Формы (источники) природоресурсного права
В 1700 г. в России впервые появились правила использования недр. Петр I повелел воеводам и особым чиновникам отыскивать руды на землях всех вообще владельцев. 10 декабря 1719 г. был издан Указ об учреждении Берг-коллегии, в ведение которой входило управление горными делами.
Полезные ископаемые объявлялись собственностью казны. Этим же Указом устанавливались правила разведки и добычи полезных ископаемых.
Петр I в 1723 г. впервые урегулировал правила добычи торфа, указав, что она разрешается на удобных к тому делу болотах, но при условии, что эти болота на пашни и сенокосы не годятся. Для стабилизации и упрочения гражданско-правового оборота полезных ископаемых с 1762г. заводы и фабрики с их строениями, медные и железные рудники, соляные росолы и трубы, как предметы, сокровенные в недрах земных, а также ... леса ... делить между наследниками как недвижимое имущество.
Со времен Петра I введен запрет на звериную ловлю в окрестностях Санкт-Петербурга и Москвы. С 1714 г. лосей можно было только ловить и приводить в город, за что охотнику выплачивалось 30 рублей. В разное время устанавливались различные расстояния вокруг городов, в пределах которых охота запрещалась. Обычно это расстояние составляло от 30 до 100 верст.
Александр I с 1802 ввел запрет на отлов, отстрел зверей, птиц без разрешения, установив, тем самым, лицензионный порядок охоты. За плату выдавались билеты для стреляния в местах, принадлежащих казенному ведомству.
С 1704 г. Указом Петра I все рыбные ловли, т.е. право ловить рыбу, были переданы в казну. Право на рыбную ловлю отдавалось в содержание из платежа оброка.
Такое правило просуществовало до 1727 г., после чего рыбные ловли были переданы в вечное содержание собственникам земельных участков, но с платежами за них. Такие платежи существовали вплоть до 1775 г.
Реформы Екатерины II 1782 г. (1762 - 1796 г.г.) преследовали цель максимального ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов с передачей большинства прав на них частным лицам. В своих Узаконениях она ввела новые правила использования различных природных ресурсов, установив, что Владельцу земли дано полное право на все произведения, на поверхности и в водах ея обретающиеся, так и на все сокровенные в недрах ея металлы, минералы и другие ископаемые.
Право собственности на природные ресурсы стало неразрывно связано с правом собственности на землю: право собственности обнимает не одну поверхность земли, но и самые недра ея. Такой режим правового регулирования ресурсопользования сохранялся в России вплоть до 1917г.
Манифест 1782 г. отменил все ограничения на использование лесов. Межевые Инструкции 1754, 1766 г.г.устанавливали, что бортные угодья, рыбные ловли, бобровые гоны, вспуды, перевесы и всякие угодья, находящиеся на владельческих землях, отдавать в вечное содержание самим владельцам.
С 1782 г. право собственности каждого в имении своем распространялось на леса и все произрастания, воды и внутренности земли.
С 1872 г. началось осуществление правового регулирования нефтедобычи, в соответствии с которым поиск месторождений дозволялся всем, а для добычи нефти устанавливался разрешительный порядок. Нефтеносные участки, не разрабатываемые, не используемые ресурсопользователем, или не оплаченные им в течение 2-х лет, отбирались.
На добытую нефть устанавливался акцизный сбор.
Советский период развития природоресурсного права с 1917 г. характеризовался правом исключительной государственной собственности на все природные ресурсы - недра, леса, воды, землю и другие ресурсы. На начальном этапе советской власти горное, водное, лесное право рассматривались как самостоятельные отрасли права.
Впоследствии, в 30- е годы XX в. самостоятельность горного, водного, лесного права стала отрицаться, поскольку господствовала теория единого земельноколхозного права. После обретения земельным правом самостоятельности в 40- е годы, горное, водное, лесное право стали включаться в земельное право в его широком смысле . В конце 50-х годов высказывались предложения о том, что в земельное право входят не только лесные,водные и горные отношения, но и отношения поиспользованию животного мира и даже воздуха .
В 60-е годы Н. Д. Казанцевым впервые было высказано мнение о существовании природоресурсового права как самостоятельной отрасли права, впоследствииподдержанное рядом ученых-юристов. Дальнейшая разработка его вопросов привела к тому, что в середине 70х годов природоресурсное право было включено в учебную программу по специальности Правоведение, разработаны и изданы учебники и учебные пособия.
