Калинин И. Б. - Природоресурсное право - Основные положения
Исключительная важность правового регулирования отношений, связанных с поиском, разведкой и добычей природных ресурсов на современном этапе развития общества не подвергается сомнению. Это подтверждается активной законотворческой работой Федерального Собрания Российской Федерации.
За несколько прошедших лет было принято свыше 25 федеральных законов, регулирующих использование природных ресурсов территории России, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Вступили в действие законы, регулирующие использование всех основных природных ресурсов: недр, вод, лесов, природных лечебных ресурсов, объектов животного мира. За это же время во исполнение природоресурсного законодательства Президентом и Правительством Российской Федерации, Федеральными Министерствами, государственными комитетами и другими органами государственного управления России было принято свыше 100 подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере использования природных ресурсов. Приведенные цифры не учитывают значительного массива нормативных актов природоохранного законодательства и включают лишь те из них, которые регулируют отношения непосредственно по изъятию природных ресурсов из окружающей среды.
Активная законотворческая работа в этом направлении ведется и в странах СНГ.
Вместе с тем, на юридических факультетах российских Вузов недостаточно внимания уделяется тенденциям и закономерностям развития правового регулированияресурсных отношений, вопросам изученияприродоресурсного законодательства. Как и много десятилетий назад, вопросам недропользования, лесопользования, водопользования, использования объектов животного мира и природных лечебных ресурсов в учебных курсах даже ведущих юридических Вузов России уделяется едва ли более 15 - 20 процентов времени, отводимого для изучения экологического или земельного права.
Природоресурсное право, в лучшем случае,рассматривается как их подотрасль, а то и как совокупность правовых институтов.
Значительность объема нормативного материала и заинтересованность российского общества в исследовании проблем правового регулирования отношений ресурсопользования представляются очевидными. Комплексный анализ отдельных групп ресурсных отношений, выявление их общих и особых черт, отыскание специфики метода, механизма правового регулирования как составных элементов правового режима
ресурсопользования могут позволить за деревьями поресурсных отраслей законодательства увидеть растущий лес природоресурсного права. Изучению этих вопросов и посвящено настоящее исследование.
Взаимодействие общества и природы
Сферой взаимодействия общества и природы является биосфера. Биосфера - целостная геологическая оболочка Земли, заселенная жизнью и качественно преобразованная ею в направлении формирования и повышения жизнепригодных свойств.
Учет глобального воздействия человечества на окружающую среду приводит к необходимости использования понятия ноосфера, под которой понимается оболочка Земли, населенная людьми и преобразуемая ими в целях поддержания жизни в условиях гармонизации отношений общества и окружающей природной среды.
По мере совершенствования технологических процессов воздействия человека на окружающую природную среду и увеличения объемов такого воздействия ( антропогенное воздействие), человеческая деятельность начинает играть ведущую роль во всех изменениях, происходящих на поверхности планеты.
В истории развития общества выделяют несколько уровней воздействия человека на природу. 1) Воздействие на биосферу человека лишь как одного из обычных биологических видов.2) Сверхинтенсивная охота без существенного изменения экосистем в период становления человечества.
3) Изменение экосистем путем развития земледелия, скотоводства, вырубки лесов. 4) Глобальное изменение характеристик биосферы в связи с практически неограниченной интенсификацией хозяйства.
Принципы, на которых должны базироваться отношения общества и природы, впервые были сформулированы международным сообществом в 1987 г. в концепции устойчивого развития. Устойчивое развитие -такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Устойчивое развитие включает в себя два понятия: 1) понятие потребностей, в частности
потребностей, необходимых для существования беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета; 2) понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и организацией общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности.
Концепция устойчивого развития получила дальнейшее совершенствование в документах международной конференции по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Конференция выработала 27 принципов устойчивого развития,
сформулированных в Декларации. Из них кресурсопользованию относятся следующие:
1) В центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой.
2) Государства, в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права, обладают суверенным правом эксплуатировать свои природные богатства, проводя свою собственную политику в вопросах охраны окружающей среды и развития, и несут ответственность за то, чтобы деятельность, находящаяся под их контролем, не наносила ущерба окружающей среде в других странах или за пределами национальной юрисдикции.
3) Право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды нынешнего и будущих поколений.
4) Для того, чтобы добиться устойчивого развития и более высокого уровня жизни для всех народов, государства должны уменьшить и исключить не способствующие устойчивому развитию модели производства и потребления, а также должны проводить надлежащую демографическую политику.
