Государственное регулирование и управление ресурсопользованием
Права недропользователя могут быть ограничены, если недропользование может создать угрозу интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, а также нанести ущерб окружающей природной среде, хозяйственным объектам.
Условия, на которых определенномуресурсопользователю предоставляется право исследования природных ресурсов и их добычи, устанавливаются лицензией, договором, соглашением наресурсопользование. Природоресурсное законодательство устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств и условий, при которых допускается переход права ресурсопользования ( изменение природоресурсных правоотношений).
Для приобретателя права ресурсопользования необходима лицензия на ресурсопользование.
Юридическое содержание природоресурсных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов природоресурсного права. Ресурсные правоотношения имеют сложный субъектный состав, поскольку права ресурсопользования являются вещными правами. Ресурсопользователь находится в юридической связи не только с ресурсодержателем, но и с неограниченным кругом субъектов природоресурсного права.
Праву ресурсопользователя на использование ресурса корреспондирует обязанность всех иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. В тоже время на ресурсопользователе лежит обязанность допускать, в известных пределах, ограничения своих прав, связанные с обременением используемого ресурса частными и публичными сервитутами.
Права и обязанности ресурсопользователей в ресурсных правоотношениях можно разделить на две группы. 1) Общие права и обязанности, присущие всемресурсопользователям независимо от вида используемого ресурса и 2) Права и обязанности, специфичные для отдельных видов ресурсопользования.
Общие права ресурсопользователей:
S право на использование предоставленного ресурса в соответствии с требованиями природоресурсного законодательства, с соблюдением условий, установленных лицензией, договором на ресурсопользование;
- S право собственности на добытые природные ресурсы, устанавливаемое законом и соглашением о разделе продукции;
- S право на получение информации о состоянии природных объектов, предоставленных в пользование;
- S право на пересмотр условий лицензии на ресурсопользование при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена;
S право возводить на участке, предоставленном для ресурсопользования, здания и сооружения, необходимые для осуществления пользования ресурсом на срок действия лицензии, договора, соглашения.
Общие обязанности ресурсопользователей:
S соблюдать требования природоресурсного законодательства, лицензии, договора, соглашения, а также установленные технологические и природоохранные нормы и правила проведения работ по ресурсопользованию;
- S не допускать нецелевого использования природных ресурсов;
S вести учет извлекаемых природных ресурсов и их компонентов, наблюдать за природными объектами и представлять указанную информацию в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной природных ресурсов;
- S не допускать нарушений законных прав других ресурсопользователей;
- S не допускать нанесения вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью людей в процессе ресурсопользования, осуществлять мероприятия по
предупреждению возникновения чрезвычайных
техногенных ситуаций;
S вносить, в установленном порядке и сроки, платежи за пользование природными ресурсами;
- S соблюдать требования антимонопольного
законодательства;
S по окончании ресурсопользования приводить природные объекты и соответствующие земельные участки в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
Многие ресурсопользователи, особенно в сфере нефте, -газодобычи, занимают доминирующее положение, являются монополистами в области использования природных ресурсов. Органы государственной власти могут принимать правые акты, ведущие к дискриминации отдельных ресурсопользователей.
Поэтому природоресурсное законодательство содержит нормы, направленные на обеспечение равноправного положения субъектов природоресурсного права на рынке природных ресурсов. Антимонопольные требования распространяются на участников природоресурсных отношений и на ресурсопользователей.
Запрещаются действия ресурсопользователей, нарушающие права и законные интересы других ресурсопользователей, а также иных граждан и юридических лиц. Органам государственной власти запрещается принимать решения и ( или) совершать
действия, способствующие монополизации
водопользования и создающие дискриминационные или благоприятные условия для деятельности отдельных водопользователей, если такие действия имеют или могут иметь своим результатом нарушение прав и законных интересов других водопользователей.
Лицензии и договоры на ресурсопользование признаются недействительными, если могут привести к монополизации использования природных ресурсов, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других водопользователей.
