Сфера деятельности государства
Эта публичная служба функционирует на тех же принципах, что и в других отраслях управления, и к ней, как уже отмечалось, применимы все общетеоретические положения о формах и методах управления.
Поскольку это сфера деятельности государства, создается система специальных органов управления, что закреплено в действующем законодательстве; причем оно не только отражает структуру федеративного государства, но и разграничивает компетенцию: учитывается необходимость централизации вопросов, имеющих общефедеральное значение, и обеспечение прав субъектов федерации. В сфере высшего образования и этот аспект имеет свою специфику.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования и воспитания отнесены к совместному ведению федерации и ее субъектов. В законе РФ Об образовании отдельно определяется компетенция РФ в области образования (ст.
28), компетенция субъектов РФ (ст.29), компетенция органов местного самоуправления (ст. 31), компетенция и ответственность
образовательного учреждения (ст. 32). При этом предмет совместного ведения РФ и ее субъектов в области образования как таковой не определен.
Как справедливо считает ряд исследователей, установленный статьей 30 цитируемого закона порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием не соответствует требованиям времени. В качестве положительного примера приводится ФЗ О высшем и
послевузовском профессиональном образовании, в котором отдельно указывается компетенция Федерального Собрания РФ в области образования, отдельно - компетенция Правительства РФ, федерального (центрального) органа управления, государственной аттестационной службы (ст. 24 ФЗ О Bill 10). Статья 25 того же закона гласит: По общим вопросам высшего и послевузовского профессионального образования субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим
Федеральным законом компетенции РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования. Однако авторы полагают, что тем самым более полно и последовательно определена компетенция федеральных органов власти в области высшего и послевузовского профессионального образования, а также компетенция субъектов РФ.
Думается, с этим нельзя согласиться, так как формулировки закона носят слишком общий характер. Безусловно, и в закон Об образовании, и в ФЗ О ВППО необходимо ввести статью, в которой были бы максимально конкретизированы те общие вопросы, что входят в предмет совместного ведения федерации и ее субъектов в области образования (такая попытка в сфере ДПО была предпринята в законе О дополнительном образовании от 12.07.2001 г., на который, однако, было наложено вето Президента РФ). Интересно, что эта проблема перманентно присутствует на всех этапах развития законодательства об образовании. Так, и в 1981 г. В.И.
Шабайлов указывал на необходимость более полного и четкого определения как исключительной, так и совместной компетенции Союза ССР и союзных республик. Известная проблема несовершенства формулировок в данном случае отражает не качество законодательной техники, а советско-российские традиции решения подобных вопросов не правовыми, а политическими средствами.
Представляется целесообразным закрепить компетенцию федерации в области высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования в законе общего, системообразующего характера (каковым на сегодняшний день является закон РФ Об образовании, хотя это нарушает законотворческую логику). Это возможно сделать и способом от противного, путем законодательной минимизации полномочий в этой сфере субъектов федерации.
Подавляющее большинство государственных вузов отнесено к федеральной собственности, и совершенно логично, что весь объем функций в области регулирования высшего образования должен быть закреплен за федеральным органом управления образованием (как это и отражено в ст. 24 ФЗ О ВППО, в действовавшем Положении о Минобразовании России). Это обусловлено также и значимостью высшего образования, и необходимостью обеспечения академической и трудовой мобильности, и повышением рейтинга российского диплома и т.д.
Органы исполнительной власти субъектов федерации могут выполнять лишь те функции, которые им прямо предписаны или делегированы, например осуществлять контроль за соблюдением лицензионных требований (п. 32 Положения о лицензировании), участвовать в обеспечении жизнедеятельности вузов, обеспечивать социальной поддержкой преподавателей и студентов и т.д.22 Именно в сфере регулирования высшего образования объективно необходимо сильное присутствие федерального центра, особенно в условиях, когда социально-экономическая ситуация обусловливает процессы регионализации высшего образования. Не вносит ясности и соответствующая глава проекта Кодекса РФ об образовании.
Представляется, что действующий ФЗ О ВППО гораздо более определенно регламентирует эти вопросы, и при условии внесения отмеченных изменений целесообразно было бы использовать его статьи о разграничении компетенции в качестве основы для кодекса.