5) Одним из инструментов национальной политики должна быть оценка возможных последствий для состояния окружающей среды в результате действий, которые могут оказать на нее негативное влияние. Решения по этим вопросам должны приниматься компетентными национальными органами.
Задачи устойчивого развития России:
1) Стабилизация экологической ситуации. 2) Улучшение состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности. 3) Ведение
хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и
ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.
Основные направления перехода России к устойчивому развитию:
1) Создание правовой основы перехода к устойчивомуразвитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности,экономические механизмы регулированияприродопользования.
2) Разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни.
3) Оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого антропогенного воздействия на них.
Государственное управление процессом перехода Российской Федерации к устойчивому развитию предполагает разработку:
1) Государственной стратегии действий долгосрочного характера.
2) Долгосрочных и среднесрочных прогнозов, включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности.
3) Краткосрочные прогнозы и программы отраслевого, регионального (территориального) и федерального уровней.
Критерии рационального ресурсопользования: 1) Никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба. 2) Ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.
Концепции взаимодействия общества и природы различаются между собой в зависимости от религии, лежащей в их основе. Вину за то, что общество не может жить в гармонии с природой, традиционно связывают с христианством, поскольку именно эту религию исповедует население большинства промышленно развитых стран. Коран, священная книга мусульман, также как и Библия, призывает своих последователей к подчинению природы человеку.
Большинство восточных религий и, в особенности, даосизм, напротив, призывают к единению человека и Природы, рассматривают человека как ее неотъемлемую частицу.
Философские концепции взаимодействия общества и природы можно подразделить на натуралистические, потребительские и алармизм3. Натуралистические концепции были характерны для ранних периодов развития человечества.
Их существо сводилось к тому, что Природа рассматривалась в качестве божественной данности, развивающейся по своим законам, которую человек не может постичь и которой не может управлять.
Развитие промышленности в период становления феодальных отношений потребовало активного вмешательства человека в природу для добычи необходимых ему природных ресурсов. Потребительские концепции провозглашали господство человека над природой, его активное вмешательство в природные процессы, интенсификацию добычи и использования природных ресурсов в целях развития цивилизации, ускорения научно-технического прогресса.
Осознание необходимости изменения взаимоотношений с природой привели к разработке новых философских концепций, объединяемых под названием алармизм. Их общее содержание определяется осознанием того, что в современных условиях деятельность человека рассматривается уже как один из геологических факторов, непосредственно влияющих на состояние всей биосферы Земли.
Предмет, метод и система природоресурсного права
В основе деления российского права на отрасли лежит неправовой критерий - предмет правового регулирования, или общественные отношения, которые подлежат регулированию нормами отрасли права. Для общественных отношений, составляющих предмет природоресурсного права, системообразующим признаком является извлечение природного ресурса из окружающей природной среды, сопровождающееся нарушением многоуровневого взаимодействия ресурса и среды.
Совокупность отношений, связанных с добычей ( извлечением) природных ресурсов составляют предмет природоресурсного права.
Центральное место среди них занимают ресурсные отношения. Они включают в себя отношения по непосредственному извлечению природных ресурсов из среды их естественного пребывания и сопутствующие им отношения по поиску, оценке, разведке природных ресурсов и проведению иных исследовательских работ. Наличие последних является обязательным, поскольку
ресурсопользователю передается в пользование ресурс, количественные и качественные характеристики которого указываются в лицензии ( договоре, соглашении) на ресурсопользование. Отношения по поиску, оценке и разведке природных ресурсов и по их извлечению из окружающей среды составляют в совокупности ресурсные отношения.
Отношениями по непосредственной добыче ресурса предмет природоресурсного права не исчерпывается и включает в себя также отношения, тесно связанные с ресурсными. Их можно разделить на 5 групп: 1)предшествующие ресурсным; 2) отношения побезопасности и рационализации ресурсопользования; 3) отношения собственности на природные ресурсы; 4) отношения по государственному управлению ресурсопользованием; 5) отношения, связанные спривлечением субъектов природоресурсного права к ответственности и отношения по рассмотрению споров, возникающих в связи с использованием природных ресурсов и возмещению вреда, причиненного неправомерным ресурсопользованием.
Отношения, предшествующие ресурсным, включают в себя:
1) Отношения, связанные с участием субъектов природоресурсного права в конкурсах, аукционах по приобретению права ресурсопользования, заключением договоров, соглашений на использование природных ресурсов. 2) Отношения по лицензированию
ресурсопользования возникают в ходе оформления, выдачи, государственной регистрации лицензий.
