Содержание, принципы и формы регулирования
Это вполне соответствует тем функциям административной деятельности, на которые указывают классики зарубежной административно-правовой науки:
- программирование - выработка конкретных программ действий;
- организация - определение структур и кадров для выполнения поставленных задач;
- распорядительство - выдача конкретных властных предписаний;
- координация - гармонизация всех действий и усилий;
- контроль - проверка соответствия результатов
поставленным целям.100
Все вышеизложенное применимо к системе высшего образования, к управлению деятельностью вузами, но с существенной оговоркой: степень административно-правового регулирования как разновидности государственного регулирования в социальной и политической сферах должна быть различной. В социальной сфере допустима большая степень децентрализации, должны использоваться более мягкие средства, скорее набор нормативных средств, при условии, что государство ни в коей мере не должно снимать с себя обязательств и ответственности по отношению к социальной сфере.
Нельзя не согласиться с обоснованным суждением, защищенным в форме диссертационного исследования: так как потребление услуг образования сопровождается высоким положительным эффектом как для государства и общества в целом, так и для отдельной личности, образовательные услуги, следовательно, это социально значимые блага, в производстве которых решающую роль играет государство. Рыночный механизм в образовании имеет ограниченную дееспособность.
И организующее воздействие государства на эту сферу должно строиться с учетом этого обстоятельства. Образование должно учитывать механизмы спроса и предложения. Вместе с тем, как показывает опыт всех стран с рыночной экономикой, и в этих условиях государство делает все возможное для приоритетной поддержки образования.
Кроме того, специфика отношений в системе образования, их особый характер обусловливают необходимость известной свободы - академических свобод участников образовательного процесса и автономии вузов. Этого нельзя не учитывать при организации качественно новой системы управления.
Таким образом, современные тенденции и общенаучные подходы, а также известная демократическо-академическая специфика высшего образования, определенные нормативно пределы государственного вмешательства, участие общественногосударственных структур позволяют говорить именно о процессе государственного регулирования образования. Это косвенно подтверждал и статус Министерства образования РФ, закрепленный в Положении о министерстве.
Последняя реформа органов исполнительной власти, создание триединой структуры в виде Министерства образования и науки, Федеральной службы по надзору и контролю в сфере образования и науки и Федерального агентства по образованию и разделение их компетенции дают основание надеяться, что эти структуры еще дальше отходят от непосредственного управления и избыточного вмешательства в дела вузов.
Будущая практика их деятельности, безусловно, привнесет свои новации в административно-правовую науку. Анализ текста регламентирующих положений убедительно свидетельствует о наделении их функциями регулятивного характера. Так, Министерство образования и науки - орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в подведомственной сфере (для сравнения - в положении об упраздненном Министерстве образования оно характеризовалось как орган, осуществляющий управление). Федеральное агентство по образованию управляет процессами оказания государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов, а также государственным имуществом.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет свои функции в точном соответствии с наименованием.
Термины руководство и управление сохраняют свое значение только в организации внутривузовского управления. Так, согласно ст.
12 ФЗ о ВППО, общее руководство государственным или муниципальным вузом осуществляет выборный представительный орган - ученый совет. Непосредственное управление осуществляет ректор, также избираемый в порядке, определяемом уставом вуза. Государство только определяет общие параметры распределения компетенции и ответственности органов внутреннего управления в подведомственных вузах.
Их реальное наполнение - это тоже дело самого вуза (см. цитируемую ст. 12 ФЗ о ВППО), что отражается в его уставе, который принимается общим собранием (конференцией).
Как это ни парадоксально, в системе некоммерческая организация (вуз) и государство связь менее жесткая, чем, к примеру, в отношениях государства с такими коммерческими организациями, как государственные унитарные предприятия.
