Современная концепция образовательного права
Синюков: Все законодательное поле на сегодняшний день, к сожалению, уже занято. Образовательное сообщество приступило к идее создания кодекса с большим опозданием.
Есть Гражданский, Налоговый, Административный кодексы и т.д..
В то же время ряд ученых, в их числе также есть уважаемые юристы (Н.М.Конин, В.Н. Синюков и др.), обсуждают концепцию и содержание кодекса уже как объективную необходимость (и реальность), с учетом реальных потребностей системы образования. Безусловно, последний подход гораздо конструктивнее, он отвечает назревшим общественным потребностям. Собственно, юридическая состоятельность кодекса определена также фамилиями профессионалов-юристов, принявших участие в работе рабочей группы по подготовке Общей части Кодекса: В.В.
Лазарев, М.Н.Марченко, В.М. Сырых, А.Я. Капустин, Г.Т. Ермошин, Д.А.
Ягофаров и др.
Принятие подобного кодекса вполне логично для страны с централизованным типом публичных служб (по классификации В.Н. Дурденевского). Какая-то часть подзаконного регулирования, конечно, должна остаться, но, по мнению В.Н.
Синюкова, смысл всей затеи состоит в том, что мы перейдем в правовое регулирование образовательного процесса именно на законодательном уровне. В свою очередь, это должно сказаться и на повышении уровня ведомственного нормотворчества, так как кодифицированные акты образуют ядро той или иной области законодательства и выполняют функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм.
В процессе децентрализации кодекс станет стабильной отправной точкой для нормотворчества регионов.
Проект кодекса не свободен от целого ряда недостатков, в том числе принципиального характера. Прежде всего это касается раздела Ш Комплексные институты образовательного законодательства. Критические замечания были высказаны и участниками круглого стола. Тем не менее благодаря ему решен главный вопрос: специфика образовательных отношений, равно как и особенности трудовых, административных, гражданско-правовых отношений в системе образования, нашли в той или иной степени отражение в этом документе.
На круглом столе было подчеркнуто, что реформы в образовании будут действенны только в случае, если мы достучимся до законодателя, а законодатель, в свою очередь, подправит правовые нормы Трудового, Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов в соответствии с Кодексом об образовании. Не будет этого сделано -эффективность новых образовательных норм будет такой же, как эффективность действующего законодательства об образовании (А.
Н. Козырни).
Принятие кодекса, безусловно, поставит точку в затянувшейся дискуссии о наличии или отсутствии права на существование образовательного права. При этом отраслевое и нормативное размежевание в части образовательных отношений станет существенным вкладом в развитие не только образовательного, но и административного права, ряда иных отраслей, затрагивающих отношения в системе образования, а также теории права.
Поскольку кодификация в максимальной мере обеспечивает внутреннюю согласованность, целостность, системность и полноту правового регулирования соответствующих общественных отношений, процесс кодификации законодательства об образовании, в свою очередь, облегчит и его инкорпорацию. Уже есть определенные предпосылки для решения этих проблем: издаваемые на основе общего закона Об образовании нормативные акты по вопросам высшей школы большей частью стали носить надведомственный характер, так как издаются президентом, правительством либо федеральным органом исполнительной власти управления высшим образованием, что делает их общеобязательными.
Для негосударственных вузов эти акты являются примерными. Силовые структуры, как указывалось нами выше, также транслируют для подведомственных вузов соответствующие тексты. Давно назрела необходимость издания специализированного сборника Высшая школа под редакцией Минобразования России. Подобная инкорпоративная обработка необходима для нынешней стадии развития законодательства о высшей школе.
Она также позволит издать единый перечень актов, утративших силу (с точки зрения юридической теории это особый правотворческий акт). В сборнике можно будет наглядно отразить разграничение компетенции в области высшего и дополнительного образования как сферы совместного ведения властей различного уровня, что потребует соответствующей обработки региональных нормативных актов, а также представить позитивные примеры регионального нормотворчества. С помощью внешней обработки, изменений в форме и содержании законодательства об образовании и при наличии единого кодифицированного акта всей системе нормативных актов по вопросам высшего образования будет придано известное единство, произойдет осовременивание ее; акты, включенные в инкорпоративный сборник, будут выведены на общий уровень существующей системы законодательства в целом на данном этапе ее развития.