Современный этап развития природоресурсного права характеризуется отсутствием общепризнанного подхода к определению его места в системе российского права. С самого начала становления природоресурсного права как самостоятельной отрасли, в его предмет включалось экологическое ( природоохранное,природоохранительное) право, поскольку исторически использование природных ресурсов началось гораздо раньше, чем возникла потребность в их охране.
Поэтому на стадиях становления экологического права представлялось естественным включить природоохранные отношения в предмет природоресурсного права.
В дальнейшем возникло предположение о том, что экологическое право переросло рамки природоресурсного, поскольку имеет своими задачами охрану не только отдельного ресурса, но и природы в целом. Очевидная связь использования и охраны природных ресурсов привела к тому, что теперь уже природоресурсное право стали включать в Особую часть экологического права ( права окружающей природной среды) либо как подотрасль, либо как совокупность отдельных подотраслей ( горное, водное, лесное и др.).
Механическое перемещение совокупностиобщественных отношений по использованию природных ресурсов из одной отрасли права в другую не изменило, да и не могло изменить сущности природоресурсных отношений, превратить отношения по добыче ресурса в отношения по его охране. Содержание природоресурсных отношений, как общественных отношений по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов и связанных с ними отношений не изменяется на протяжении многих столетий и не зависит от методов и масштабов природоохранной деятельности. Поэтому вывод о самостоятельности природоресурсного права как отрасли российского права представляется очевидным.
Основной критерий обособления природоресурсного права был предложен В.М. Лебедевым.
Формы (источники) природоресурсного права
Известное в юридической науке положение о том, что законодательство является формой проявления права, позволяет рассматривать форму отрасли права в двух аспектах.
Внутренняя форма природоресурсного права отражает его строение как объективно обусловленную предметом отрасли систему правовых норм и институтов.
Внешняя форма позволяет отрасли права проявиться вовне и выражается через систему природоресурсного законодательства, состоящую из нормативных правовых актов, статей и других структурных элементов. Рассматривая внешнюю форму права, обычного говорят об источниках права, под которыми понимаются исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения.
Источники права можно рассматривать как материальную и формальную юридические категории. Источником права в материальном смысле является суждение российского народа о способах и методах правового регулирования тех или иных общественных отношений.
В качестве формальных источниковприродоресурсного права выступают нормативныеправовые акты, которые содержат нормы, регулирующие отношения ресурсопользования. Системаприродоресурсного законодательства состоит изобщепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции РФ, нормативных многост оронних и двусторонних договоров, заключаемых между РоссийскойФедерацией и органами государственной власти субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, подзаконных нормативных актов, включающих в себя нормативные Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Система законодательства должна отражать особенности предмета, метода, механизма правового регулирования общественных отношений. Следовательно, система природоресурсного законодательства должна отражать то особенное в природоресурсном праве, что выделяет его среди других отраслей российского права.
Рассматривая природные ресурсы как основу жизнедеятельности народов, законодатель логично относит вопросы владения, пользования и распоряжения к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов РФ, на территории которых находится соответствующий ресурс. Для коренных малочисленных народов РФ природные ресурсы важны в гораздо большей степени, чем для иных народностей, поэтому в систему природоресурсного законодательства включаются нормы, обеспечивающие особые права малочисленных народов при осуществлении ресурсопользования.
Отдельные природные объекты, содержащиеприродный ресурс, являются столь специфичными, что объект соглашения по поводу его разведки и добычи
определяется федеральным законом. Соглашения,связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны РФ должны быть утверждены федеральным законом ( ст.6 ФЗ РФ О соглашениях о разделе продукции).
Никакие другие отрасли российского права подобных нормативныхправовых актов в своей системе не имеют.
В соответствии со ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России. Мировым сообществом приняты ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств Земли. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает правовой режим внутренних морских вод,
территориального моря и его недр; исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также определяет права, в том числе суверенные, прибрежного государства и иных государств в области использования живых и неживых природных ресурсов. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. определяет права и обязанности подписавших ее государств в области рационального и устойчивого использования биологических ресурсов, в том числе традиционными способами.
Важное значение для правового регулирования ресурсопользования имеет Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., в которой разработаны 27 принципов устойчивого развития государств и всего мирового сообщества в целом. Соглашение об осуществлении положения конвенции ООН по морскому праву 1982 г. определяет принципы промысла рыбных запасов, права и обязанности государств по их использованию и восстановлению.
К источникам международного права в сфере ресурсопользования следует отнести ряд двусторонних и многосторонних договоров, заключенных РФ со странами дальнего и ближнего зарубежья.
