Субъекты и объекты природоресурсного права
Право собственности субъектов РФ на недра, леса, объекты животного мира, природные лечебные ресурсы пока не определено.
Исключительно в федеральной собственности находятся: месторождения полезных ископаемых
федерального значения; лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также необходимые для обеспечения государственных нужд; внутренние морские воды и территориальное море РФ, ряд других особо охраняемых водных объектов. Федеральные законы РФ О континентальном шельфе, Об исключительной экономической зоне РФ, О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, определяют особенности правового режима перечисленных объектов. В них указывается, что в отношении территориального моря, дна территориального моря и его недр; промысла живых и неживых ресурсов, а также в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны; разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов Российская Федерация осуществляет суверенные права.
Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку или не разрабатывает минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ.
В государственной собственности субъектов
Российской Федерации находятся водные объекты, акватории и бассейны которых полностью находятся на территории субъекта. На основании федерального закона в собственность субъектов РФ могут передаваться части лесного фонда.
Природные лечебные ресурсы могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Федерации.
Частная и муниципальная формы собственности на природные ресурсы в настоящее время не находят широкого закрепления в природоресурсном законодательстве. В муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц могут находиться лишь обособленные водные объекты, древеснокустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, принадлежащем лицу на праве собственности.
В собственности органов местного самоуправления могут находиться леса. Для этого необходимо, чтобы участок леса предварительно был передан в собственность субъекта РФ.
Муниципальная и частная формы собственности на ресурсы животного мира, недра, природные лечебные ресурсы природоресурсным законодательством не предусмотрены.
Следует различать оборот природных ресурсов и оборот прав на природные ресурсы. Конкретный природный ресурс обладает свойствами индивидуальноопределенной вещи, право пользования ресурсом является имущественным правом.
Природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, исключены из гражданского оборота. Оборот прав на них ( например, уступка права ресурсопользования) осуществляется в пределах, установленных природоресурсным
законодательством.
Субъекты и объекты природоресурсного права
Природоресурсное право наделяет участников общественных отношений способностью выступать в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей по использованию природных ресурсов. Тем самым, они становятся субъектами природоресурсного права, получают потенциальную возможность приобретать права и исполнять обязанности, устанавливаемые нормами природоресурсного права, т.е. приобретают
природоресурсную правосубъектность.
Субъектом природопользования может являться любое физическое и юридическое лицо, а также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Это определяется правом общего природопользования, включающим в себя, в частности, водные и лесные сервитуты, а также другие права на использование полезных свойств окружающей природной среды, реализация которых не требует получения специального разрешения. Субъектами ресурсопользования, напротив, могут являться только лица, отвечающие требованиям, которые устанавливаются природоресурсным
законодательством. Право общего природопользования определяет общую природоресурсную правосубъектность лица, т. е. его способность иметь и осуществлять права по использованию природных ресурсов без специального разрешения.
Обычно такое использование ресурса не связано с его добычей. Общей природоресурсной правосубъектностью наделены все юридические лица, а также физические лица вне зависимости от их возраста.
Специальная природоресурсная правосубъектность, т.е. способность иметь права и обязанности ресурсопользователя обусловлена тем, что поиск, разведка, добыча природных ресурсов могут осуществляться лицом лишь при наличии у него лицензии. Право на получение лицензии возникает у гражданина с момента возникновения дееспособности в полном объеме, у юридического лица - с момента его государственной регистрации.
Участники природоресурсных отношений,
выступающие на стороне ресурсодержателя, наделены государственно-властными полномочиями. От имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в природоресурсных отношениях участвуют их органы в пределах своей компетенции.
Поэтому в природоресурсной правосубъектности можно выделить активную и пассивную правосубъектность. Активная правосубъектность - правосубъектность, которой
наделены органы, осуществляющие властные полномочия в сфере ресурсопользования, органы государственной власти и управления. Пассивная правосубъектность -
правосубъектность субъектов подчинения -ресурсопользователей. Органы, в компетенцию которых входит управление использованием природных ресурсов, их собственники, наделены нормами природоресурсного права активной правосубъектностью. Пассивная
правосубъектность принадлежит иным субъектам, осуществляющим использование природных ресурсов.
Законодатель выделяет две группы субъектов, участвующих в использовании природных ресурсов: участники природоресурсных отношений, в число которых входят Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица, и ресурсопользователи. Ресурсопользователи - это граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования природным ресурсом. Права ресурсопользователю должны быть предоставлены в порядке, установленном природоресурсным
законодательством, т. е. на основании лицензии, договора, соглашения, иных правовых актов.
