Принципы ресурсопользования
Трудно согласиться с Е.А. Сухановым, который считает этот перечень исчерпывающим.
О том, что законодатель допускает существование иных видов вещных прав, свидетельствует оговорка в частности, предваряющая в ст.216 ГК РФ перечисление видов вещных прав.
Закон РФ О недрах не дает определения права недропользования, ограничиваясь в статье 6 перечислением видов пользования недрами. Статья 7 указанного Закона устанавливает, что пользователь недр, получивший горный отвод ( геометризированный участок недр), имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами. Любая иная деятельность в пределах этого участка недр может осуществляться только с согласия недропользователя.
Аналогичное положение установлено статьей 2 ФЗ РФ О соглашениях о разделе продукции, предусматривающей, что субъекту предпринимательской деятельности ( инвестору) в отношении участка недр, передаваемого в его пользование, предоставляются исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья и проведение связанных с этим работ.
Приведенные нормы позволяют утверждать, что праву недропользователя на поиск, разведку и разработку предоставленного в пользование участка недр корреспондирует пассивная обязанность неопределенногокруга любых других субъектов воздерживаться от нарушений прав недропользователя, то есть
правоотношения недропользования являются абсолютными. Право на использование недр недропользователь может реализовать только своими активными действиями в отношении вещи ( соответствующего участка недр).
Очевидно, что управомоченное лицо ( недропользователь) не может удовлетворить свой интерес за счет действий лиц обязанных. Обязанность государства предоставить недропользователю участок недр в соответствии с условиями административного акта или соглашения еще не удовлетворяет потребность пользователя недр в природных ресурсах, а только создает предпосылки для такого удовлетворения действиями самого управомоченного лица- недропользователя.
Указания на исключительность прав пользования недрами дают возможность предполагать, что правам недропользователя предоставляется защита от их нарушения не только третьими лицами, но и самим собственником - государством. Косвенным образом это подтверждается ст. ст. 2 и 23 ФЗ РФ О соглашениях о разделе продукции. В соответствии с ними соглашение о разделе продукции является договором, заключаемым между государством и недропользователем об условиях предоставления прав на пользование недрами, в котором может предусматриваться отказ государства от судебного иммунитета.
Тем самым подразумевается возможность возникновения спора между недропользователем и государством, выступающим в роли не только стороны договора, но и собственника недр. Следовательно, инвестор- недропользователь вправе в судебном порядке защищать свое право пользования недрами и в случае их нарушения собственником.
Объектом вещных прав, как указывалось, могут быть только индивидуально определенные вещи, как движимые, так и недвижимые. Не вызывает сомнений, что к индивидуально определенным недвижимым вещам относятся и участки недр.
Статья 7 Закона РФ О недрах указывает, что участки недр предоставляются пользователям в виде горного отвода - геометризованного блока недр. При этом определяется не только территориальное расположение на местности участка недр, но и его пространственные контуры.
Это полностью индивидуализирует участки недр и позволяет говорить о них как о вещах индивидуально определенных, юридически незаменимых. Большинство неживых природных ресурсов -участки недр, обособленные водные объекты, леса, являются недвижимостью в силу прямого указания ст.130 ГК РФ.
Приведенные доводы, как представляется, применимы не только к отношениям по поиску, разведке и добыче полезных ископаемых, включаемых в предмет природоресурсного права, но и к отношениям, возникающим в связи с другими видами пользования недрами, не связанным с извлечением ресурса, поскольку для них действующее законодательство не устанавливает каких-либо изъятий из приведенных правил.
Определенные вопросы могут возникнуть при рассмотрении применительно к праву недропользования такого признака, как право следования. Действительно, право недропользования не предполагает права следования. Однако это не вытекает из природы права недропользования и обусловлено лишь тем, что переход права собственности на участки недр природоресурсным законодательством не предусмотрен.
