d9e5a92d

Закон Республики Татарстан «Об образовании»

То же можно сказать и об упомянутом законе Республики Татарстан Об образовании.
Отчасти это было обусловлено нечеткими формулировками договоров, подписанных с субъектами федерации о разграничении предметов ведения и компетенции. Например, в соответствующем договоре с Республикой Татарстан в ст.

III, и. 16 записано: Органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан совместно осуществляется координация деятельности по вопросам образования. Безусловно, этот термин не отвечает впрямую на вопрос, кто регулирует жизнедеятельность системы. Поэтому и дополнительные соглашения к договору - по вопросам собственности, в области высшего образования -противоречили друг другу в части определения вопроса, в чьем же ведении находятся федеральные вузы на территории республики.3 Соответственно, и закон Республики Татарстан Об образовании также оказался в числе актов, на которые был принесен протест прокурора республики о несоответствии их Конституции РФ.

Основные недостатки регионального законодательства об образовании достаточно традиционны, на их, в частности, указывает и В.М. Сырых: наличие противоречий с федеральным законодательством; дублирование норм федерального законодательства; наличие декларативных, не обеспеченных экономическими, юридическими и иными гарантиями норм; большое число законотворческих ошибок и др.

В то же время нельзя согласиться с его мнением о недостаточной законотворческой активности органов представительной власти субъектов федерации. Признавая справедливой критику концепции правовой системы субъектов федерации,3 8 отметим тем не менее объективную необходимость регионального регулирования, в том числе с позиций цивилизованного федерализма.
Регионы могли бы принять на себя роль экспериментальной площадки по отработке законов и иных нормативных актов, актуальных для федерации в целом. К примеру, в настоящее время в Республике Татарстан подготовлен проект закона РТ О дополнительном профессиональном образовании, который должен, по мнению его разработчиков, восполнить пробелы образовательного законодательства в этой части.

Ему предшествовали специальные постановления Кабинета Министров Республики Татарстан.3 9 В случае успеха эксперимента опыт региона будет распространен по федерации.
Конституционно-правовые и административные договоры и соглашения также становятся источниками образовательного законодательства. Они могут заключаться между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, а также между органами исполнительной власти либо местного самоуправления и вузами. Примерами могут служить, наряду с вышеупомянутым Договором между Россией и Татарстаном, соглашение между Правительством РФ и Правительством РТ в области высшего образования от 5.06.1993 г., договоры между центральным (федеральным) органом управления образованием и подведомственными вузами, учреждениями повышения квалификации (однако правовая природа договоров между учредителем и образовательным учреждением пока не очень ясна, и, что самое главное, неочевидна необходимость, целесообразность подобных договоров); договор об имущественном обеспечении
деятельности государственных вузов в РТ (21.04.1995 г.), Соглашение о разграничении компетенции и полномочий между Госкомвузом РФ и Правительством Удмуртской Республики от 14.04.1994 г.,
Соглашение между Правительством Чувашской Республики, Комитетом по высшей школе Миннауки, Министерством образования РФ, Академией наук Чувашской Республики от 11.09.1992 г. и др.
На определенном этапе развития новой российской государственности они сыграли важное позитивное значение в упорядочении внутрифедеративных отношений. Сегодня в системе образования заключаются также договоры между соучредителями вуза, договоры между вузами и органами местного самоуправления о взаимодействии в соответствии с п.З ст. 44 закона РФ Об образовании. Отмечаются и отрицательные стороны этого процесса: противоборство центра и мест, противоречие между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощрение правового нигилизма.

Эти проблемы неоднократно обсуждались и политиками, и учеными.
Ряд нормативных договоров в области образования межправительственного уровня, обусловленный распадом СССР, уже относится к разряду актов международного права (мы вернемся к ним чуть ниже).
Еще не закреплены должным образом в действующем законодательстве об образовании процессы, обусловленные существованием конфедерации СНГ. В соответствии с указом Президента РФ от 13.06.1996 г. 902 О поддержке Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в СНГ 17 января 1997 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства СНГ, в качестве приложения к нему принято Положение о Совете по сотрудничеству в области образования государств-участников СНГ; решением Совета глав правительств СНГ утверждена Концепция формирования единого (общего) образовательного пространства СНГ.


