d9e5a92d

Система российского права

Поэтому и в системе российского права право образования (образовательное право) входило в науку полиции (полицейское право), его определяли как особую, самостоятельную часть права административного: это соответствовало установкам государства относительно методов и способов регулирования отношений в образовании, особенно в высшей школе. И в советский период управленческая воля государства посредством норм административного права обеспечивала практическую организацию социально-культурной сферы жизни общества.
Будучи когда-то нормами административного права, регулирующего отношения в системе образования только с позиций государства как управляющего субъекта, делегирующего частичку своих властных полномочий различным уполномоченным субъектам в сфере образования и подчиняющего человека воле государства даже в этой сфере, нормы современного образовательного права тем не менее совершенно иначе расставляют участников образовательных отношений.
Философ В.И. Курашов полагает, что если, по Канту, все философские вопросы сводятся к одному: что есть человек? - то все вопросы философии образования сводятся к вопросу: что есть учитель и ученик в их органическом единстве? Органическое единство двух важнейших участников образовательной деятельности предполагает и единую плоскость правового регулирования.

Между тем до настоящего времени преподаватель воспринимается только как субъект трудового права, в то время как студент считается субъектом административного права. Остается необъясненным тот факт, что, к примеру, студент, заключивший договор на обучение, воспринимается преимущественно как субъект гражданского права (кстати, как и негосударственный вуз), хотя любой спор в этом случае сводится главным образом к проблемам, связанным с обучением. Так появляются новые видовые понятия, не зафиксированные нормативно, - гражданско-правовые договоры с элементами административного.

Двойственная природа проблем, вытекающих из учебного процесса (гражданско-правовая, наряду с административно-правовой), просматривается в любой работе, посвященной договору на оказание услуг в образовательной сфере.
Несовершенство законодательства в этой части заставляет задаваться вопросом: если частный вуз, созданный в форме общества с ограниченной ответственностью или акционерного общества, имея государственную лицензию, пройдя государственную аттестацию и аккредитацию, готовит специалистов, выдавая им дипломы государственного образца, - это платная образовательная или предпринимательская деятельность?
Нельзя не обратить внимание и на то обстоятельство, что ни один из авторов, отвергающих концепцию образовательного права, не доказал и не показал, почему вопросы правового регулирования образования по-прежнему нужно рассматривать главным образом под углом административного права. Сами административисты признают сегодня, что традиционное административное право не готово решать новые задачи. Тщательный анализ действующей нормативной базы и практики внутривузовских и иных отношений в системе высшего образования свидетельствует о существенном отличии общественных отношений в этой сфере от тех, которые складываются в процессе осуществления властной деятельности публичной администрации.

В первой главе мы показали, насколько государство отошло от выполнения своих прежних функций управляющего субъекта в сфере образования, как изменился механизм управления высшим образованием, основанный в прежние времена на жестких вертикальных связях.
Что характеризует традиционные административно-правовые отношения даже с учетом их определенной трансформации? Интересы их субъектов направлены на организацию государственного управления, осуществление (процесс) управления. Административное право имеет целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления.

Это отношения в сфере управления и по поводу осуществления управления, причем одной стороной обязательно являются субъекты управленческой деятельности -органы исполнительной власти или должностные лица. Обобщая различные точки зрения, Д.Н.

Бахрах дополняет предмет административного права отношениями, возникающими в процессе осуществления административного судопроизводства, а также определяет его еще более общо как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан (выделено нами - С.Б.).
И это преимущественно отношения по вертикали. По этой схеме, в принципе, складываются отношения между органами исполнительной власти и государственными вузами, органами местного самоуправления и подведомственными вузами, хотя и в этом случае их отличает специфический характер. Но отношения между государством и негосударственными (тем более неаккредитованными) вузами имеют уже несколько иной характер.



В любом случае предмет отношений в области высшего образования выходит за рамки традиционно административного, так как охватывает не только организацию системы высшего образования и обеспечение ее функционирования посредством специального механизма, но и отношения по поводу реализации различных вузовских функций, внутрисистемные отношения. Мы уже говорили об автономии вузов в отношениях с государством и обществом.