Конституция РФ устанавливает основы правового регулирования ресурсопользования. Статья 9 Конституции РФ определяет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Исключительное важное значение имеет ст.72Конституции РФ, определяющая сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с ней к совместному ведению РФ и субъектов Федерации отнесено разграничение собственности ( в том числе и на природные ресурсы), вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами, а также водное, лесноезаконодательство, законодательство о недрах.
К источникам природоресурсного законодательства относятся Федеративные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между Российской Федерацией, с одной стороны, и органами государственной власти: 1) суверенных республик в составе РФ; 2) краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга РФ; 3) автономной области, автономных округов в составе РФ. Кроме перечисленных многосторонних договоров, источникамиприродоресурсного права являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между Российской Федерацией и органами государственной власти отдельных субъектов РФ.
Федеральные законы в сфере ресурсопользования, как правило, регулируют отношения по использованию того или иного вида ресурсов (недр, вод, лесов и др.). Основным законом, регулирующим отношения недропользования, является Федеральный закон О недрах.
Особенности поиска, разведки и добычи минерального сырья, проводимых на основе соглашений о разделе продукции, устанавливаются Федеральным законом О соглашениях о разделе продукции. Участки недр, обладающие указанными в законе особенностями, могут быть предоставлены в пользование инвестору только на основании федеральных законов под общим названием Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Законодательство о недропользовании, кроме законов, регулирующих отношения по использованию недр в целом, содержит и законы, посвященные порядку и условиям использования отдельных видов полезных ископаемых. Федеральный закон РФ О животном мире регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира.
Федеральный закон РФ О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах регулирует отношения в сфере изучения, использования природных лечебных ресурсов.
Система природоресурсного законодательства включает в себя Водный кодекс РФ, регулирующий отношения по использованию и охране водных объектов, Лесной кодекс РФ, опосредующий отношения по рациональному и неистощительному использованию лесов.
Некоторые федеральные законы устанавливают правовой режим использования нескольких видов природных ресурсов. Так, отношения по разведке, добыче живых и минеральных природных ресурсов, находящихся вне пределов сухопутной территории РФ, регулируются Федеральными законами О континентальном шельфе РФ, Об исключительной экономической зоне РФ, О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ.
Федеральный закон О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ определяет особенности использования некоторых природных ресурсов (объектов животного мира, общераспространенных полезных ископаемых, некоторых водных объектов и др.) коренными малочисленными народами Сибири, Дальнего Востока и Севера РФ.
Использование природных ресурсов осуществляется на основе принципов платности и государственного управления ресурсопользованием. Порядок реализации указанных принципов устанавливается федеральными законами.
Регулирование отношений ресурсопользования осуществляют не только федеральные законы, но и законы субъектов Российской Федерации. Необходимость принятия законов на региональном уровне возникает в двух случаях: 1) Если федеральное законодательство прямо указывает на то, что порядок использования ресурса устанавливается законодательными ( представительными) органами субъекта РФ, и 2) При наличии пробела в федеральном природоресурсном законодательстве.
Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных актах других отраслей законодательства -Гражданском кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, других федеральных законах.
Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Высшей юридической силой среди них являются Указы Президента РФ.
Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и обеспечения его безопасности имеют Указы Президента РФ О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Указ Президента РФ О федеральных природных ресурсах ставит задачу разграничения государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами и определяет, какие природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной государственной собственности.
Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых федеральными законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.
Нормативные правовые акты издают и специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов, а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Государственная налоговая служба РФ и др.).
Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты в области ресурсопользования в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.
Обычаи и традиции являются источниками природоресурсного права в силу указаний федеральных законов. Так, Гражданский кодекс РФ предусматривает в качестве источника обычай делового оборота, ФЗ РФ О гарантиях прав коренных малочисленных народов устанавливает правило, в соответствии с которым суд, рассматривая дело с участием, в качестве сторон, представителей малочисленных народов, вправе учитывать при вынесении решения сложившиеся обычаи и традиции этих народов.
Руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного суда РФ и Верховного Суда РФисточниками права не являются. Их целью является разъяснение вопросов, возникающих в ходеправоприменительной деятельности судов с целью единообразного применения ими норм материального и процессуального права.
Высший Арбитражный Суд, кроме этого, в ряде случаев после принятия федерального закона выносит постановления, разъясняющие судам содержание тех или иных его норм.