Антимонопольные требования природоресурсного законодательства нарушают действия, направленные на:
- S ограничение, вопреки условиям конкурса или аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право ресурсопользования;
- S уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе, а также от предоставления лицензий на ресурсопользование;
- S замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
S дискриминацию пользователей природных ресурсов, создающих структуры, конкурирующие с
ресурсопользователями, занимающими доминирующее положение в ресурсопользовании;
- S дискриминацию ресурсопользователей впредоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.
Государственное регулирование и государственное управление ресурсопользованием
Устойчивое развитие общества возможно только при условии регулирования ресурсопользования со стороны государства. Государство является собственником природных ресурсов.
Однако его функции по регулированию и управлению в сфере ресурсопользования основаны не только на праве государственной собственности. Управление природными ресурсами осуществлялось и осуществляется всеми государствами, независимо от того, кто является собственником ресурса. Функции государства по управлению ресурсопользованием, как и другие управленческие функции, основываются также и на его властных полномочиях как политическогосуверена .
Управляющее воздействие на субъектов природоресурсного права может осуществляться двумя способами: 1) путем реализации уполномоченными органами своих государственно-властных полномочий по управлению использованием природных ресурсов, и 2) через создание системы экономических стимулов рационального ресурсопользования.
Экономическое стимулирование рационального и безопасного ресурсопользования осуществляется путем установления органами государственной власти и управления: 1) экономически и социально обоснованных размеров платы за использование природных ресурсов и 2) системы штрафов за нарушение природоресурсного законодательства.
Необходимо различать государственное регулирование и государственное управление в сфере ресурсопользования. По смыслу природоресурсного законодательства содержанием государственного регулирования является:
¦У формирование и проведение на территории РФ единой государственной политики в области использования природных ресурсов;
S установление стандартов ( норм, правил) в области изучения и использования природных ресурсов, безопасного ведения работ, а также рационального использования природных ресурсов;
- S определение объемов добычи основных видов природных ресурсов на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам;
- S обеспечение развития ресурсной базы и подготовки резерва природных ресурсов;
- S обеспечение изучения природных ресурсов;
S установление платежей за ресурсопользование;
- S установление и применение мер юридической ответственности за нарушения природоресурсного законодательства.
Следовательно, государственное регулирование ресурсопользования - комплекс мер, предпринимаемых всеми ветвями государственной власти Российской Федерации, направленных на рациональное и безопасное использование природных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений России. К субъектам государственного регулирования относятся органы государственного управления природными ресурсами, представительные ( законодательные) органы Российской Федерации и ее субъектов, а также органы правосудия РФ (суды, мировые судьи, арбитражные суды).
Государственное регулирование отношений
ресурсопользования представляет собой более широкое понятие, включающее в себя и государственное управление. Разграничение функций государственного регулирования и государственного управления можно провести по лицам и функциям регулятивного воздействия в природоресурсных отношениях.
Субъектами государственного управления, в соответствии с природоресурсным законодательством, являются Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, иначе говоря - государственные органы исполнительной власти РФ.
Такой подход законодателя к формированию субъектного состава государственного управления ресурсопользованием в известной степени обусловливает содержание управления. Поэтому государственное управление в сфере ресурсопользования можно определить как организационную деятельность государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, направленную на создание условий для рационального и безопасного ресурсопользования и контроль за ним.
Функции государственного управления традиционно понимаются в юридической литературе как специализированные виды организационной
деятельности , постоянные направления деятельности соответствующих органов. С учетом этого к функциям государственного управления ресурсопользованиемследует отнести :
S прогнозирование и планирование изучения, разведки и добычи природных ресурсов;
- S подзаконное нормативное регулирование отношений ресурсопользования;
- S финансовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов;
S ведение поресурсных кадастров, балансов и мониторинга природных ресурсов;
S учет использования природных ресурсов и контроль за соблюдением природоресурсного законодательства;
S нормирование и лицензирование
ресурсопользования;
- S ограничение и прекращение прав
ресурсопользования при возникновении угрозы интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, причинения ущерба хозяйственным объектам и окружающей среде, и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.
В зависимости от компетенции, которой наделен тот или иной орган государственного управления, они подразделяются на органы общей ( межотраслевой) и специальной ( ведомственной) компетенции. Систему органов государственного управления ресурсопользованием можно рассматривать в горизонтальной и вертикальной плоскостях. По вертикали расположены федеральные органы, органы субъектов РФ и местного самоуправления.