Не менее важно подчеркнуть и то обстоятельство, что демократизация отношений в обществе неминуемо должна сказываться на регулировании отношений внутри академического сообщества.
Отношения по обучению и воспитанию в вузе также трансформируются на основе принципов гуманизации и автономии, интеграции в международное пространство. Современная парадигма образования, педагогика сотрудничества, взаимообогащающего творчества, совместного поиска истины предполагает известное равенство в отношениях преподавателя и студента.

Особый характер отношений в процессе обучения, выполнения научных исследований заложен и в конституционной норме ст. 44 о свободе педагогического и научного творчества; находит свое отражение в таких нормах, как статья 50 закона РФ Об образовании о правах и социальной защите
обучающихся (особо выделим не имеющую аналогов в административном праве обязанность государства перевести студентов государственного или муниципального вуза в случае прекращения его деятельности в другой вуз, право на участие в управлении образовательным учреждением, уважение человеческого достоинства и т.п.); ст. 16 ФЗ О ВППО о правах студентов, а также соответствующие разделы (III и IV) Типового положения о вузе и др.
Мы уже упоминали нормы Болонского соглашения, которое, безусловно, будет способствовать изменению законодательства об образовании в направлении демократизации отношений вуза, преподавателей и студентов.
Очевидно также, что правовой статус субъектов образовательной деятельности (при этом подразумевается самый широкий смысл этого понятия, все его составляющие) отличается от статуса субъектов административно-правовых отношений в его классических изложениях. Несовершенство статуса студента во многом проистекает из недостаточного внимания административноправовой науки как к проблемам статуса гражданина в административном праве, так и вообще к социально-культурной сфере.

Однако анализ прав и обязанностей студента однозначно свидетельствует о том, что студент не просто гражданин в административном праве, даже со специальным правовым статусом, поскольку его отношения в процессе обучения - это взаимодействие не только и не столько с государством, обществом и администрацией вуза, сколько с преподавателями и органами вузовского самоуправления. Вообще, строго говоря, только студента государственного или муниципального вуза, обучающегося за счет средств соответствующего бюджета, можно рассматривать в качестве лица со специальным правовым статусом в административном праве.

У студента негосударственного вуза или обучающегося за счет средств физических или юридических лиц неминуемо расщепление его социального статуса, если рассматривать студента в разрезе одной традиционной отрасли права.
Правовой статус студента мы еще подробно рассмотрим в главе 3. Пока же отметим, что, к примеру, ответственность студентов также носит двойственный характер. Поэтому ее зачастую называют дисциплинарной ответственностью в административном праве.43 Однако проводить прямые аналогии с трудовым или административным правом в этом случае - дело не вполне благодарное, поскольку студент, обучающийся в государственном или муниципальном вузе за счет средств соответствующего бюджета, формально не связан договорными отношениями ни с вузом, ни с государством, а устав вуза, конечно, нельзя сравнивать с уставами о дисциплине.
Особенности правового положения различных категорий обучающихся в нашей литературе уже рассматривались. При этом студенты остались несколько в стороне. Их действительно характеризует особый статус.

Действующее законодательство и иные нормативно-правовые акты в области высшего образования не дают оснований для вывода об однозначно иерархической системе связей, в которые он включается. Этим связям в равной степени присущи элементы равенства, когда речь идет о совместной деятельности преподавателя и студента в процессе обучения, выполнения научных исследований или реализации культурно-спортивно-воспитательных мероприятий; необходимое организационное подчинение в рамках учебного процесса (учебное расписание, дисциплина на занятиях, обязательное выполнение контрольных заданий и т.п.); свобода в осуществлении студенческого самоуправления и иных форм общественной самодеятельности.