Эти документы положили начало работе по формированию единого (общего) образовательного пространства СНГ. Их практическая реализация предполагает разработку ряда модельных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере образования. Постановлением Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ от 3.04.1999 г. 13-8 принят модельный закон Об образовании, который является правовой основой регулирования, координации политики и практической деятельности в области образования государств-участников СНГ.

Он разработан на базе модельного закона Об образовании Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации, принятого 11.10.1997 г. (постановление 4-11), чем обеспечена его преемственность. Впоследствии постоянная комиссия Межпарламентской ассамблеи по вопросам культуры, науки, образования и информации постановлением от 14.03.1998 г. 4 сочла целесообразным разработать Модельный образовательный кодекс для государств-участников СНГ на базе модельного закона Межпарламентского комитета Об образовании.
Как отмечалось выше, рабочая группа приостановила разработку Модельного образовательного кодекса для государств-участников. Кроме названных ранее национальных законов, странами СНГ должен быть принят ряд нормативных актов, имеющих межгосударственный статус и направленных на реализацию Соглашения о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства, такие, как Конвенция о признании и эквивалентности документов государственного образца об образовании, ученых степенях и званиях, соглашения о
сотрудничестве по различным аспектам в сфере образования государств-участников СНГ и т.д. Таким образом, интеграционные процессы в сфере образования в странах СНГ также предполагают вначале развитие и совершенствование национального законодательства и всей нормативной базы системы образования.

Причем, согласно экспертным оценкам, необходимая законодательная и нормативная база в сфере образования может быть создана за 4-5 лет. Некоторые результаты работы в этом направлении докладывались в декабре 2003 г. на традиционной конференции по вопросам образовательного права.
Меняющаяся позиция государства по отношению к управляемым объектам, отход от директивного управления, критическое отношение к ведомственному нормотворчеству, возврат к оценке вузов как автономных образовательных учреждений позволили расширить степень самостоятельности вузов как участников образовательных отношений в регулировании вопросов собственной жизнедеятельности. И сегодня для них важное значение имеет локальное нормотворчество. Эта позиция закреплена и в законодательстве об образовании, где содержится достаточно много отсылок к уставу вуза, определяется его компетенция в регулировании тех или иных вопросов вузовской жизнедеятельности в рамках автономии вуза. Вузы издают нормативные подзаконные акты, посвященные организационным внутривузовским отношениям и действующие в пределах вуза.

Эти акты имеют сходные черты с ведомственными актами и в условиях демократизации управления, автономности вузов во многом заменяют их. Они касаются формирования органов управления вузом и других вузовских структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации учебного процесса и научной деятельности, прав и обязанностей преподавателей, сотрудников, обучающихся и администрации, особенностей финансово-хозяйственной, в том числе предпринимательской деятельности, оказания различных платных услуг.

Перечень вопросов, по которым могут быть приняты локальные акты, и порядок их принятия закрепляется в уставе образовательного учреждения. Локальные акты не должны противоречить уставу.
Как и в других отраслях права, особенно в праве административном с возрастанием роли судебной власти в РФ на регулирование образовательных отношений воздействуют акты правосудия по спорам в сфере образования. Ряд судебных решений повлек за собой изменения в действующих нормативно-правовых актах высшего образования.