В горизонтальной плоскости рассматриваются государственные органы, имеющие сходные полномочия в управлении использованием различных видов природных ресурсов.
Органы общей компетенции характеризуются тем, что управление использованием природных ресурсов не является их единственной функцией. Наряду с ней они решают и иные вопросы государственного и местного управления и строительства. Их акты распространяют свое действие на всех физических и юридических лиц,
находящихся в пределах территории их юрисдикции (территория Российской Федерации, ее субъекта,
муниципального образования). К органам общей компетенции относятся Президент и Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Органы местного
самоуправления хотя и не относятся к органам государственной власти, но могут наделяться ими определенными государственными полномочиями.
Полномочия Президента РФ в сфере управления ресурсопользованием устанавливаются Конституцией РФ и основаны на его праве: 1) издавать указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ; 2) вносить в Государственную Думу РФ законопроекты и подписывать федеральные законы; 3) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ.
Общие полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе РФ О Правительстве Российской Федерации. В соответствии с ним Правительство РФ организует деятельность по регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, рациональному использованию и охране природных ресурсов.
Особенность правового положения Правительства РФ в отношениях ресурсопользования определяется тем, что оно выступает в них от лица Российской Федерации и совместно с субъектами РФ решает вопросы пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности. В соответствии со ст.114 Конституции Российской Федерации Правительство РФ осуществляет управление природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности.
Помимо этого, Правительство РФ непосредственно руководит работой и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, отнесенных к органам специальной компетенции по управлению ресурсопользованием.
Полномочия субъектов РФ в сфере управления ресурсопользованием делятся на две группы: находящиеся в исключительном ведении субъектов РФ, и в совместном ведении субъекта РФ и Российской Федерации. Все вопросы в сфере ресурсопользования, не отнесенные к компетенции Российской Федерации и органов местного самоуправления, относятся к ведению субъектов РФ.
Полномочия органов местного самоуправления по управлению ресурсопользованием невелики. Нормы водного, лесного законодательства и законодательства о животном мире носят отсылочный характер. ФЗ РФ О недрах к полномочиям органов местного самоуправления относит:
- S участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально - экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;
- S развитие минерально-сырьевой базы для
предприятий местной промышленности;
S предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительство подземных сооружений местного значения и контроль за этой деятельностью;
- S введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.
Федеральный закон Российской Федерации О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах дополняет перечисленные полномочия правом осуществления контроля за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов (ст.6 Закона).
Органы специальной компетенции по управлению ресурсопользованием, в зависимости от их функций, можно разделить на специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов и все иные.
Специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов непосредственно занимаются лицензированием и нормированием ресурсопользования, ведением
государственных кадастров, государственного мониторинга и балансов природных ресурсов, составлением схем комплексного использования природных ресурсов. К таким органам относятся:
1. Министерство природных ресурсов РФ - является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти; государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные и другие функции в области использования лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства; является федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области государственного управления использования лесного фонда и воспроизводства лесов, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания ( ранее эти функции принадлежали Федеральной службе лесного хозяйства РФ, упраздненной Указом Президента РФ .867 от 17 мая 2000 года).
Министерство сельского хозяйства РФ
территориальные ( бассейновые) органы являются: специально уполномоченными государственными органами по контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к водным биологическим ресурсам; специально уполномоченным государственным органом в области использования участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование
сельскохозяйственным организациям ( совместно с Министерством природных ресурсов России).
Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет государственное управление и контроль воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, рационального использования, исследования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов во внутренних водных объектах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
3. Федеральный горный и промышленный надзор России ( Госгортехнадзор России) - орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий государственное нормативное регулирование обеспечения промышленной безопасности на территории Российской Федерации, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Выполняя возложенные на него задачи, Госгортехнадзор РФ:
¦У разрабатывает, утверждает федеральные требования (правила и нормы) по рациональному использованию недр, включая нормативы потерь полезных ископаемых и их компонентов при добыче и переработке, контролирует их исполнение;
- S выдает лицензии на отдельные виды деятельности, связанные обеспечением безопасности недропользования, согласовывает условия лицензий на пользование недрами;
S контролирует выполнение требований
рационального и безопасного недропользования, разработки минеральных и иных неживых ресурсов континентального шельфа и внутренних водоемов РФ;
- S определяет, совместно с субъектами Российской Федерации и органами Комитета РФ по геологии и использованию недр, перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным.
4. Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству ( Роскомрыболовство) - федеральный органом исполнительной власти, осуществляющий государственное управление и государственный контроль в области использования и воспроизводства водных биологических ресурсов ( рыб и других водных животных, водных растений).
К иным государственным органам, осуществляющим управление ресурсопользованием относятся: Министерство экономического развития и торговли РФ, другие органы исполнительной власти Российской Федерации и ее
субъектов. Необходимость ведения работ по мониторингу, составлению кадастров и балансов природных ресурсов, а также платность ресурсопользования обусловливают участие в государственном управлении
ресурсопользованием таких органов специальной компетенции как Федеральная служба по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ, Министерство финансов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ.
Государственное управление использованием
природных ресурсов основывается на принципах,
закрепленных в природоресурсном законодательстве. Принципы государственного управления
использованием природных ресурсов представляют собой
основополагающие правовые установления, начала, в соответствии с требованиями которых построен институт государственного управления ресурсопользованием. К ним относятся: 1) Обеспечение устойчивого развития общества.
2) Обеспечение комплексного, безопасного и рационального ресурсопользования. 3) Приоритет
международного права в сфере ресурсопользования. 4) Платность ресурсопользования.
5) Разграничение функций государственного управления ресурсопользованием и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Важнейшими направлениями государственного управления ресурсопользованием являются учет и контроль природных ресурсов и их использования. Учет и контроль необходимы для разработки и реализации федеральных и региональных комплексных программ использования и охраны природных ресурсов, а также для составления прогнозов возможных изменений состояния природных ресурсов.
Основой для таких программ служат данные о состоянии природных объектов и ресурсов, получаемые в ходе ведения государственного мониторинга природных ресурсов - отслеживания в реальном времени объектов, явлений и процессов, происходящих в окружающей среде. Мониторинг по отдельным видам природных ресурсов ведется государственным органом по управлению
ресурсопользованием. К участию в работах привлекаются специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, а также в области управления использованием ресурсами, находящимися в связи с мониторируемым ресурсом.
Другим, кроме мониторинга, источником получения информации о состоянии природных ресурсов и их использовании, для государства является информация, предоставляемая ресурсопользователями.
Данные о состоянии природных ресурсов, концентрирующиеся в государственных органах, находят отражение в ресурсных балансах и ресурсных кадастрах. Государственные балансы природных ресурсов -расчетные данные о количестве, качестве, степени изученности и освоенности, территориальном размещении природных ресурсов.
В государственных балансах эти данные сопоставляются с совокупной потребностью всех ресурсопользователей в соответствующем природном ресурсе.
Важным источником природоресурсной информации являются государственные ресурсные кадастры, ведущиеся по каждому виду природных ресурсов. Законодательством предусмотрено ведение
Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, Государственного лесного кадастра, Государственного водного кадастра, Государственного кадастра объектов животного мира и Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий ( по учету природных лечебных ресурсов). Статья 28 ФЗ РФ О недрах предусматривает обязательное ведение государственного реестра, в который заносятся данные об участках недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с их добычей, работы по геологическому изучению недр, а также выданные лицензии на право пользования недрами.
Кроме поресурсных кадастров, природные ресурсы, как объекты федеральной государственной собственности, подлежат учету в Реестре федерального имущества. В нем учитываются участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности.
Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты ( место нахождения, стоимость, обременения и т.п.) и включающие в себя описание объекта с указанием индивидуальных особенностей, позволяющих однозначно отличить его от других объектов.
Все государственные природные кадастры ведутся по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости между собой.
Необходимой составной частью государственного управления использованием и охраной природных ресурсов является контроль за рациональным и безопасным использованием ресурсов.