Сопоставление законодательства о недрах с Водным кодексом РФ позволяет сделать заключение о том, что если право собственности на участки недр могло бы принадлежать, наряду с Российской Федерацией, субъектам РФ, то переход права собственности на участки недр от Российской Федерации к ее субъектам и наоборот, не являлся бы основанием для прекращения права недропользования.
Такой вывод вытекает из предположения о стремлении законодателя регулировать аналогичные отношения сходным образом.
Таким же образом можно обосновать вещный характер права водопользования и права лесопользования. Применительно к ним отчетливо проявляется такой признак вещных прав, как право следования. Водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, юридических лиц и граждан ( ст.
35 Водного кодекса РФ). При этом среди оснований перехода, ограничения и прекращения права водопользования не указывается такое основание, как смена собственника водного объекта.
В соответствии со ст.19 Лесного кодекса РФ лесной фонд находится в федеральной собственности, а его части могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации. Также как и водное, лесное законодательство не предусматривает возможности ограничения,приостановления, перехода или прекращения права лесопользования при смене собственника участка лесного фонда.
Следовательно, переход права собственности на водные объекты и участки лесного фонда не влечет за собой прекращение прав ресурсопользователя или изменения их объема.
Следует учитывать, что права пользования недрами, водными и лесными ресурсами, связанные с их изъятием, могут возникать на основании перечисленных в природоресурсном законодательстве административных актов, договоров, соглашений или сложного юридического состава, однако основные права ресурсопользователя устанавливаются соответствующим природоресурсным, экологическим и иным законодательством, а не договором с собственником ресурса. В ряде случаев основанием возникновения прав ресурсопользователя является федеральный закон.
Так, ст.6 ФЗ РФ О соглашениях о разделе продукции предусматривает, что соглашения оразделе продукции, заключаемые между Российской Федерацией и инвестором в отношении участков недр, расположенных на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются отдельными федеральными законами. Приведенные доводы позволяют сделать предположение о том, что такие виды ресурсопользования, как недропользование,
водопользование, лесопользование обладают признаками, необходимыми для признания их вещными правами.
Природопользование включает в себя различные виды пользования природными объектами: ресурсопользование и компенсационное природопользование, заключающееся в воспроизводстве природных ресурсов. В основе приведенного деления лежит цель использования природных ресурсов.
Отношения по воспроизводству природных ресурсов подразделяются на отношения по а) восстановлению и б) возобновлению природных ресурсов и объектов.
В ресурсопользовании выделяются две группы отношений: 1) связанные с изъятием природного ресурса из окружающей среды, нарушением системы существовавших связей ресурса со средой - техногенноересурсопользование; 2) отношения, в процессе которых используются непотребляемые полезные свойства объекта или самой природной среды - эксплуатационное ресурсопользование. Если первая группа отношений составляет предмет природоресурсного права, то вторая -экологического, земельного и смежных с ними отраслей.
Нормативные акты природоресурсногозаконодательства устанавливают такие виды эксплуатационного использования природных ресурсов, как а) их эксплуатацию в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических коммуникаций, б) захоронение отходов и создание мест захоронения; в) рекреационное использование; г) создание искусственных инженерных и иных объектов; д) иное, не связанное с изъятием природных ресурсов, использование (научно-исследовательское, культурно - просветительское идр-)-
Техногенное ресурсопользование включает в себя следующие виды использования природных ресурсов: 1) восполнение природных ресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственного кадастра отдельных видов природных ресурсов и проведения иных разведочных и исследовательских работ. 2) добыча природных ресурсов, включающая в себя извлечение ресурса из природной среды.
3) сопутствующее ресурсопользование - возникает при необходимости извлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичных природных ресурсов).
Перечисленные виды природопользования и ресурсопользования могут быть, кроме того, классифицированы по видам природных ресурсов. Основными из них являются недропользование, водопользование, лесопользование, использование объектов животного мира, природных лечебных ресурсов.