Так, на основании постановления Конституционного Суда от 27.12.1999 г. 19-П было отменено возрастное ограничение для занятия должности заведующего кафедрой в вузе (п.З ст. 20 ФЗ О ВІИ 10); на основании
решения Верховного Суда РФ от 1.09.1999г. (дело ГКПИ 99-563) -пункты 38 и 71 Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в части требований документа государственного образца для поступления в аспирантуру или прикрепления в качестве соискателя.
А постановление КС РФ от 21.10.1999 г. 13-П По делу о проверке конституционности положения абзаца первого подпункта А пункта 2 статьи 24 ФЗ О воинской обязанности и военной службе в связи с запросом Советского районного суда г. Омска заложило дополнительный аргумент в различие статуса студентов в зависимости от статуса вуза.
Уникальными по своей правовой природе можно назвать такие неспецифические источники, свойственные образовательному праву, как акты государственно-общественных органов системы высшего образования. По принципиальным вопросам жизнедеятельности высшей школы принимаются решения Российского Союза ректоров, Съезда ректоров вузов, могут издаваться совместные акты федерального органа управления образованием и Российского Союза ректоров.
И, наконец, структура современного законодательства об образовании включает в себя международное законодательство, прежде всего, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.
В ближайшее время в русле общих тенденций, отраженных в Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России, в законодательстве об образовании должно быть отражено присоединение России к Болонскому соглашению. В Соглашении заложена совершенно иная, западная парадигма образования, отражающая всемирный уровень притяжения европейской системы высшего образования, соответствующий ее экстраординарным культурным и научным традициям. Это, в свою очередь, будет означать для российской высшей школы существенные изменения в юридической регламентации учебного процесса: принимается система, основанная на двух основных циклах - достепенного и послестепенного. В систему оценки знаний вводятся кредиты и зачетные единицы трудоемкости.

Отсюда - изменения в образовательных стандартах, так как, во-первых, первая ступень, завершающаяся дипломом бакалавра, по продолжительности не менее трех лет (в российском стандарте второго поколения - не менее четырех лет), во-вторых, диаметрально изменится соотношение обязательных курсов и курсов по выбору (в российском стандарте оно составляет 70% : 30%), в европейском, болонском - 30% : 70%. В-третьих, студенты должны будут хотя бы один семестр проучиться вне стен родного вуза.

Соответственно изменится форма и содержание итогового документа об образовании.
С учетом норм цитируемого документа, коренные изменения ожидают модель отношений преподаватель - студент: в идеале она будет состоять из права преподавателя на обучение, то есть права преподавать то, что он хочет и как он хочет; и права студентов на учение, то есть права на выбор курса и преподавателя. Произойдут, следовательно, изменения в статусе обучающих, обучаемых и самого вуза.

Студентов это коснется, прежде всего, в части ответственности за формирование содержания своего образования, появятся иные академические возможности, в том числе в сфере самоуправления, повысится образовательная мобильность и т.д. Мы вернемся к этому вопросу позже.
Иным может стать и статус вуза, поскольку его усилия будут сосредоточены не на поддержании корпоративного духа, а на выполнении основных вузовских задач - образования и научных исследований, так как российское студенчество станет более подвижным. В условиях постоянного обновления контингента обучающихся и активной мобильности преподавательского состава у многих подразделений появятся новые функции.
Решать эти проблемы в целях оптимизации нормативного регулирования жизнедеятельности высшей школы возможно лишь путем дальнейшего целенаправленного формирования систематизированного образовательного законодательства.
Представляется, что новая схема органов исполнительной власти и перераспределение полномочий в соответствии с вышеупомянутым указом Президента РФ от 9. 03. 2004 г. 314 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти дает государству в лице Министерства образования и науки РФ дополнительные возможности для этой работы.
Теоретическая основа этих процессов в образовательном законодательстве разрабатывается в науке образовательного права, о чем пойдет речь в следующем разделе.
Закон РФ Об образовании не позволяет решить вышеназванных проблем. И если после его принятия можно было говорить о том, что образовался определенный правовой вакуум, поскольку отменили целый блок устаревших нормативно-правовых актов и перестали применять акты бывшего Союза ССР, то сейчас налицо его известная изоляция, обособленность, так как вновь принимаемые акты более широкого использования его либо игнорируют, либо значительно урезают возможности его применения.