Все это значительно продвинет исследуемую отрасль законодательства вперед в сравнении со многими другими, в том числе и ранее кодифицированными отраслями.
В литературе отмечается, что иногда кодекс возникает на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала.
и ему, по сути, нечего кодифицировать. К Кодексу РФ об образовании это не относится. Если говорить только о количестве нормативно-правовых актов, действующих в сфере образования, то уже отмечалось, что оно безмерно велико. Но до настоящего времени многие принципиальные вопросы при всей их значимости регламентируются подзаконными актами (порядок приема в вузы, проведение ЕГЭ и др.).
Активная деятельность заинтересованных субъектов, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства и иных нормативно-правовых актов в области образования путем разработки и принятия Кодекса РФ об образовании - совершенно нового вида акта для образовательных отношений, - подпадает под определение кодификации не столько по конечному результату, сколько по содержанию деятельности.
И хотя, строго говоря, кодекс - это разновидность закона, практика свидетельствует, что отношение к нему и у юристов, и у рядовых пользователей иное - как к акту, обладающему по ранжиру более высокой степенью. Это мнение зафиксировано и в коллективной монографии Систематизация законодательства в Российской Федерации под ред. А.С.
Пиголкина: ...Нормам кодексов придается значение приоритетности по сравнению с другими отраслевыми нормами. Приоритетность образования также должна быть обозначена принятием соответствующего кодекса.
Очевидно, что только нормативный правовой акт, выстроенный по всем правилам законотворчества кодексов (строгая логическая последовательность, относительно самостоятельное значение каждой статьи, закрепление общих принципов соответствующей отрасли права, исключение противоречий и т.п.), позволит обеспечить надлежащее правовое регулирование образовательных отношений.
Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной, полагающими, что критерии выбора кодексов как одной из форм закона зачастую не ясны. Однако предложенный рабочей группой вариант Кодекса об образовании, широко обсуждавшийся общественностью после его представления на Российском Съезде ректоров в декабре 2002 г., характеризуют именно те черты, которые несет любой кодекс в традиционных отраслях законодательства.
Это полнота регулирования отношений в какой-либо сфере (по характеру охвата его следует считать отраслевым); единообразие регулирования; закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций; отражение крупных юридических теорий и концепций; лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на правовые акты и процесс правоприменения.
Вынесенный на суд общественности проект Общей части Кодекса РФ об образовании в полной мере отвечает всем этим критериям (за исключением, может быть, пятого - но это объективно до вступления Кодекса в силу; данная позиция просто в режиме ожидания). Это большое достижение его разработчиков в условиях отсутствия единых принципов и методологических подходов к составлению, написанию кодексов в РФ. Можно критиковать отдельные его положения: как результат работы большой группы людей, причем не только юристов, он несет на себе отпечаток множества компромиссов. Тем не менее форма кодекса вполне адекватна существующим общественным отношениям.
Необходимо особо подчеркнуть, что авторы этого законопроекта постарались решить комплексные проблемы системы образования, провести глубокую кодификацию, чтобы избежать порочной практики целого ряда кодексов последних лет, когда им вдогонку готовится пакет законов и подзаконных актов и, что гораздо хуже с точки зрения качества кодекса, - регулярно подготавливается блок изменений и дополнений. Кодекс об образовании, как видно из содержания проекта Общей части и предполагаемой схемы построения Особенной части, должен стать, как и положено кодексу, опорой системы норм и актов и заменить нормы и акты прошедшего времени.
Кроме того, Кодексу отводится особая роль отразить и зацементировать научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования.
Представляется, что разрабатываемый кодекс по предмету регулирования может быть отнесен к группе жизнеобеспечения человека и общества (по весьма условной классификации, обозначенной Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной).