Самостоятельным видом ресурсопользования является использование неживых ( минеральных) ресурсов исключительной экономической зоны РФ.
Русские цивилисты конца XIX века различали полное и неполное право пользования, в зависимости от объема правомочий пользователя . В основу деления права пользования ( и права ресурсопользования) на полное и неполное можно положить объем правомочий пользователя по сравнению с правомочиями собственника природного ресурса как ресурсопользователя. Право на использование природного ресурса уполномоченным лицом в том же объеме, который принадлежит и его собственнику, следует рассматривать как полное право ресурсопользования.
Вотличие от этого право ограниченного ресурсопользования будет принадлежатьресурсопользователю в том случае, если он по условия лицензии ( договора) обладает лишь одним или несколькими, но не всеми правомочиями, которые принадлежат собственнику ресурса. Представляется, что для природоресурсного права такая классификация ресурсопользования может иметь определенное значение, поскольку ресурсопользователи, в соответствии с поресурсным законодательством, действительно, могут обладать правом либо полного, либо ограниченного использования природных ресурсов.
Возможна классификация ресурсопользования по субъектам. Субъектами ресурсопользования могут быть государство ( в лице уполномоченных им органов), юридические лица, физические лица - граждане РФ и иностранные граждане, а также объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица и действующие на основании договора о совместной деятельности.
Специфический правовой режим установлен для традиционного ресурсопользования, под которым следует понимать исторически сложившиеся способы
использования природных ресурсов исконной среды обитания коренных малочисленных народов,обеспечивающие неистощительное природопользование. К природным ресурсам традиционного ресурсопользования относятся общераспространенные полезные ископаемые, объекты животного и растительного мира, поверхностные водоемы.
Практически невозможно использовать один природный ресурс без оказания прямого или опосредованного воздействия на другой (другие) природные ресурсы. Это обусловливает необходимость комплексногоиспользования природных ресурсов.
Комплексное ресурсопользование предполагает рациональное использование не только одного ( основного) природного ресурса, но и иных, непосредственно связанных с ним ресурсов. Возможность заключения договоров на комплексное природопользование предусмотрена экологическим законодательством РФ.
Тем самым, законодатель побуждает ресурсопользователя к рациональному использованию природных ресурсов, т.е. к их наиболее полному извлечению и минимизации потерь (например, добыча не только нефти, но и сопутствующего природного газа).
В основе деления природных ресурсов на возобновимые и невозобновимые лежит способность природы по поддержанию их в первоначальном количественном и качественном составе. Природные ресурсы могут восстанавливаться как при содействии человека (лесовосстановление, рыборазведение и др.), так и в ходе естественного кругооборота веществ в природе.
Критерием отнесения ресурсов к невозобновимым является невозможность их восстановления за время, соизмеримое со временем хозяйственной деятельности человека (например, минеральные ресурсы).
Одним из способов, позволяющих замедлить темпы изъятия природного ресурса или совсем прекратить его добычу, является их возмещение, т.е. замена одного используемого в экономике ресурса другим. В первую очередь это относится к топливно-энергетическим ресурсам (замена угля, газа, используемых на тепловых электростанциях, на уран для атомных электростанций, использование других альтернативных источников энергии).
Возможность замены одного ресурса другим лежит в основе их деления на восполнимые и невосполнимые природные ресурсы, а также на заменимые и незаменимые природные ресурсы. Такие природные ресурсы, как воздух, вода, виды животных не могут быть заменены никакими другими.
Правовое регулирование использования природных ресурсов основывается не только на общеправовых принципах, но и на основополагающих правовых идеях, закрепленных в природоресурсном законодательстве -принципах природоресурсного права. Их можноразделить на две группы: относящиеся к а) природным ресурсам и б) ресурсопользованию.