Так же обстоит дело и в отношениях вуза со студентом, оплачивающим обучение за счет физических или юридических лиц либо самостоятельно, которые считают гражданско-правовыми: на самом деле равенство сторон имеет формальноусловный характер, так как за студентом сохраняется обязанность выполнять требования графика учебного процесса, его можно отчислить за нарушение дисциплины в стенах учебного заведения, и его отношения с преподавателем на экзамене, который отметкой знаний предопределяет организационную возможность дальнейшего обучения студента в вузе, никогда не будут равноправными.
Не случайно и особенности вузов как коллективных субъектов административного права также редко привлекают внимание административно-правовой науки (пожалуй, можно вспомнить лишь Н.С. Барабашеву) - в отличие от права гражданского.
Ректор государственного вуза, единственная фигура, которая осуществляет управленческие функции и непосредственно взаимодействует с государством в лице органа исполнительной власти управления высшим образованием, не имеет статуса государственного служащего (что логично должно бы следовать за положением представителя органа государственной власти). Он проходит к своей должности через выборы на конференции научно-педагогических работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся вуза (ст.

12 ФЗ о ВППО) и может быть утвержден в должности по результатам выборов даже помимо воли управляющего органа (п.З ст. 12). Кроме того, ректор является участником
регионального совета ректоров - в системе административного права нет аналогов этому государственно-общественному органу управления, отражающему особый характер отношений в управлении системой высшего образования, проистекающий из принципов государственной политики в области высшего образования (ст. 2 закона РФ Об образовании, ст.

2 ФЗ о ВППО). Показательно, что ректоры негосударственных вузов создают свои объединения (в Республике Татарстан, к примеру, даже две подобные ассоциации).
Наряду с принципом единоначалия в управлении вузом реализуется принцип самоуправления посредством функционирования ученого совета (ст. 12 ФЗ о ВППО). По механизму реализации, то есть по способу формирования этот орган не имеет аналогов в других сферах управления или коммерческой деятельности: с одной стороны, в выборах участвуют представители всех категорий работников и обучающихся; с другой стороны, в этом демократичном порядке есть элементы государственного веления - некоторые административные работники становятся членами ученого совета по должности, например, ректор, проректоры независимо от их числа, а также по решению ученого совета, например, деканы (ст.

12 ФЗ о ВППО, п.53 Типового положения о вузе). Выборной является и должность декана факультета, который противоречиво определяется и как лицо профессорско-преподавательского состава (ст.

12 ФЗ о ВППО), и как должностное лицо (примечание к ст.2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, далее - КоАП РФ). Любопытно, что в негосударственных вузах, как правило, подобные административные должности, а тем более должность ректора, занимают по назначению (ст.

36 закона РФ Об образовании относит этот вопрос к компетенции учредителя).
Только по отношению к вузовской структуре самоуправления, с учетом традиционной специфики внутривузовских отношений и особого положения научно-педагогического состава, предлагается ее дальнейшее совершенствование путем разделения на представительную и исполнительную. Подобная модель, в частности, была предметом научного проекта в Казанском государственном университете и в настоящее время частично реализуется в Казанском государственном технологическом университете.
Ответственность в сфере образования также имеет специфический характер. К примеру, в КоАП РФ вообще нет об этом самостоятельной главы, несмотря на обширную сферу образовательных отношений (в отличие от ветеринарии, связи, транспорта, охраны окружающей среды и др., которые представлены в кодексе достаточно внушительно).

В соответствии со ст. 6.7 КоАП, административным правонарушением в сфере образования является лишь нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации воспитания и обучения (статья и размещена в главе 6 -Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность).

Известное небрежение представителей традиционных наук к проблемам регулирования образовательных отношений позволяет, к примеру, Д.А. Липинскому с легкостью сообщить, что наряду с федеральным законом Об образовании, которым регулируются образовательные отношения, в КоАП систематизированно устанавливается ответственность за правонарушения в указанной сфере общественных отношений.
Безусловно, в интересах совершенствования механизма правового регулирования образовательных отношений и обеспечения государственных гарантий на реализацию права на ВПО в Кодексе должна быть и самостоятельная глава - Административные правонарушения в сфере образования, и специальная статья в главе Административные правонарушения, посягающие на права граждан. Думается, такая неполнота кодекса также объясняется главным образом тем, что сфера образования законодателем не рассматривается как объект воздействия традиционного административного права.
Основанием для внесения дополнений в КоАП РФ могут служить нормы закона РФ Об образовании (п.З ст.32, ст. 33, ст.