Несомненным показателем значимости подготовленного законопроекта является то обстоятельство, что, несмотря на комплексный характер регулируемых им отношений, по ряду позиций его содержание позволяет снять такую известную проблему, как соотношение между различными кодексами в регулировании смежных или однородных вопросов. Уже наметилась позитивная практика: Трудовой кодекс, к примеру, практически полностью воспроизводит нормы действующего законодательства об образовании в разделе Особенности регулирования труда педагогических работников, тем самым нормативно подтвержден приоритет образовательного законодательства.
Нужно иметь в виду, что подобный кодекс практически не имеет аналогов, а значит, огрехи вполне возможны. Единичный пример - Кодекс народного просвещения Украины 1922 г., весьма систематично разработанный, на самом деле являющийся собранием законов и иных нормативных актов.
То же можно сказать и о принятом недавно Образовательном кодексе Франции, который теперь упоминают как дополнительное доказательство своевременности и правомерности принятия аналогичного российского кодекса. Он созвучен по названию и близок по предмету регулирования, но по своей сущности это явление другого порядка: акт инкорпорации, а не результат кодификации.
Наконец, исходя из традиционной установки, что кодекс служит визитной карточкой отрасли, представляет ее, можно утверждать, что работа над Кодексом РФ об образовании позволяет также сделать вывод о достаточной оформленности, обособленности соответствующей отрасли - образовательного права.
Упорядоченное посредством систематизации, согласованное в своих составных частях законодательство должно адекватно отражать реалии общественной жизни, происходящие в ней экономические и социальные процессы, отвечать потребностям общественного развития. Эти цели могут быть достигнуты при повышении качественного уровня систематизации законодательства, применении совершенных приемов и методов ее осуществления.
Отсюда -необходимость надлежащего методического обеспечения этой деятельности. Справедливо замечание Н.Н. Литягина о том, что в настоящее время кодификация осуществляется на основе содержащихся в юридической литературе научных рекомендаций, выражающих мнение их авторов.
И Кодекс об образовании во многом обусловлен позицией его идеологов. В свете особой критичности к кодификации законодательства об образовании, важно надлежащим образом, на соответствующем теоретическом уровне обосновать правомерность существования кодекса именно как отражения уже сложившейся отрасли - образовательного права.
Этому посвящены работы целого ряда цитируемых авторов - Г.А. Дороховой, В.И. Шкатуллы, В.М. Сырых, Д.А.
Ягофарова. На этой проблеме мы сосредоточим внимание в следующем разделе.
Современная концепция образовательного права
В юридической теории и практике термины отрасль права и отрасль законодательства используются как нетождественные. Вместе с тем они находятся во взаимной зависимости, хотя степень такой зависимости различна. С точки зрения философии система права и система законодательства соотносятся как содержание и форма.
В теории права систему законодательства характеризуют как выражение системы права, ее объективированную форму. Тем не менее, по-прежнему количество отраслей законодательства значительно превышает число отраслей права. И если определенной отрасли права всегда соответствует отрасль законодательства, не всегда отрасль законодательства отражает определенную отрасль права. Однако, поскольку система законодательства складывается для потребностей социального управления, она точно так же должна соответствовать системе права, как последняя должна соответствовать системе общественных отношений, регулировать которые призваны нормативно-правовые акты, составляющие систему законодательства.
Можно отметить две очевидные тенденции современного этапа развития российского права: непрерывный количественный рост законодательства, отражающий потребность в специальном правовом регулировании отдельных общественных отношений, и интеграцию правового регулирования, выражающуюся во все более тесном и сложном взаимодействии, взаимовлиянии отдельных отраслей при правовом регулировании многих общественных отношений.
В русле этих тенденций вопросы кодификации законодательства об образовании в РФ также идут рука об руку с дискуссией вокруг теории образовательного права. К настоящему времени степень разработанности этой проблемы такова, что словосочетание образовательное право уже признается вполне состоятельным.
При этом образовательное право обосновывается как самостоятельная отрасль российского права. Административисты, упоминая о нем в ходе рассуждений об административном праве, имеют в виду формирующуюся отрасль либо подотрасль, но достаточно разросшуюся для самостоятельного обособления. Есть мнение о комплексном характере отрасли. Некоторые исследователи проблем высшего образования предпочитают опускать этот вопрос, ограничиваясь административно-правовыми аспектами.