Субъектов природоресурсного права можно разделить на две группы по их отношению к природным ресурсам. Ресурсодержателем может быть собственник природного ресурса, а также органы, уполномоченные государством, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлять функции управления использованием природных ресурсов.
Кроме физических и юридических лиц ресурсопользователями ( пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции) могут являться объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица при условии, что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.
Права пользования природными ресурсами могут быть предоставлены лицам непосредственно в силу закона (право общего природопользования, право собственников и владельцев земельных участков на добычу в их границах общераспространенных полезных ископаемых). В большинстве же случаев право ресурсопользования предоставляется на основании административного акта (лицензия, Постановление Правительства РФ) или сложного юридического состава ( соглашение, договор и лицензия и др.).
Природоресурсное законодательство выделяет только два вида субъектов природоресурсных отношений. Однако существуют и иные участвующие в них лица, которых невозможно отнести ни к одной из перечисленных групп.
Их существование обусловлено наличием отношений, связанных с ресурсными. Такие субъекты не относятся ни к участникам природоресурсных отношений, поскольку не осуществляют функций управления использованием природных ресурсов, ни к ресурсопользователями, так как права пользования природными ресурсами им еще не предоставлены.
Субъекты природоресурсного права для того, чтобы стать ресурсопользователями, вступают в отношения по получению лицензий на ресурсопользование, заключению договоров и соглашений и др. Представительные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления территорий проживания коренных малочисленных народов, на которых предполагается проведение работ по использованию природных ресурсов, участвуют в заключении договоров и соглашений в целях защиты прав и интересов таких народов.
При этом они не осуществляют функций ресурсодержателя или ресурсопользователя, но их интересы могут быть затронуты использованием природных ресурсов. Таким образом, участники природоресурсных отношений - это субъекты природоресурсного права, в число которых входят: 1) собственники природных ресурсов и лица, осуществляющие предоставленные им права по управлению использованием природных ресурсов; 2) лица, права и интересы которых могут быть затронуты ресурсопользованием; 3) иные субъекты природоресурсного права, не являющиеся ресурсопользователями.
Право на использование отдельных видов природных ресурсов может быть предоставлено только специальному субъекту природоресурсного права. Так, ст.9 ФЗ РФ О недрах устанавливает, что пользователями недр для добычи радиоактивного сырья могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации.
Особый режим установлен природоресурсным законодательством и для субъектов традиционного ресурсопользования. В соответствии со ст.4 ФЗ РФ О драгоценных металлах и драгоценных камнях в организациях, занимающихся добычей алмазов, большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организации, должно принадлежать Российской Федерации, ее субъектам, а также организациям, созданным без прямого или косвенного участия иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.
Российская Федерация, как субъект
природоресурсного права, обладает наибольшим объемом прав в отношении природных ресурсов. К основным полномочиям РФ в области использования природных ресурсов следует отнести:
- S определение государственной политики в области использования природных ресурсов;
- S владение, пользование и распоряжение, совместно с субъектами Российской Федерации, природными ресурсами, находящимися в государственной
собственности, кроме природных ресурсов, находящихся в исключительном ведении РФ;
S разработку и совершенствование законодательства о природных ресурсах, контроль за его соблюдением;
- S определение единой инвестиционной политики в области использования природных ресурсов;
- S установление порядка определения платы за использование природных ресурсов;
- S распоряжение природными ресурсами
континентального шельфа и исключительной
экономической зоны РФ;
- S осуществление международного сотрудничества в области использования природных ресурсов.
Субъекты Российской Федерации наделены природоресурсным законодательством следующими правами в области использования природных ресурсов:
S разработка, утверждение и реализация
территориальных программ использования природных ресурсов;
- S разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;
- S участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности;
- S владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в государственной собственности субъектов РФ;
- S охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов при использовании природных ресурсов;
- S лицензирование видов деятельности, связанных с использованием региональных и местных природных ресурсов;
S определение форм и установление размеров платы за использование региональных и местных природных ресурсов;
S участие в реализации соглашений о разделе продукции.
Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти РФ обладают следующими полномочиями в области использования природных ресурсов:
- S установление общего порядка пользования природными ресурсами, разработка соответствующих федеральных стандартов (норм, правил);
- S организация и определение порядка деятельности специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов;
S определение порядка и организация ведения государственных балансов, государственных кадастров природных ресурсов и мониторинга природных ресурсов;
- S государственный контроль за изучением и использованием природных ресурсов;
S установление порядка выдачи, оформления и регистрации лицензий, выдача лицензий на использование природных ресурсов;
- S установление порядка ведения государственной статистической отчетности в области использования природных ресурсов.