Статус природных ресурсов основывается на следующих принципах:
- S государственная собственность на природные ресурсы. Недра, воды, лесной фонд, животный мир, природные лечебные ресурсы, минеральные ресурсы исключительной экономической зоны являются государственной собственностью;
S исключение природных ресурсов из гражданскоправового оборота является следствием государственной собственности на природные ресурсы, которые могут передаваться лишь во владение и пользование;
S ограниченность природных ресурсов предполагает, что в природе не существует неисчерпаемых (неистощимых) природных ресурсов. Принцип конечности природных ресурсов вытекает из пространственной ограниченности планеты ( часть не может быть больше целого);
S падение природоресурсного потенциала -увеличение энергетических и трудовых затрат на добычу природных ресурсов в пределах существующих на определенном временном этапе технологий - требует установления экономических и иных льгот ресурсопользователям, осуществляющим использование природных ресурсов в труднодоступных местностях и истощенных природных ресурсов;
- S государственный учет природных ресурсов. Уполномоченные государственные органы проводят работы по мониторингу природных ресурсов, их учету и ведению кадастров, составляют программы использования, защиты и восстановления природных ресурсов и организуют их исполнение;
S сохранение видового разнообразия природных ресурсов направлено на недопущение исчезновения отдельных их видов в результате ресурсопользования, приводящего к истощению природных ресурсов.
Принципы ресурсопользования:
S рациональность ресурсопользования предполагает наиболее полное извлечение полезных свойств основного и вторичных ( сопутствующих) природных ресурсов, предотвращение ухудшения качества ресурса, загрязнения площадей ( объемов) расположения природных ресурсов, а также снижение потерь ресурса при его добыче;
S устойчивость ресурсопользования обеспечивает удовлетворение потребностей людей при одновременном улучшении качества жизни ныне живущих и будущих поколений;
- S безопасность ресурсопользования достигается выбором технологий добычи природных ресурсов, минимизирующих вредное воздействие как природных факторов, возникающих в процессе вмешательства человека в природную среду, так и самих технологических процессов использования ресурсов на здоровье человека;
S целевое использование природных ресурсов выражается в предоставлении ресурсопользователю права на использование ресурса в строгом соответствии с его назначением и условиями лицензии. Использование природного ресурса не по целевому назначению является безусловным основанием для принудительного прекращения права ресурсопользования;
- S платность ресурсопользования обусловлена необходимостью возмещения государству понесенных им затрат на поиск, оценку, разведку, охрану, восстановление природных ресурсов и компенсации вредного воздействия ресурсопользования на окружающую среду. Платными являются все виды использования природных ресурсов, за исключением общего природопользования и случаев, прямо указанных в законе;
- S срочность ресурсопользования заключается в предоставлении права пользования природными ресурсами на строго определенный срок. Длительность использования отдельных видов природных ресурсов не может превышать предельных сроков, указанных в природоресурсном законодательстве;
S комплексность (интегральность) ресурсопользования является следствием всеобщих взаимосвязей различных природных ресурсов и предполагает необходимость учета негативного воздействия на природные ресурсы, связанные с добываемым ресурсом;
S учет интересов народов, проживающих на территориях ресурсопользования. Недропользование на территориях проживания коренных малочисленных народов допускается с разрешения субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, принятого с учетом интересов коренных малочисленных народов, а также соответствующего органа местного самоуправления. Добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляется под контролем малочисленных народов.
Законодательство о животном мире устанавливает право на приоритетное пользование животным миром и право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности коренными малочисленными народами.
В целях обеспечения устойчивости ресурсопользования необходимо введение государственных ограничений на объемы извлечения природных ресурсов. Такое ограничение осуществляется путем нормирования (лимитирования) изъятия природного ресурса, осуществляемого в отношении всех видов природных ресурсов ( минеральных, лесов, вод, объектов животного мира и др.) на основе научно обоснованных критериев.
Лимиты ( нормы) изъятия природных ресурсов устанавливают такие объемы их извлечения, которые предполагают возможность восстановления природных ресурсов либо разумную постепенность их использования.