Хотя специфика различных типов образовательных учреждений обусловила полицентризм системы управления образованием в целом, современное состояние управления высшим образованием свидетельствует, напротив, о более высокой организации - об упрочивающемся организационном единстве. В Российской Федерации в сфере высшего образования действуют следующие органы исполнительной власти:
- федеральный орган управления высшим образованием - до недавнего времени Министерство образования РФ, с марта 2004 г. - система из трех органов: Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по образованию;
- федеральные ведомственные органы, точнее, их подразделения управления высшим образованием;
- государственные органы управления образованием субъектов федерации.
Говоря о компетенции основного государственного органа в сфере регулирования высшего образования, нельзя не согласиться с выводом, который делают И.Е. Ильичев и И.И. Лазарева на основе анализа Положения о Министерстве образования РФ: министерство было сориентировано исключительно на систему государственных и муниципальных образовательных учреждений. И это обстоятельство также очень сильно отличает государственные подходы к регулированию экономической и социальной сферы: правила, действующие на рынке, общие для всех, в системе образования основной объект воздействия - государственные учреждения.
В отношении альтернативной негосударственной системы образования в документе для министерства сформулирована единственная задача -запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления возложенных на министерство задач (п. 6.5). Далее цитируемые авторы отмечают безусловную
полезность этой функции, если собранная информация подвергается анализу с выработкой выводов и рекомендаций вплоть до законодательных инициатив. Однако такая задача или направление деятельности - исследование процессов становления системы альтернативного образования в стране - правительственным положением Министерству образования не вменена.
Таким образом, весь мощный исследовательско-аналитический потенциал министерства фактически остается в стороне от исследования этой важной задачи, имеющей немалую социальную значимость, поскольку в системе негосударственного высшего образования, например, в настоящее время обучается каждый четвертый студент, а доля негосударственных вузов составляет треть от их общего количества.
Справедливости ради следует заметить, что Министерство образования уделяет определенное внимание проблемам негосударственного сектора в образовании, а его работники пытаются на инициативной основе выполнять сравнительный анализ деятельности государственных и негосударственных учебных заведений, в том числе для выведения рейтинга вузов. Однако какой-либо специализированной структуры в Министерстве образования нет.
Позиция государства тем более удивительна, что частная форма собственности закреплена в Конституции РФ еще в 1993 г., а соответствующие нормы о негосударственных образовательных учреждениях появились уже в первой редакции закона РФ Об образовании.
Фактическая рассредоточенность однородных управляемых объектов по различным системам органов управления (деконцентрация) также является причиной наличия надведомственных полномочий Минобразования. Закономерности развития управляемых объектов способствуют эволюции управленческой среды. Это обстоятельство, равно как и значимость прогрессивного развития системы высшего образования для блага общества настоятельно требует сместить акценты в системе органов управления высшим образованием в сторону Минобразования России. Не случайно вузы ведомственной подчиненности зачастую обращаются к министерству с просьбой забрать их в свое ведение.
В Республике Татарстан подобные заявления исходили, к примеру, от Казанской государственной сельскохозяйственной академии; в то же время справедливости ради нужно отметить, что вузы Министерства культуры - Казанский государственный университет культуры, Казанская государственная консерватория - настаивали на сохранении ведомственной подчиненности, считая, что Минкульт лучше учитывает их специфику и поможет с трудоустройством выпускников.
Сегодня вузы находятся в ведении самых различных министерств и ведомств. Из 568 федеральных вузов лишь 333 подчинены Минобразованию. Разграничение полномочий между Минобразованием России и федеральными органами исполнительной власти, имеющими в своем ведении вузы, осуществляется
Правительством РФ. Как уже отмечалось выше, ключевые вопросы регулирования высшего образования решало Минобразование.