Досадно, хотя и очень показательно то обстоятельство, что в вышеупомянутой Концепции развития российского законодательства не выделена в качестве самостоятельной такая проблема, как необходимость совершенствования правового регулирования образовательных отношений как способа обеспечения неотъемлемых прав личности на образование.
Назревшие вопросы высшей школы, необходимость сохранения ее научно-технического потенциала, а также рассогласование норм, регулирующих схожие вопросы в различных сферах общественных отношений, требуют скорейшей ликвидации издержек законодательного характера и создания соответствующего целостного законодательства. Развитие статуса вузов как автономных организаций и, особенно, необходимость совершенствования правового статуса студентов и иных обучающихся в аспекте реализации конституционного права граждан на ВПО предполагает постоянное совершенствование нормативной базы, ее своевременную корректировку.

Уже можно говорить о том, что образовательное законодательство становится полноправной отраслью, утрачивая комплексный характер. Нормы иных отраслей права, включаясь в общую нормативную систему, регулирующую отношения в сфере образования, как бы утрачивают права гражданства - либо не приживаются в ней. Эта же позиция в свое время была аргументированно заявлена Г.А. Дороховой.390 (Считаем тем не менее, что у цитируемого автора, как и в трудах В.И.

Шкатуллы, наблюдается постоянная подмена понятий образовательное законодательство и образовательное право или использование их как равнозначных). К настоящему времени в объединении правовых норм образовательного законодательства главным, первичным становится не интеграция разнородных норм, а их развитие и специализация на основе выделения новой, дифференцированной отрасли права.397
396 См.: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании: теоретические проблемы совершенствования.

М.: Наука, 1985. 160 с.
39' Классифицирующие критерии со ссылками на первоисточники приводит, в частности, Мицкевич А.В. в указ, работе на с.330.
Требуется учесть и следующее немаловажное обстоятельство. Мы уже говорили о необходимости серьезного обсуждения и нормативного разрешения вопросов стандартизации научной терминологии. Однако есть и еще одно филологическое направление развития российского законодательства.

К тому же, необходимо терминологическое обновление и совершенствование лексики нормативных актов с учетом развития науки менеджмента, в том числе инновационного и стратегического менеджмента, менеджмента качества, кадрового менеджмента и т.д.
Не случайно противоречия законодательства об образовании, их объективный характер становятся предметом специальных исследований. Специалисты говорят о том, что образовательноправовой нормативный массив как в количественном, так и в коллизионном отношении перешагнул разумные рамки.
С точки зрения максимальной и эффективной реализации норм образовательного законодательства важно, чтобы оно не воспринималось как изолированная система, поэтому при принятии соответствующих актов в области образования необходимо соотносить их с действующим законодательством.
Одновременно представляется неоправданной позиция, высказываемая иногда практиками, что, к примеру, в Кодексе РФ об образовании не должно быть норм, отнесенных к регулированию других отраслей права. Например, норма п. 3 ст. 47 закона РФ Об образовании, которая теперь противоречит Налоговому кодексу, сыграла, безусловно, позитивную роль в 90-е годы и в значительной степени позволила вузам укрепить свое финансовое благополучие, реинвестируя получаемые доходы в уставную деятельность без уплаты каких-либо налогов. В конечном счете, истина, вероятно, состоит в том, что отправной точкой для соответствующих норм Кодекса РФ об образовании должны служить уже существующие отраслевые кодексы.

И отраслевое законодательство должно соотноситься с образовательным по модели ст. 120 ГК РФ, когда особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами, и воспроизводить нормы образовательного законодательства в случае необходимости, как это сделано в новом ТК РФ (ст.

173, глава 52).
Сокращение сферы административных методов управления и переход преимущественно к экономическим методам повышает роль правового регулирования путем принятия соответствующих законов. Повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, находящегося на вершине правовой системы в силу своего содержания и юридической силы, - одна из объективных тенденций развития законодательства в современной России.

И обязательное условие становления правового государства - верховенство закона, его авторитетность и непререкаемость, и прежде всего в сферах конституционных прав и свобод личности, поскольку регулирование с помощью закона наиболее стабильно и устойчиво, не подвержено частым изменениям и корректировке, в отличие от актов исполнительных структур. Все это должно привести к сокращению текущего распорядительства и издания в адрес исполнителей каких-либо ненормативных актов.