Образование - многоаспектный сложный объект управления, управляемая система, которая распадается на определенное множество самостоятельных, целостных подобъектов управляющего воздействия. Ими выступают образовательные учреждения, образовательные программы, образовательный процесс и его результаты. Подобъектами управления являются также научная деятельность, процесс воспитания (в вузе он должен осуществляться не только в рамках учебного процесса, это отдельный
аккредитационный показатель его деятельности11 ), прием в вузы и т.д. Специфика предмета воздействия, обусловленная также содержанием образовательных отношений, социальным значением сферы образования, и действующие нормативно-правовые акты в сфере высшего образования определили следующие особенности государственного регулирования высшего образования.
Во-первых, это его общественно-государственный характер. В управлении системой участвуют Всероссийский союз ректоров и советы ректоров вузов в регионах, ассоциации вузов (по профилю, по статусу, по форме собственности), учебно-методические объединения по направлениям и специальностям, советы попечителей и др.
Значительная часть государственных функций в сфере образования также выполняется с привлечением вузовской общественности: лицензирование, аттестация и аккредитация,
экспертиза работ, представленных на соискание ученой степени, и др. В новом положении о Министерстве образования и науки прямо указано на право министерства привлекать для проработки вопросов его сферы деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов (и. 6.3), создавать координационные и совещательные органы (и. 6.4).
Например, в работе диссертационных и экспертных советов участвуют известные ученые со всей страны; в состав комиссии по лицензированию или аттестации включаются представители вузовской общественности и т.д. Это предусмотрено законодательством об образовании и иными нормативными актами: Типовым положением о совете ректоров вузов РФ, положениями о лицензировании и аккредитации, об УМО, о
Координационном совете по повышению квалификации и переподготовке специалистов и т. д.
Ярким примером общественно-государственного начала в высшем образовании могут служить процедуры, связанные с разработкой и внедрением государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (далее - ГОС ВПО). В целях совершенствования механизма введения ГОС ВПО разработана и утверждена новая структура управления разработкой ГОС ВПО, предусматривающая функционирование Федерального совета по разработке ГОС ВПО, координационных советов по областям знания, научно-методических советов по дисциплинам гуманитарного и социально-экономического, естественнонаучного и математического, а также общепрофессионального (для инженерных специальностей) циклов и учебно-методических объединений вузов.
В рамках указанной структуры разработано и новое Типовое положение об учебно-методическом объединении высших учебных заведений РФ, в соответствии с которым прошло переутверждение положений всех учебно-методических объединений вузов.
А в Республике Татарстан, к примеру, ассоциация структур дополнительного профессионального образования - Межотраслевой региональный центр профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов (МРЦПК РТ) получил аккредитацию Министерства экономики и промышленности Республики Татарстан как государственно-общественный орган управления реализацией образовательных программ дополнительного профессионального образования в сфере ВПО.
Работа по реализации Концепции модернизации российского образования также предполагает усиление общественной составляющей через систему соответствующих советов при всех органах управления образованием.
Даже процедура занятия должности ректора государственного или муниципального вуза носит государственно-общественный характер (ст. 12 ФЗ о ВППО). Ректора вначале избирают на конференции трудового коллектива (или общим собранием), а затем его утверждает соответствующий орган исполнительной власти. Причем даже если он не утвердит предложенную кандидатуру, а конференция (общее собрание) решением 2/3 присутствующих вновь изберет этого кандидата, его обязаны утвердить на должность ректора.
Ни в одной другой отрасли экономики или социальной сферы нет такого порядка занятия должности руководителя.
Во-вторых, это нетипичное разграничение компетенции между федерацией и субъектами РФ. В отличие от других предметов совместного ведения, в образовании управленческие функции между федерацией и ее субъектами объективно разделяются по уровням образования.
Правовое регулирование высшего образования относится исключительно к ведению России. И хотя в ведении субъектов РФ и муниципальных образований также могут находиться образовательные учреждения ВПО, правовую регламентацию их деятельности осуществляет федерация.