Сохраняется и позиция, согласно которой речь может идти только об образовательном законодательстве. При этом по-прежнему существует точка зрения противников образовательного права.
Трансформация взглядов прошла примерно следующий путь: от полного неприятия образовательного права, когда считалось, что это лишь отрасль законодательства, по такой логике можно и баннопрачечное право создать, до надлежащего обоснования образовательного права как самостоятельной отрасли. Об этом подробно пишет В.М. Сырых. В середине, как положено, присутствуют более осторожные, но в целом позитивные оценки перспектив дальнейшего развития образовательного права и принятия образовательного кодекса.
В конечном счете, образовательное право как некую объективную реальность, так же, как и необходимость работы над образовательным кодексом, признает сегодня целый ряд ученых-юристов. Особенно важно то, что об этом уже пишется в учебниках для студентов, а оценочные суждения руководителей юридических вузов позволяют формировать у обучающихся соответствующее профессиональное правосознание.
К настоящему времени Государственный образовательный стандарт ВПО по специальности 032700 Юриспруденция, квалификация учитель права, предусматривает в дисциплинах предметной подготовки (федеральный компонент) изучение образовательного права в объеме 180 часов. Следует отметить, что этот же объем установлен, к примеру, для изучения традиционных отраслей права: конституционного земельного, финансового, гражданского процессуального, уголовно-процессуального; меньше часов отводится на изучение семейного права.
Учебная дисциплина под названием Образовательное право включена также в учебные планы ряда учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов (например, в Академии труда и социальных отношений, Москва).
Структуру образовательного права традиционно связывают с уровнями образования в соответствии с логикой закона об образовании.
Как отмечалось выше, логика работы над Кодексом РФ об образовании диктует необходимость развития положений теории образовательного права. По мнению В.Н.
Синюкова, следует ставить сверхзадачу и буквально вламываться в действующую правовую систему, которая во многом уже сложилась... при этом нужно закрыть глаза на некоторые параметры классической юридической доктрины.
В предыдущем разделе мы доказали право на существование Кодекса РФ об образовании. Общепринято, что кодекс - это закон, объединяющий систему норм определенной отрасли права. И Кодекс РФ об образовании по структуре и содержанию также не является комплексным актом, а отражает соответствующую отрасль.
Образовательное право - одна из молодых отраслей российского права, которая вполне вписывается в конструкцию отрасли как юридического явления, обоснованную С.С. Алексеевым.41
В последнее время отмечается (со ссылкой на авторитеты), что, несмотря на многочисленные дискуссии по вопросам понятия отрасли права, разделения права на отрасли, оснований для такого деления и разграничения соответствующих отраслей, полного единства мнений до настоящего времени не достигнуто. Более того, уже определенное направление в современной правовой науке составляет позиция ряда авторов с отрицательным отношением к предмету и методу правового регулирования как основаниям разделения права на отрасли.
А технари, становясь юристами и перенося математические методы и теорию систем в юриспруденцию, полагают, что ни одна из отраслей права не имеет своего особого метода.
Представляется, однако, что анализ метода правового регулирования по-прежнему важен с точки зрения общей характеристики той или иной отрасли права. Сочетание запрета, дозволения и предписания, их конкретное проявление в той или иной сфере государственного регулирования так же, как и предмет воздействия, дает определяющую характеристику отрасли. Именно поэтому во многих учебниках по теории права, по отраслевым наукам по-прежнему сохраняется указание и на предмет, и на метод правового регулирования как критерии для отраслевой дифференциации права, коль скоро это принципиально для российской юридической науки.
Важно отметить, что отсутствие выраженного метода не обязательно свидетельствует об отсутствии отрасли права. Возможно, она формируется.
По мнению С.П. Маврина, проблема деления права на самостоятельные отрасли сегодня вообще неактуальна; он подчеркивает, что прагматичная правовая доктрина развитых промышленных стран не уделяет этой проблеме сколько-нибудь заметного внимания.