38 закона РФ Об образовании), также могут быть использованы соответствующие положения главы 18 Понятие и основания дисциплинарной и материальной ответственности по законодательству об образовании проекта Кодекса РФ об образовании.
Давая криминологическую характеристику преступности в сфере образования, Ю.Н. Демидов выделил должностные преступления в сфере образования и отметил выраженную тенденцию к росту наиболее общественно опасного из них - взяточничества. Действительно, до настоящего времени сохраняется практика привлечения преподавателей вузов к уголовной ответственности за получение взятки по ст. 290 УК РФ.

Между тем субъектом этого преступления является должностное лицо. Отнесение же преподавателей к этой категории не соответствует их реальному статусу, если сравнить ст. 20 ФЗ и примечание 1 к ст.285 УК РФ.

Это также подтвердил Конституционный Суд РФ - правда, при рассмотрении спора по вопросу трудовых прав заведующего кафедрой.
Преподаватель вуза вообще никогда не рассматривается в качестве полноправного участника административно-правовых отношений. Порядок занятия должностей научно-педагогических работников, определенный специальным положением для государственных и муниципальных вузов, сочетает в себе элементы демократии и императива.

Закон определяет, что порядок комплектования работников образовательных учреждений регламентируется их уставами (ст.53 закона РФ Об образовании), поэтому даже в рамках установленного Положением конкурсного отбора критерии и процедуры избрания на научно-педагогическую должность достаточно индивидуальны в любом вузе. Очевидно,
недостаточно норм трудового права для регламентации
педагогической деятельности. Отнюдь не случайно до настоящего времени не существует даже примерных должностных инструкций для ассистента, старшего преподавателя, доцента и профессора.

Параметры их прав и обязанностей задаются цитируемой статьей 44 Конституции РФ о свободе научного и педагогического творчества, статьями 54 и 55 закона, статьями 3 и 20 ФЗ, многими иными, в том числе локальными актами об образовании, регламентирующими организацию учебного процесса, научной деятельности, самоуправления, воспитательной работы и т.п.
Отмечается, что профессиональная деятельность педагогического коллектива является областью соприкосновения административного и трудового права, причем в организационно образовательных отношениях личное опосредуется управленческим воздействием служащих администрации. При этом права и обязанности, сформулированные в образовательном законодательстве, приобретают государственно-распорядительную природу, подобную служебному положению государственных служащих44 (выделено нами - С.Б.).
Строго говоря, только аттестация научно-педагогических кадров - чистая сфера административного права, одна из форм государственного контроля за качеством системы образования. Она осуществляется специализированным государственным органом -ВАК Министерства образования и науки РФ в порядке, установленном постановлениями Правительства.

Однако и в этом случае речь идет о правовом статусе одного из участников образовательной деятельности, и так же, как в отношении студентов, будет неверно рассматривать его в разных плоскостях. К примеру, присвоение ученого звания или присуждение ученой степени, то есть государственная аттестация преподавателя на основе норм административного права, сразу влияют на объем того, что называют собственно трудовыми правами и обязанностями преподавателей: можно перейти на другую должность, изменить размер должностного оклада, получить надбавки за степень и звание, читать безвозмездно параллельный или авторский курс и др.
Таким образом, реальная расстановка сил всех участников вузовской жизнедеятельности, нормативно закрепленная демократизация и автономия, возможность внутривузовского самоуправления, реализация внеучебных функций учебного заведения - все свидетельствует о специфике отношений в сфере образования, которые не укладываются в модель властеотношений, традиционной иерархической подчиненности субъектов административных правоотношений.
Даже административный порядок обжалования, предусмотренный многочисленными федеральными законами в отношении действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих права и законные интересы граждан, в сфере образования практически не используется. Хотя в литературе по административному праву отмечается, что наибольшая часть всех административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке, на протяжении последних лет Министерство образования старается переадресовать адресатов жалоб в суд по месту жительства.