В-третьих, это особый метод правового регулирования. Отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельности образовательных учреждений, и горизонтальные, и вертикальные, это одновременно отношения и субординации, и равноправного партнерства, причем зачастую между одними и теми же участниками образовательного процесса.
Отсюда своеобразный метод правового регулирования и собственная отрасль права, именуемая образовательной.
В-четвертых, основополагающей категорией для обеспечения эволюции системы образования является вузовская автономия. Это означает (при сохранении государственного контроля) такую степень самоуправления, которая необходима вузу для эффективного принятия решений в отношении своей уставной деятельности. Поэтому регулирование внутривузовских отношений, как и в субъектах предпринимательской деятельности, в значительной степени осуществляется локальными актами (ст. 13 закона РФ Об образовании).
Однако в новом положении о Министерстве образования и науки РФ подчеркивается следующее: При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе... устанавливать ограничения... прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций... (и.7). Не свидетельствует ли подобная формулировка о неограниченности возможных ограничений для подведомственных государственных некоммерческих организаций?
В-пятых, это многосубъектный состав органов, оказывающих регулирующее воздействие. Учредитель федеральных вузов -Правительство Российской Федерации (и.2 ст. 10 ФЗ о Bill 10).
До недавнего времени (март 2004г.) основной объем функций учредителя исполнял соответствующий федеральный орган исполнительной власти, главным образом Минобразования России. Представляло собственника в части управления имуществом Министерство имущественных отношений.
Поэтому при регистрации уставов вузов в регионах возникала зачастую проблема их утверждения в соответствующих комитетах по управлению имуществом. Функции собственника в контексте ст. 120 ГК РФ (субсидиарная ответственность по обязательствам финансируемых собственником учреждений) исполняло Министерство финансов.
В настоящее время, как уже было отмечено, произошло увеличение числа органов исполнительной власти, которым подведомственно высшее образование.
Утвержденные положения о новых структурах исполнительной власти в системе высшего образования пока не дают ответа на следующие вопросы:
- кто реально будет исполнять функции учредителя? Очевидно, они будут перераспределены между вновь созданными структурами;
- кто будет привлекаться в качестве собственника в
случае необходимости субсидиарной
ответственности?
Кроме того, в системе высшего образования было положено начало практике соучредительства. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 г. 722, вторым учредителем Казанского государственного технологического университета стал Кабинет Министров Республики Татарстан.
Образуемая таким образом смешанная форма собственности и наличие нескольких соучредителей неизбежно влекут за собой перемены в традиционных формах и методах воздействия на управляемый объект.
В-шестых, еще одним принципиальным отличием конструкции государственного регулирования высшего образования является развитие региональных моделей университетских комплексов, включающих образовательные учреждения различного типа, научно-исследовательские и научно-производственные структуры, предприятия и т.д. В качестве примера также можно привести Республику Татарстан, где в соответствии с решением коллегии Минобразования России от 19.12.2000 г. учреждена Федеральная экспериментальная площадка по реализации моделей университетских комплексов в форме университетского округа, ассоциации образовательных учреждений и единого юридического лица. Получают распространение идеи учебно-научно-производственных и учебно-научно-инновационных комплексов (об этом много и подробно пишет, в частности, В.Е.
Шукшунов и ряд других вузовских работников).
Можно отметить и другие особенности, вытекающие из меняющегося содержания образования, появления новых форм образования, проведения экспериментов в области образования и т.д. Так, апробация дистанционных технологий фактически вывела МЭСИ на несколько лет из правового поля высшего образования, так как его деятельность по становлению дистанционного образования регламентировалась путем индивидуально ориентированных актов
Минобразования России. Проведение в Республике Татарстан эксперимента по созданию региональной модели дополнительного профессионального образования также привело к модификациям в управленческих отношениях между участниками эксперимента.