Однако мы уже неоднократно подчеркивали социальную значимость надлежащего обеспечения права на ВПО, поэтому, поддерживая позицию этого же автора о необходимости более пристального внимания к оптимизации действия механизма правового регулирования, полагаем, что российская ментальность в отличие от западной предполагает вначале четкую определенность и предметное обособление норм и их источников по традиционной схеме, а затем уже - выводы об их значении и соответствующее отношение.
Следуя этой логике и учитывая суждения различных авторов, анализирующих теоретические проблемы правового регулирования образовательных отношений, считаем возможным рассматривать образовательное право как формирующуюся отрасль обновленной системы российского права, выросшей из рамок комплексного правового института, а затем и подотрасли административного права. Возможная траектория такого развития также достаточно обстоятельно показана такими учеными, как, С. С. Алексеев, Г.А.
Дорохова, В. М. Сырых и др.
Перефразируя В.А. Мальцева, отметим, что система образования как определенный социум настолько цивилизованно развивается, насколько обогащена нормативной предметностью. Не будет образовательного права - не будет образовательной политики, не будет уважительного отношения к специфическим правам всех субъектов образовательных отношений, не будет адекватного метода правового регулирования этой сферы. Прокрустово ложе административного права в современных условиях становится губительным для системы образования.
Это, кстати, понимают сегодня не только те, кто специализируется на проблемах образовательного права. Во многих работах административистов и теоретиков права делается акцент на необходимости изменения традиционных представлении о структуре российского права, о содержании административного права и т.д.
Основные аргументы оппонентов сводятся к тому, что у образовательного права нет своего предмета, а следовательно, и своего метода правового регулирования, то есть отсутствуют основные системообразующие признаки. При этом складывается впечатление, что в нынешних условиях резкого снижения научной мобильности, сокращения библиотечного обмена
авторы-противники просто лишены доступа к соответствующей информации и возможности надлежащего обмена мнениями в режиме on-line или в рамках масштабных конференций, а потому многие их аргументы против уже давно перекрыты убедительными аргументами за. Это, в частности, относится к позиции Т.А.
Владыкиной.
Представляется очень своевременным предложение участников 2-й Межрегиональной научно-практической конференции Теоретические и практические проблемы образовательного права (Екатеринбург, ноябрь 2002 г.) определить предмет правового регулирования формирующейся отрасли образовательного права. Наряду с этим будет возможным описать метод данной отрасли.
Оба этих условия являются необходимым и достаточным свидетельством наличия отрасли права: отраслевой предмет правового регулирования составляют те отношения, которые обусловливают применение специфического отраслевого метода правового регулирования. Серьезную работу в этом направлении последовательно проводит В.М.
Сырых.
Думается, не случайно размышления над объективными тенденциями в российском праве и современными новациями правовой науки приводят С.С. Алексеева к мнению о том, что предмет правового регулирования не играет роли в обособлении и разграничении отраслей права, не представляет собой основы для их юридической специфики. Очевидно, что в свете социально-экономического и политического преобразования российского общества даже в традиционных отраслях российского права происходит известное изменение, обновление содержания общественных отношений, подлежащих правовому регулированию.
Стремясь поспевать за ускоряющимися изменениями в обществе и экономике, право изменяется и разрастается небывалыми темпами: половина нормативного массива в мире создана менее чем за тридцать последних лет. Количественное увеличение нормативного массива сопровождается его специализацией: появляются все новые отрасли права, претендующие на свой предмет.
Складываются и новые отношения, которые также требуют адекватного государственного реагирования.
Сторонники вхождения образовательных отношений в поле административного права апеллируют к истории и традициям правовой науки. Действительно, в Российской империи, как, впрочем, и после 1917 г. народное просвещение составляло особую государственную часть. Повышение культурного уровня господствующего класса, подготовка кадров чиновников для государственного аппарата, квалифицированных специалистов для отраслей экономики, равно как и религиозное воздействие на народные массы, осуществлялось в рамках культурно-воспитательной или религиозно-воспитательной деятельности государства.
Известно также, что существенной чертой российской правовой культуры на протяжении веков является слабость либеральных традиций.