Нормативы использования природных ресурсов, в зависимости от их значимости ( имеющих федеральное и межрегиональное значение), устанавливаются
Министерством природных ресурсов РФ, его органами, специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием и охраной природных ресурсов.
Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых ( изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов. В соответствии с нормативами ресурсопользователям выдается разрешение на использование (изъятие) природных ресурсов
За некоторыми исключениями, указанными в природоресурсном законодательстве, ресурсопользование осуществляется на платной основе. Плата за ресурсопользование включает в себя следующие составляющие.
1) Рента (плата за использование природных ресурсов) - доход, который получает собственник природного ресурса, сдавая его в аренду или эксплуатируя самостоятельно. Величина дохода определяется, в первую очередь, природными свойствами ресурса. Для отдельных видов природных ресурсов рента имеет различное название.
В горном законодательстве это платежи за пользование недрами, в лесном законодательстве - лесные подати за краткосрочное пользование участками лесного фонда и арендная плата - при их аренде, водный налог - в водном законодательстве.
2) Отчисления на воспроизводство, восстановление и охрану природных ресурсов. Водный кодекс РФ предусматривает отчисления на восстановление и охрану водных объектов, ФЗ РФ О недрах - отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
3) Штрафы за сверхлимитное ( сверхнормативное) использование природных ресурсов.
4) Иные платежи, связанные с ресурсопользованием, отражают специфику реализации принципа платности ресурсопользования в отношении отдельных природных ресурсов. Так, горное законодательство предусматривает в качестве платежей сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий, акцизы, плату за землю или акваторию и участок дна территориального моря, плату за геологическую информацию о недрах, Водный кодекс РФ -сбор за выдачу лицензий на водопользование.
Плата за ресурсопользование распределяется между бюджетом РФ и бюджетами субъектов РФ, на территории которых осуществляется использование природных ресурсов. В случаях, установленных законодательством РФ и субъектов РФ, размер платы за ресурсопользование может снижаться, ресурсопользователи могут быть освобождены от платы за использование ресурсов.
Освобождение от платы за ресурсопользование и установление льгот производится с учетом правового положения субъекта ресурсопользования, а также с учетом местонахождения ресурса, его особенностей и иных факторов.
Право собственности на природные ресурсы,
рассматриваемое как правовой институт и как совокупность правомочий собственника, занимает ключевое место в природоресурсном праве. Отношения собственности на природные ресурсы включаются в предмет природоресурсного права в той мере, в какой они не урегулированы гражданским правом. Статья 129Гражданского кодекса РФ устанавливает, что природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.
Совокупность правых норм природоресурсного права, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, образует право собственности на природные ресурсы в объективном смысле. Право собственности на природные ресурсы в субъективном смысле - совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению недрами, водами, лесами, объектами животного мира идругими природными ресурсами .
Формы права собственности на природные ресурсы закреплены в ст.9 Конституции РФ, установившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Несмотря на то, что среди всех форм собственности на природные ресурсы первой указана частная, большинство природных ресурсов находится в государственной собственности: федеральной
собственности или собственности субъектов РФ. Отдельные природные ресурсы могут находиться в собственности муниципальных образований, юридических и физических лиц.
Государственная форма собственности установлена природоресурсным законодательством на недра, водные объекты (за исключением обособленных), лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, животный мир, природные лечебные ресурсы. Необходимостьустановления государственной собственности на природные ресурсы определяется тем, что природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов России. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в том числе, вопросы передачи природных ресурсов в собственность субъектов РФ.
Целесообразность разграничения права собственности на природные ресурсы на собственность Российской Федерации и ее субъектов отмечалась в Указе Президента РФ О федеральных природных ресурсах от 16.12.93г.
Отнесение тех или иных ресурсов к собственности субъектов Федерации должно определяться федеральнымзаконом. Между тем, в настоящее время только Водный кодекс РФ указывает, какие водные объекты находятся в федеральной собственности, а какие - в собственности субъектов РФ.