Таким образом, организация государственного регулирования высшего образования должна обеспечивать баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отражать все перечисленные особенности. Необходимо также в целях обеспечения эффективности функционирования системы высшего образования, наряду с обязательной государственной поддержкой, сохранить государственно-общественный характер управления, развивать вузовское и студенческое самоуправление, отразить организационно и нормативно создание региональных образовательных комплексов.
Эти задачи и должен решать соответствующий административно-правовой механизм на основе необходимой нормативной базы.
Содержание, принципы и формы регулирования
В современной литературе справедливо высказывалась мысль о том, что автоматический перенос на российскую почву идей примата общечеловеческих ценностей не даст сразу ожидаемого положительного эффекта, в обществе еще нет соответствующих традиций. Нельзя не согласиться и с тем, что позитивное решение многих проблем становления новой государственности на основе ценностных критериев во многом зависит от личностных качеств администраторов, их нравственной и политико-правовой культуры.
Поэтому существенной задачей исполнительной (и в определенной мере законодательной) власти является создание действенного механизма правового обеспечения конституционных и иных правовых ценностей управления государством и обществом, определение содержания его деятельности в условиях демократизации управления. Безусловно, это в равной степени относится и к проблеме реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование.
Принципиально важным является то обстоятельство, что в образовательной системе новой России образовательные учреждения перестают быть подразделениями государственного аппарата. Отмечается, что государство должно способствовать развитию автономии вузов, их административной самостоятельности.
В то же время число государственных вузов по-прежнему является преобладающим: на начало 2003/2004 года их 568 только в системе федеральных органов при 330 негосударственных (что составляет 36,9%). Это, безусловно, должно сказываться на особенностях управления системой. Вместе с тем представляется ошибочным и даже опасным мнение, что по отношению к негосударственным вузам органы управления образованием выполняют только отдельные разрешительно-согласовательные функции, то есть осуществляют функциональное управление. Правила игры на образовательном поле должны быть едиными для всех участников независимо от организационно-правовой формы.
Однако сегодня государство не только не проводит протекционистской политики в отношении государственных вузов как основных участников отношений по реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование, но и вводит целый ряд дополнительных ограничений для них. Это, например, определьное количество обучающихся на платной основе по ряду специальностей -не свыше 50% от общего числа приема на эти специальности; необходимость перечисления части дохода учредителю; установление соотношения для бюджетного финансирования преподаватель -студент 1:10 независимо от контингента обучающихся, специальностей и максимально допустимой нагрузки; требование соответствия штатного расписания ненормативным типовым штатам бюджетной организации и т.п.
Строго говоря, законодательство об образовании в значительной степени адресовано государственным и муниципальным вузам. Даже в тех случаях, когда в тексте закона нет прямого указания, это вытекает из смысла статьи (см., например, статью 12 Управление вузом, ст.
16 Студенты вузов, ст. 19 Докторанты, аспиранты и соискатели ФЗ О ВППО).
А согласно официальной точке зрения, которой придерживаются и многие негосударственные вузы, позиция государства по отношению к негосударственным вузам становится более жесткой. Это, в частности, можно проследить по нормативноправовым актам по аккредитации.
Как следствие, наблюдается незначительная тенденция сокращения числа негосударственных вузов (в основном частных, которые не смогли пройти государственную аккредитацию).
В предыдущем разделе были названы основные функции административной деятельности, управления. Конкретизируя их применительно к исследуемой области, авторы коллективной монографии Тенденции развития высшего образования в современном мире включают в управление образованием, как процесс в широком смысле, разработку важнейших направлений политики в области образования, планирование целей и важнейших характеристик системы образования, разработку образовательных структур и показателей качества образования, подготовку и реализацию планов, программ, проектов и приоритетных направлений развития образования, оценку и контроль за образовательной политикой, ресурсное обеспечение образования, подготовку и повышение квалификации педагогического и административного персонала.