Отношения по безопасности и рационализации ресурсопользования длятся на протяжении всей деятельности, связанной с ресурсопользованием. Их цели: а) достижение наиболее полного извлечения ресурса, предотвращение ухудшения его качества, загрязнения мест расположения природных ресурсов и снижение потерь ресурса при его добыче; б) минимизация вредного воздействия природных факторов и технологических процессов извлечения ресурса на здоровье человека.
Безопасность ресурсопользования подразумевает здоровые и безопасные условия не только для работников добывающих производств, но и для иных лиц, на которых может оказать вредное воздействие ухудшение состояния окружающей среды, вызванное добычей природных ресурсов.
Отношения собственности на природные ресурсы включают в себя отношения федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности на природные ресурсы.
Государственное управление природными ресурсами предполагает отношения по: ведению государственного мониторинга и государственного кадастра природных ресурсов; составлению ресурсных балансов и схем комплексного использования природных ресурсов; лимитированию ресурсопользования; контролю за использованием природных ресурсов и соблюдением природоресурсного законодательства.
В управлении ресурсопользованием принимают участие специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, наделенные государственно-властными полномочиями. Поэтому отношения по государственному управлению использованием и охраной природных ресурсов в известной мере регулируются нормами административного права.
Привлечение пользователей природных ресурсов к ответственности и рассмотрение споров, связанных с ресурсопользованием, осуществляется
административными органами, судами, арбитражными судами, третейскими, в том числе международными, судами. Решение любого административного органа может быть обжаловано в суд, арбитражный суд в соответствии с правилами подведомственности.
Метод правового регулирования - юридический критерий самостоятельности отрасли права обычно понимается как совокупность юридических приемов (способов) правового воздействия на общественные отношения. К особенностям метода правового регулирования природоресурсных отношений В. М. Лебедев относит:
1) Основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношения по использованию природных ресурсов - разрешительный ( лицензия), сочетаемый с договорным ( соглашение, договор о ресурсопользовании).
2) Общее юридическое положение субъектов природоресурсного правоотношения характеризуется правом ресурсопользователя на получение, продление лицензии, на отказ от нее, на заключение договора о ресурсопользовании и неуклонное подчинение стандартам (юридическим правилам, нормам), обеспечивающим технологический процесс конкретного вида ресурсопользования.
3) Императивное установление государством правил использования природных ресурсов в форме стандартов ресурсопользования сочетается с дозволением -предоставлением ресурсопользователю права заключать договор об использовании природных ресурсов с ресурсодержателем, самостоятельно выбирать вид своей деятельности по использованию природного ресурса, ограничивать или расширять свою деятельность, не выходя за пределы лицензии, договора.
4) Характер связи субъектов природоресурсного правоотношения - возмездный с сочетанием элементов власти и подчинения, пределы которых ограничены законом или соглашением между субъектами природоресурсного правоотношения.
Правовой режим - порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность
регулирования . Известную роль в обособлении отраслиправа может играть механизм правового регулирования - интегральная характеристика возможных форм воздействия на общественные отношения, включающих в себя нормы права, правоотношения, индивидуальные правовые акты. При этом метод правового регулирования является формой правового режима, а механизм правового регулирования выступает в качестве содержания правового режима.
Лицензионный характер ресурсопользования обусловливает одну из особенностей правового режима ресурсопользования - обязательное участие государства или специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов как носителей государственновластных полномочий в отношениях по использованию природных ресурсов.
Государственные органы, заключая договоры и соглашения ресурсопользования, выступают в них, с одной стороны, как равноправный участник договора, с другой стороны - как представитель государства, являющегося собственником ресурса, предоставляемого в пользование. Это исключает возможность отнесения договоров и соглашений в сфере ресурсопользования к гражданско-правовым.
Элементы публично - правового характера регулирования отношений по использованию ресурсов проявляются также в обязательном участии в них органов государственной власти и местного самоуправления тех субъектов РФ, на территориях которых проживают коренные малочисленные народности.
Другой особенностью правового режима ресурсопользования является государственнаясобственность на недра, воды, леса, объекты животного мира, природные лечебные ресурсы, а также исключительные суверенные права Российской Федерации в отношении разведки и добычи ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, обусловленные необходимостью управления природными ресурсами в целях их рационального и безопасного использования в интересах всего гражданского общества и в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
Одним из критериев самостоятельности отрасли права является наличие кодификационного акта.
Использование отдельных природных ресурсов регулируется кодифицированными нормативными актами природоресурсного законодательства, существует значительное количество подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Это свидетельствует о высокой степени нормативной урегулированности отношений, составляющих предмет природоресурсного права.