Постановления Конституционного суда РФ также не являются источниками природоресурсного права, поскольку он вправе признать норму права не соответствующей Конституции РФ, но создать ( принять) норму права Конституционный суд не вправе. Отменяя норму, суд в то же время указывает, какие правовые нормы, принятые в установленном порядке, должны применяться взамен отмененной.
Конституционный суд своим постановлением не определяет прав и обязанностей участников общественных отношений, а лишь указывает на невозможность применения неконституционного нормативного акта или нормы. К общественным отношениям, регулировавшимся неконституционной нормой, должна быть применена иная действующая норма права.
Подытоживая сказанное, можно сделать вывод о том, что источники природоресурсного права - этонормативные правовые акты и нормативные договоры системы российского права и международного права, а также обычаи и традиции, которые содержат нормы, регулирующие отношения в сфере ресурсопользования.
Ресурсопользование в Российской Федерации
Законодательство о природных ресурсах содержитпонятия природопользование и использование природных ресурсов ( ресурсопользование).
Природопользование и ресурсопользование предполагает использование природных объектов и ресурсов, однако, между ними имеется существенное различие. Не случайно ст.
72 Конституции РФ ставит в один ряд такие понятия, как природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, и отдельно выделяет вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Право на использование природных ресурсов, обусловленное неразрывной связью человека и природы называют правом общего природопользования. В его основе лежит естественное право человека на удовлетворение своих жизненных потребностей и на пользование здоровой и благоприятной окружающей средой, поэтому для реализации такого права не требуется разрешения государства, его уполномоченных органов, юридических или физических лиц, в пользовании которыхнаходятся природные ресурсы .
Право специального природопользованияпредполагает разрешительный порядок использования природных ресурсов и выделение в натуре определенной части природного ресурса ( участок недр, лесного фонда, водный объект и т.п.). Разрешительный порядок установлен и для особого природопользования.
Особое водопользование предусмотрено ст.87 Водного кодекса РФ. На водных объектах, предоставленных в особое пользование, общее водопользование допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, и при необходимости может быть запрещено водопользователем.
Право природопользования как объективное право -это система норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при использовании природных богатств.
Право природопользования как субъективное право,включает в себя правомочия ресурсопользователя по использованию природных ресурсов. Виды, объем прав и корреспондирующих им обязанностейресурсопользователей, основания их возникновения, изменения и прекращения, а также пределы реализации прав устанавливаются нормативными актами природоресурсного законодательства.
Детальный анализ прав природопользования и ресурсопользования дают возможность предположить, что они обладают многими признаками, присущими ограниченным вещным правам.
Природоресурсное законодательство РФ устанавливает, что использование различных природных ресурсов может осуществляться как с изъятием, так и без изъятия ресурса из окружающей среды. При использовании природных ресурсов без их изъятия права природопользователя могут быть ограничены путем установления сервитутов.
Леснойкодекс РФ в ст. 21 предусматривает сервитуты,возникающие на основе договоров, актов органов государственного управления или местного самоуправления, либо в силу судебного решения. Аналогичным образом статьями 41, 43, 44 Водного кодекса РФ регулируются водные сервитуты.
Лица, в пользу которых законом, договором или иным актом устанавливаются водные или лесные сервитуты, приобретают определенные права на пользованиесоответствующими природными ресурсами и, тем самым, становятся ресурсопользователями, потребляющимиполезные свойства водных и лесных ресурсов без их извлечения.
Приведенные нормативные установлениясвидетельствуют о том, что многие виды прав природопользования, не связанные с извлечением ресурсов, могут существовать в форме сервитутов, то есть, являются вещными правами, закрепленными в нормах смежных с природоресурсным отраслей права. В отличие от них, прямое указание в природоресурсном законодательстве на характер прав природопользования, связанных с извлечением природных ресурсов, отсутствует.
Любые вещные права, в отличие от обязательственных, характеризуются тем, что они носят абсолютный характер, своим предметом имеют индивидуально определенную вещь, обладают правом следования и производны, зависимы от права собственности как основного вещного права. Иногда к перечисленным признакам добавляют такие, как бессрочный характер вещных прав и преимущественное удовлетворение вещно-правовых требований перед обязательственными, с чем не всегда можно согласиться.
Позиция законодателя, далеко не бесспорная, сводится к тому, что особенностями вещных прав признаются право следования и абсолютный характер их защиты. Эти положения закреплены в ст.216 ГК РФ.
В указанной статье к вещным правам относятся право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, права хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, а также сервитуты.