Полномочия органов местного самоуправления
устанавливаются законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, поэтому государственные полномочия могут передаваться им федеральными законами, субъектами РФ.
Вместе с передачей государственных полномочий органы местного самоуправления должны наделяться материальными и финансовыми средствами, необходимыми для их реализации. При этом контроль за реализацией переданных полномочий осуществляется государством.
Коренные малочисленные народы, являясь субъектами природоресурсного права, могут выступать в двух качествах: как субъекты традиционного
ресурсопользования и как народы, охраняемые законом права и интересы которых могут быть нарушены при осуществлении ресурсопользования другими лицами. Основные права коренных малочисленных народов как ресурсопользователей:
- S безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов;
- S участвовать в осуществлении контроля за использованием общераспространенных полезных ископаемых;
- S участвовать в осуществлении контроля за соблюдением законодательства об охране окружающей природной среды при использовании природных ресурсов;
- S участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке государственных программ освоения природных ресурсов в местах их традиционного проживания.
Лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, имеют право безвозмездно владеть и пользоваться
в местах традиционного проживания
общераспространенными полезными ископаемыми. Они пользуются правом на приоритетное использование объектов животного мира, которое включает в себя:
S предоставление первоочередного права выбора промысловых угодий;
S льготы в отношении сроков и районов добычи объектов животного мира, состава и количества добываемых объектов животного мира;
S исключительное право на добывание определенных объектов животного мира;
S иные виды пользования животным миром.
Переуступка права приоритетного пользования животным миром лицам, не относящимся к коренным малочисленным народам, запрещена.
Необходимость защиты прав коренных малочисленных народов при осуществлении ресурсопользования обусловливает определенные особенности как порядка приобретения права ресурсопользования, так и непосредственного использования природных ресурсов. Для выделения в пользование участка недр, расположенного на территории проживания коренных малочисленных народов, требуется решение представительного органа субъекта РФ, на территории которого расположен такой участок, а также соответствующего органа местного самоуправления.
Кроме этого, установлены дополнительные обязанности ресурсопользователя (инвестора) по принятию мер защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.
Объекты природоресурсных отношений - это те блага, на получение которых направлены действия ресурсопользователя. В природоресурсном праве объектами отношений может являться не только определенный природный ресурс как имущество, но и права пользования этим ресурсом.
Необходимо различать понятия природного блага, природного ресурса и природного объекта. Природные блага - совокупность природных ресурсов и природных условий, которые используются или могут быть использованы человеком. Природные условия
(климатические и др.) характеризуются совокупностью различных характеристик окружающей природной среды, отражают ее состояние. Поэтому они не могут быть извлечены, отделены от окружающей среды и, следовательно, отношения по использованию природных условий не включаются в предмет природоресурсного права. Природные ресурсы представляют собой совокупность природных объектов, содержащих вещества, полезные свойства которых используются или могут быть использованы человеком.
Природный объект -ограниченный в пространстве комплекс взаимосвязанных материальных элементов природы естественного происхождения.
Следует подчеркнуть, что объектами природоресурсных отношений могут являться только объекты естественного (эволюционного) происхождения, находящиеся в естественной природной среде. Естественное
происхождение объектов не исключает возможности участия человека, видоизменяющего природные объекты.
Интересы ресурсопользователя направлены на извлечение определенного природного ресурса и могут быть удовлетворены за счет их добычи из самых разных природных объектов ( месторождения, водоема, лесосеки и т.п.). Поэтому можно говорить о том, что общим объектом природоресурсных отношений является определенный природный ресурс. Вместе с тем, в пользование всегда предоставляется не абстрактный ресурс, а указанный в лицензии, договоре, соглашении конкретный природный объект, интересующий ресурсопользователя.
Таким образом, непосредственным объектом природоресурсных отношений является локализованный в пространстве природный ресурс, заключенный в определенном природном объекте.
И непосредственный и общий объекты природоресурсных отношений являются, чаще всего, материальными объектами, поскольку свои интересы ресурсопользователь удовлетворяет путем
непосредственной переработки или потребления соответствующего овеществленного предмета
материального мира. Но определенные интересы ресурсопользователя могут удовлетворяться путем использования нематериальных благ.