Предпосылкой обособления отрасли права служит заинтересованность гражданского общества в совершенствовании правового регулирования
определенной группы общественных отношений. Подтверждением этого является внушительное количество законов и подзаконных нормативных актов, принятых в области ресурсопользования в 1995-2000 г.г.
Однако процесс формирования системы природоресурсного законодательства не завершен.
Совокупность правовых норм, регулирующих определенные общественные отношения, может рассматриваться как самостоятельная отрасль права только тогда, когда она обладает определенной целостностью. Общественные отношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов, входя в предмет природоресурсного права, объективно взаимосвязаны.
Система ресурсных и связанных с ними отношений обеспечивает поиск, оценку, разведку природных ресурсов, их добычу при соблюдении условий рациональности и безопасности в условиях государственного управления использованием и охраной природных ресурсов.
В системе природоресурсного права можно выделить группы норм общего, особенного и единичного действия. В основе дифференциации норм природоресурсного права лежит существование в природе интегрального ресурса, отдельных видов природных ресурсов и природных объектов. Наличие норм общего действия обусловлено единством предмета правового регулирования отрасли. Различные природные ресурсы и объекты являются составной частью единой и неделимой природы.
Поэтому правовое регулирование, например, недропользования, водопользования, лесопользования и др., имеет в своей основе идентичные правовые принципы и подходы. Естественные свойства некоторых природных ресурсов обусловливают однотипность подходов к правовому регулированию отношений по их добыче.
Поэтому законодатель регулирует такие отношения сходным образом.
Учет особенностей указанных отношений приводит к установлению в природоресурсном праве норм, распространяющих свое действие на отношения, связанные с добычей нескольких видов природных ресурсов, или норм особенного действия. Несмотря на общность отношений по добыче различных природных ресурсов, существует специфика правового регулирования отдельных видов ресурсопользования и использования природных объектов, что предполагает существование в системе природоресурсного права норм единичного действия.
В систему природоресурсного права иногда ошибочно включают нормы, регулирующие отношения по охране природных ресурсов, отождествляя их с отношениями по рациональному использованию. Между тем это взаимно исключающие друг друга отношения.
Рациональное использование природного ресурса предполагает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе. Извлечение природного ресурса изначально предполагает нанесение вреда окружающей среде, в то время как основная цель охраны природы -недопущение такого вреда.
Наличие норм, регулирующих отношения по использованию любых природных ресурсов ( норм общего действия) и норм особенного и единичного действия влечет необходимость выделения в природоресурсном праве Общей и Особенной частей.
Общая часть природоресурсного права не является суммативным объединением общих частей Водного, Лесного кодексов РФ и других нормативных актов природоресурсного права. Нормативные акты, регулирующие отношения ресурсопользования, содержат нормы не только природоресурсного, но и экологического, гражданского, финансового права, которые не включаются в систему природоресурсного права.
Многие нормы, составляющие Общую часть указанных кодексов, по своему содержанию должны быть отнесены к Особенной части природоресурсного права.
Общая часть природоресурсного права включает в себя ряд правовых институтов, содержащих нормы общего и особенного действия, которые регулируют отношения, связанные с добычей любых видов природных ресурсов, устанавливают принципы ресурсопользования, правовое положение субъектов и объектов природоресурсных правоотношений.
Институты Общей части природоресурсного права:
S Общие положения природоресурсного права, включая нормы, определяющие предмет, сферу действия, особенности метода правового регулирования, принципы отрасли.
- S Право собственности на природные ресурсы в Российской Федерации и исключительные суверенные права Российской Федерации на них.
S Ресурсопользование.
- S Объекты и субъекты природоресурсных правоотношений.
- S Государственное управление рациональным и безопасным использованием природных ресурсов в Российской Федерации.
S Ответственность за природоресурсные
правонарушения и порядок рассмотрения
природоресурсных споров.
Отношения, возникающие в связи с добычей отдельных видов природных ресурсов, регулируются нормами, включенными в институты Особенной части природоресурсного права:
S Недропользование.
- S Водопользование.
S Лесопользование.
S Пользование объектами животного мира.
S Пользование природными лечебными ресурсами.
Основные понятия природоресурсного права
Антропогенное воздействие - влияние( как положительное, так и отрицательное) результатов деятельности человека на окружающую природную среду.
Безопасное ресурсопользование - использование природных ресурсов способами, обеспечивающими минимально возможный уровень неблагоприятного воздействия природных и антропогенных факторов, обусловленных извлечением природных ресурсов, на здоровье людей.