Это особенно актуально для системы образования, поскольку в этой сфере в значительной степени объективно сохраняются отношения власти и подчинения и традиционно сильна ведомственная регламентация. Системе нужен универсальный закон.
Известно также, что повышение качества и развитие законодательства связано не только с принятием новых, системных нормативных актов, в том числе для восполнения существующих пробелов, но и с деятельностью по упорядочению системы законодательства, которая обозначается понятием систематизация. Систематизированное законодательство по вопросам высшего образования в значительной степени исключит возможность для неправильного и произвольного применения юридических норм, их ситуационного непрофессионального толкования; в целом будет способствовать повышению эффективности правового регулирования и послужит предпосылкой для строгого соблюдения действующих нормативных актов.

Кроме того, систематизация обеспечивает доступность информации, а это также способствует реализации принимаемых решений. Посредством систематизации выявляются и устраняются противоречия в законодательстве, производится его упорядочение.

Довольно отчетливо проявляется правотворческий характер систематизации.
Систематизация достигается двумя основными, качественно различными способами: кодификацией права и инкорпорацией. Если результатом кодификации является единый акт, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию, то инкорпорацию можно рассматривать в качестве промежуточной ступени, подготовительной стадии к системному правотворчеству -кодификации.

Поскольку не все законодательство может быть кодифицировано, инкорпоративная обработка также имеет существенное самостоятельное значение. В официальной инкорпорации присутствуют определенные правотворческие моменты, так как она осуществляется по поручению правотворческих органов, которые санкционируют подобный сборник, и под их контролем.
С учетом вышеизложенного целесообразно всю работу по систематизации законодательства об образовании в РФ вести в двух направлениях.
Предполагается, что объединить под своей эгидой нормы права, регулирующие разностороннюю жизнедеятельность образовательных учреждений с позиций концепции непрерывного образования, на основе образовательного права, сможет Кодекс РФ об образовании, который должен стать результатом подхода к решению всех вопросов образовательной деятельности с научных позиций.
Весомым подтверждением права на существование этого кодекса являются конкретные последовательные шаги, предпринимаемые властными и государственно-общественными структурами: Минобразование России создало рабочую группу для подготовки проекта Кодекса РФ об образовании, Правительство РФ выделило деньги на эти цели, VII съезд Российского союза ректоров (7.12.2002 г.) рассмотрел первый вариант Кодекса и распространил его для широкого обсуждения. Готова новая редакция.
В проекте Общей части Кодекса закреплены основы правового регулирования в области образования, выделены главы, посвященные органам управления образованием, различным типам и видам образовательных учреждений; процедурам лицензирования, аттестации и аккредитации; документам об образовании. Отдельные главы посвящены общим вопросам правового положения обучающихся, работников учреждений образования, иных участников образовательных отношений, их ответственности и процедурам рассмотрения споров в системе образования.
К настоящему времени специалистами также подготовлена структура Особенной части Кодекса, регламентирующей различные виды образовательных отношений.
Принятие Кодекса позволит уделить должное внимание разработке процессуальных институтов, обеспечивающих реализацию гражданами их прав, связанных с правом на образование, и надлежащее осуществление управленческих функций в сфере образования. Давно ожидаемый кодекс должен упрочить законодательные основы образования, значительно сократить нормотворческую функцию Минобразования России и тех ведомств, которые имеют в своей структуре образовательные учреждения.
В рамках работы над Кодексом РФ об образовании в Саратовской государственной академии права был проведен круглый стол. Показателен комментарий одного из авторов Кодекса Ю.А. Кудрявцева: ...есть специалисты, которые разделяют и
поддерживают новеллы, предусмотренные в проекте, есть и их оппоненты - юристы (выделено нами - С.Б.), не согласные с самой разработкой кодекса. То есть, возражения против кодекса во многом обусловлены традиционным, и даже консервативным формально-юридическим подходом, который очень удачно объяснил В.Н.



Содержание раздела