Однако судебная практика по спорам в области образования свидетельствует о том, что они носят в основном имущественный характер. Практически отсутствуют споры студентов, связанные с обжалованием действий администрации вузов или преподавателей по вопросам учебного расписания, справедливости оценок и т.п.

Единичные споры возникают по поводу достоинства выдаваемого диплома или задержки его выдачи в связи с неоплатой стоимости обучения.
Вместе с тем следует согласиться, что административноправовой метод должен занимать значительное место в регулировании образовательных отношений в интересах эффективного управления таким сложным коллективным субъектом, как вуз, и достижения целей образования, обозначенных в ст. 1 закона РФ Об образовании.

Более того, вопросы организационно-правового обеспечения образования как важного социального института, его бюджетной защищенности, социально-правовых гарантий работникам системы и обучающимся могут быть решены только путем применения необходимых административно-правовых средств.
Общая трактовка объекта управления характеризует его как структуру (подсистему), которая нуждается и испытывает управленческое воздействие. С этой точки зрения управление образованием как системой, определение общеобязательных параметров функционирования вузов - это традиционный предмет административного права, охватывающего, как известно, почти все области государственной и общественной жизни и оценивающего их с достаточно специфических административно-правовых позиций.

И в первой главе мы рассмотрели административно-правовые аспекты организации высшего образования с точки зрения его государственного регулирования. Представляется уместным распространить на образовательное право мнение Д.Н. Бахраха, что для дочерней отрасли (каковой мы и считаем образовательное право) имеют значение принципы административной деятельности, общие положения о порядке образования, компетенции, актах публичной администрации и др., закрепленные административноправовыми нормами. Более того, представляется, что в иных случаях этого присутствия явно недостаточно.

Например, было бы безусловно полезным знакомить вузовскую администрацию с требованиями к подготовке и принятию административных актов.
Необходимо также, используя административно-правовые аналогии, усилить внимание к проблемам регламентации разнообразных процедур в образовании, в том числе в деятельности вузов (для них чаще используется понятие порядок). При этом имеются в виду порядок разработки, утверждения и введения в действие ГОС ВПО (п. 3 ст.

5 ФЗ О ВИНО); порядок создания и реорганизации вузов, лицензирования их деятельности и аккредитации (ст. 10); порядок приема в вузы (ст. 11); порядок индивидуального учета результатов освоения обучающимися образовательных программ (и.8 ст. 15); процедуры, связанные с реализацией статуса студента (ст.

16); порядок, виды и формы повышения квалификации научно-педагогических работников (строго говоря, это совсем не административно-правовые, а трудовые отношения, и если забыть право образовательное, понятно возможное недоумение); порядок признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании (ст. 23); порядок присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий (ст.

34). Эти процедуры, или порядки, достаточно разноплановы, не случайно в учебниках по административно-процесссуальному праву выделяют только те из них, которые носят четко выраженный административно-правовой характер: лицензирование, аттестация, аккредитация и аттестация научно-педагогических работников.

Но универсальным объединяющим началом является единое образовательное поле. И все субъекты образовательной деятельности заинтересованы в закреплении процессуальных норм, регламентирующих основные правила рассмотрения обращений в органы исполнительной власти и государственные учреждения, призванные реализовывать права и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц в сфере образования (об этой проблеме на общетеоретическом уровне пишет Н.Г.

Салищева).
Было бы весьма полезно апплицировать на образовательные отношения развитие административной юстиции и административных судов, имея в виду прежде всего возможность отстаивать в специализированных судах, через систему специализированного судопроизводства права абитуриентов и студентов, преподавателей, а также администрации вузов.



Содержание раздела