Действительно, с учетом специфики исследуемого объекта государственное регулирование образования предполагает эти направления деятельности. Следует тем не менее уточнить, что государство не только дает оценку образовательной политике - это, скорее, функция общественная, оно ее вырабатывает (п. 1 Положения о Министерстве образования и науки).
Кроме того, наряду с разработкой образовательных структур (то есть, уровней образования, образовательных стандартов и образовательных программ), государство утверждает модели образовательных учреждений (см. ст. 9 ФЗ о ВППО); в системе высшего образования их также создают, моделируют сами академические сообщества на основе своего практического опыта с учетом социально-экономических реалий того или иного региона (автор писал об этом ранее).
Необходимость координации деятельности вузов, прежде всего государственных, с национальной образовательной политикой, требует их подотчетности (это также общая составляющая отношений государство - вуз в развитых странах). Автономия вузов предполагает их ответственность, а значит, подконтрольность перед государством (см. ст.
3 ФЗ о ВППО).
Следовательно, конкретизируя содержание и цели регулирующего воздействия в системе высшего образования, необходимо дополнить его следующими функциями:
1) создание системы непрерывного интегрированного образования, реализация концепции многоуровневой подготовки;
2) соответствующая структурная перестройка высшей школы;
3) унификация управления высшим образованием независимо от ведомственной подчиненности вузов;
4) проведение региональной политики (это необходимый компонент управления в любой федеративной стране;
5) демократизация управления, в том числе путем формирования системы государственно-общественных органов, сочетание контроля и вузовской автономности;
6) деидеологизация и деполитизация образования. Ранее в исследованиях по проблемам управления высшим образованием подчеркивалось, что управляющее воздействие в системе государство и общество осуществлялось с помощью различных форм идеологии.
Право в образовании выполняло не только регулирующие, но и идеологические функции. Поэтому сегодня также законодательно закрепляются плюрализм в образовании и недопущение деятельности в вузах политических и общественно-политических движений и организаций (ст.1, 2 закона РФ Об образовании);
7) обеспечение на основе Государственного образовательного стандарта качества подготовки специалистов в условиях развития академических свобод и появления негосударственных вузов;
8) финансирование вузов, наряду с нормативным, на конкурсной основе.
Объектом управления в этой системе является процесс удовлетворения потребностей личности и общества в высшем образовании, а значит, и соответствующая деятельность вузов со всеми составляющими.
В литературе высказывалась критика реально осуществляемых государством функций в сфере высшего образования. Так, зарубежные авторы Белой книги отмечали, что косвенным следствием нехватки бюджетных средств стал процесс не столько децентрализации, сколько дерегулирования.
Этот процесс способствовал изменению структуры образовательной системы и во многом обусловил потерю государственными органами управления образованием способности на долгосрочной основе в качественном и количественном отношении направлять и контролировать российское образование именно как систему. К настоящему времени государство уже обозначило такой путь реформирования образования, как глобальные структурные реформы, предусматривающие налаживание механизма координации образовательной системы с целью ее адаптации к долгосрочным потребностям развития общества.
Обычно для образовательного планирования используется временной отрезок в 10-15 лет, и именно на такой срок приняты основные документы - ФПРО и Концепция модернизации образования. Этот факт можно в определенной степени считать успехом проекта TACIS EDRUS 9608 Управление образованием в России, основная цель которого заключалась в совершенствовании российской системы образования с целью ее адаптации к потребностям федерального и регионального развития.
Государство упрекали и в связи с отсутствием таких функций в области образования, как стратегическое планирование и прогнозирование. Это тоже проблема общего характера: известно, что функции прогнозирования и планирования управления экономическими и социальными объектами регулируются очень плохо. Вместе с тем, по-видимому, не учитываются следующие обстоятельства: во-первых, термин стратегическое планирование -из области менеджмента, а терминологическое заимствование для классической юриспруденции еще не стало традицией; во-вторых, планы в современных условиях утрачивают характер адресных директив и трансформируются в программы и проекты, поэтому в