К таким нематериальным объектам ( благам) в природоресурсном праве следует отнести информацию о количественных и качественных характеристиках природных ресурсов, местах и условиях их расположения и залегания. Возможность отнесения информации о природных ресурсах к объектам природоресурсных отношений вытекает из содержания ст.6 ФЗ РФ О недрах, которая устанавливает, что геологическое изучение недр, геолого-геофизические работы, другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр являются одним из видов пользования недрами. Отношения, возникающие при этом, направлены на получение информации, являющейся их объектом.
Очевидно, что любая информация определенным образом материализована, имеет свой материальный носитель - бумага, магнитные ленты, диски и т.п. Но из-за этого информация не становится материальным объектом, поскольку важно само содержание ресурсной информации, даже если материальный носитель не имеет никакой ценности.
Отношения, возникающие в ходе получения такой информации, регулируются природоресурсным
законодательством, после чего информация, полученная ресурсопользователем, может становиться объектом гражданско-правового оборота. В этом случае соответствующие отношения регулируются нормами
гражданского права с особенностями, предусмотренными природоресурсным законодательством. Природоресурсное законодательство устанавливает особенности
возникновения права собственности на информацию о природных ресурсах. В соответствии со ст.27 ФЗ РФ О недрах геологическая и иная информация, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является его собственностью. При недропользовании,
осуществляемом на условиях раздела продукции, напротив, вся геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат ему на праве собственности государству (ст.11 ФЗ РФ О соглашениях о разделе продукции). Даже в том случае, когда информация о недрах является собственностью недропользователя, на него возлагается обязанность представлять ее по установленной форме в уполномоченные государственные органы с определением условий ее использования, в том числе и в коммерческих целях ( ст.27 ФЗ РФ О недрах). Нормы, устанавливающие обязанности
ресурсопользователей по предоставлению информации о состоянии соответствующих природных ресурсов и объектов, предусмотрены также Водным кодексом РФ (ст.92), Лесным кодексом РФ (ст.83).
Объекты природоресурсных отношений целесообразно классифицировать по видам природных ресурсов. Общим объектом водных отношений являются воды, а в качестве непосредственных объектов выступают водные объекты.
В зависимости от природных особенностей водных объектов они подразделяются на поверхностные водные объекты (поверхностные водотоки и водохранилища на них, поверхностные водоемы, ледники и снежники); внутренние морские воды; территориальное море РФ и подземные водные объекты.
Горное законодательство в качестве непосредственных объектов горных отношений называет участки недр, которые предоставляются в пользование. Общими объектами горных отношений будут являться соответствующие минеральные ресурсы (нефть, газ, уголь и др.).
ФЗ РФ О континентальном шельфе выделяет такие общие объекты, как минеральные и другие неживые природные ресурсы, находящиеся на дне континентального шельфа и в его недрах.
Объекты лесных отношений прямо указаны в Лесном кодексе РФ. К ним относятся лесной фонд РФ, участки лесного фонда, леса, не входящие в лесной фонд, древесно -кустарниковая растительность.
Общим объектом лесных отношений является лесной фонд. Непосредственными объектами - участки леса входящие и не входящие в лесной фонд и древесно-кустарниковая растительность.
Природные ресурсы животного мира, как живые организмы, различаются по самим своим природным (естественным) особенностям, обусловленным как их строением, так и средой обитания. ФЗ РФ О животном мире в качестве объектов животного мира рассматривает организмы животного происхождения или их популяции, находящиеся в состоянии естественной свободы на территории РФ, а также относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. К объектам отношений по использованию животного мира следует отнести 1) сухопутных животных и птиц; 2) продукты
жизнедеятельности объектов животного мира почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов ( ст.34 ФЗ РФ О животном мире); 3) живые организмы, относящиеся к сидячим видам, то есть организмы, которые находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном контакте с морским дном или его недрами (ст.4
ФЗ РФ О континентальном шельфе РФ); 4) рыб, обитающих в реках, озерах и иных водоемах, расположенных на территории РФ, а также во внутренних морских водах, водах исключительной экономической зоны РФ, включая водных беспозвоночных и морских млекопитающих; 5) продукты жизнедеятельности объектов животного мира. Приведенная классификация объектов отношений по использованию живых ресурсов обусловлена особенностями правового регулирования использования (добычи, промысла) каждого из названных видов.
Статьи 4, 15 ФЗ РФ Об исключительной
экономической зоне РФ устанавливают особенности правового регулирования добычи отдельных видов живых ресурсов. К ним Закон относит:
- S анадромные виды рыб - виды рыб, образующихся в реках, озерах и других водоемах РФ, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращающихся для нереста в места своего образования;
