в узком смысле проблема эффективности механизма взаимодействия системы политической власти и армии состоит в анализе этого взаимодействия посредством рассмотрения системы цель средство результат.
Исторический опыт позволяет нам выделить следующие основные виды практического участия вооруженных сил в политическом конфликте: а) инструментальный, когда армия выступает послушным средством (полностью или частично) государственной власти в целом или отдельных органов, какой-либо партии или политической группировки, не проявляя никакой политической самостоятельности; б) инструментально-субъектный, при котором выполняя преимущественно функции средства политического режима, армия обретает известную долю самостоятельности, достаточную для воздействия на власть и политических лидеров; в) превращение в самостоятельный субъект политики армия включается в политическую борьбу со своими целями, способна взять в свои руки высшую власть, управление делами государства. В ходе антитоталитарных революций в европейских странах бывшего социалистического содружества армии приобретали свойства субъектов, самостоятельно определявших свою позицию в конфликте власти и общества. Военные, в том числе министры обороны, отказывались выполнять приказы диктаторов по усмирению народов, становились на сторону революционно-демократических сил или, по крайней мере, занимали непоколебимый нейтралитет.
Вооруженные силы в политическом конфликте могут действовать по разному. Это предупреждающе-сдерживающее пассивное отношение ко всем сторонам конфликта; выжидательно-колебательное; глубокая оппозиция; скрытый или откровенный саботаж; активно-подтал-кивающее; интервенциалистское (агрессивное) вмешательство и т. д. Армия в политическом конфликте может поддерживать одну из сторон различными вариантами действий: а) нейтралитет в пользу одной из сторон, готовность выступить на ее стороне в соответствии с Конституцией, законами и военной присягой или даже не считаясь с ними; б) выступить в поддержку добровольно, по приказу, в соответствии или вопреки ее воле (принудительно). Позитивные результаты и последствия применения армии во внутренних политических конфликтах на протяжении XX века неуклонно снижались. Но было бы ошибочно считать, что позитивные возможности применения силы полностью исчерпаны.
Оно еще может играть в тех или иных конкретных условиях решающую роль в предотвращении или прекращении гражданской войны, кровопролитных столкновений, разоружении локальных боевых формирований, разделении враждующих политических сил. Опыт слаборазвитых стран показывает, что участие армии может иногда способствовать отстранению от власти криминогенных группировок, неспособных, но амбициозных политиков, создать предпосылки для проведения выборов, формирования органов управления, подготовки и принятия конституции.
Так, военные Пакистана летом 1993 года активно вмешались в борьбу между президентом, главой кабинета министров, парламентом, добились отставки амбициозных политиков, не желавших идти на компромисс ради общенациональных интересов, назначили выборы в представительные органы власти, сыграв решающую роль в стабилизации обстановки в стране.
Но чаще всего применение армии ведет к углублению и расширению политических конфликтов, перерастанию их в военные столкновения или гражданские войны на целые десятилетия: Афганистан, Ангола, Мозамбик, Судан, Эфиопия, Йемен и т. д.
Что касается развитых стран, то общепринято, как мы уже выяснили, что никаких позитивных результатов применение армии для разрешения внутриполитических коллизий не дает. Хотя внешне устраняется одна из сторон и вроде бы борьба исчезает, на деле же фундаментальные причины конфликта и политических столкновений сохраняются.
Применение силы, которое чаще всего не имеет законного права, лишь ослабляет гражданский мир и согласие, усиливает потенциал вражды в обществе. Армия применяется более сильным против того, кто слабее, и эта несправедливость не может не играть роль взрывного материала. Каждый социальный кризис конкретен, но не менее конкретны и пути выхода из него.
Однако можно все же указать несколько основных стратегий, которые в самом общем виде указывают на направление движения, предпочтительное в том или другом случае для преодоления кризисной ситуации. Не всегда эти стратегии определяются достаточно четко и ясно, а подчас они даже сознательно маскируются в политических целях. Тем не менее основные их черты определить возможно.
Первая стратегия может быть названа реставрационной. Ее смысл состоит в том, чтобы возвратить общество к прежнему, докризисному состоянию, устранив те факторы и их производные, которые действуют в кризисной обстановке. Наиболее ярким проявлением реставрационной стратегии была попытка путча в августе 1991 года и определенные надежды некоторых сил, участвующих в октябрьских событиях 1993 года в Москве.
Но эта стратегия ни в коей мере не могла оправдать себя. Возврат к прошлому невозможен.
Действия, направленные на восстановление прежних порядков, могут на время лишь камуфлировать кризисную ситуацию, но они не в состоянии ее преодолеть, снять действие причин, ее породивших. Вторая стратегия невмешательство в происходящие события.
По существу, это проявление надежды на то, что все само по себе образуется. Такая политика нерешительности, затягивания и проволочек в принятии хотя бы каких-то мер была свойственна и польскому, в частности, и нашему кризисам (что касается нашего, то разумеется, имеются в виду временные рамки до 1992 года).
Думается, что нет ничего хуже подобной политики, которая ничего не исправляет и все оставляет как есть. В нашем случае это означает, что те факторы и силы, которые вызвали кризис, продолжают действовать разрушительным образом, кризис углубляется и затягивается.
Помимо этого, существенно сокращается время на осмысление происходящих процессов в обществе и принятие продуманных, адекватных ситуации политико-управленческих решений по преодолению кризиса. Третья стратегия стратегия обновления общества, активного выхода из кризиса путем отбрасывания старого, отказа от него, развития нового, что родилось в кризисной или еще в предкризисной ситуации.
Для реализации этой стратегии нужно, разумеется, знать прежде всего направление движения (что понимается под новым, в каком направлении проводить структурные и иные изменения, какие элементы будущего находятся уже в сегодняшней действительности и т. п.). Безусловно, эта стратегия, выбранная и реализуемая нынешним политическим руководством (с какой результативностью анализировалось нами ранее), не может не рождать массы конфликтных ситуаций и не требовать усиления авторитарных начал в политико-управленческой практике.