В положениях о министерствах и комитетах, имеющих в своем ведении вузы и учреждения дополнительного профессионального образования, по-разному, зачастую неконкретно формулируются управленческие функции и связи в этой сфере. Как правило, к компетенции иных органов в отношении подведомственных вузов относятся: обеспечение функционирования учреждений образования и содействие развитию их сети; определение порядка профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации специалистов, согласование контрольных цифр приема или координация деятельности образовательных учреждений по определению объемов и структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов отрасли, утверждение уставов и избранных ректоров, согласование стандартов по перечню закрепленных специальностей и В положениях о министерствах даже присутствуют противоречия в сравнении с действующим законодательством. Так, согласно положению, Минсельхоз РФ совместно с Минобразования России осуществляет полномочия собственника в отношении объектов федеральной собственности учреждений системы ВПО, хотя эти полномочия должно осуществлять Мингосимущество РФ; в Положении о Министерстве культуры ему приписана функция аттестации и аккредитации подведомственных учреждений - известно, что в отношении вузов это исключительная компетенция Минобразования России. В Положении о Министерстве финансов вообще ни слова не сказано о подведомственных образовательных учреждениях. В Положении о Министерстве транспорта РФ, наоборот, закреплена функция управления профессиональными образовательными учреждениями.
Думается, это не вполне корректная формулировка в сопоставлении с надведомственными функциями Минобразования России в части регулирования высшего образования и с учетом того обстоятельства, что функции оперативного характера выполняют сами вузы.
Вообще, ситуация далека от оптимальной. Нельзя мотивировать отнесение вузов к различным управляющим органам спецификой отношений в той или иной сфере управления.
В данном случае специфика одна: суть образовательные отношения. Это, скорее, сохранившаяся традиция: ведомственная чересполосица в управлении системой высшего образования - для России картина вполне привычная с самого момента возникновения Министерства образования (народного просвещения). Ни в прежние времена, ни сегодня нельзя расценивать положительно это обстоятельство. Применимы к современной ситуации слова Д.М.
Менделеева: министерства преследуют узкие ведомственные цели самообеспечения кадрами, поэтому и российская высшая школа конца XIX - начала XX в. не представляла собой четко скоординированной системы. Сегодня министерства, в чьем ведении находятся вузы, нередко выходят за рамки обозначенных в положениях о министерствах полномочий.
Следствием этого является и несоответствие ведомственных нормативных актов законодательству об образовании (например, Положение о клинической ординатуре, утвержденное приказом Минздрава РФ от 17.02. 1993 г. 23).
Пожалуй, только силовые ведомства, сохраняя свою специфику, стараются в ведомственном нормотворчестве использовать акты Минобразования России по соответствующим вопросам.
Не налажено и должное взаимодействие Минобразования с другими органами исполнительной власти РФ, имеющими вузы в своем ведении. Представляется очевидным, что при всем своеобразии медицинского образования, образования по специальностям искусства и культуры и т.п. руководство высшим образованием должно быть сосредоточено в одном федеральном органе.
Нужно учитывать не специфику обучения по конкретной специальности как аргумент для ведомственной разобщенности, а специфику отношений в области высшего образования и организации деятельности вузов. Именно Минобразование России являлось организационно-методическим центром всей системы управления, было наделено для этого необходимой компетенцией.
Проблема может быть решена: в федеральных органах исполнительной власти по управлению образованием должны быть созданы отделы вузов культуры, финансов, медицинских вузов и т.д. (теперь эта рекомендация относится, главным образом, к Федеральному агентству по образованию).
Такая структура позволит отразить специфику отраслевого образования, наладить реальное взаимодействие с министерствами -потребителями кадров и обеспечить единство государственного регулирования высшего образования. Возможно, и в структуре иных органов исполнительной власти следует сохранить соответствующие отделы для совместной деятельности с федеральными органами управления образованием, чтобы поддерживать отраслевой интерес к высшему образованию соответствующего профиля.
Исключение из этого единообразия может быть сделано для вузов Минобороны, МВД и т.п., поскольку обучение в них связано одновременно с прохождением службы и подчинением уставам о дисциплине.
Позитивный пример и реальную возможность такой организации демонстрирует нам ВАК Минобразования России -достаточно самостоятельная структура в системе министерства с единой системой требований.23 Ее мощному управляющему воздействию подчинены все вузы независимо от их организационноправовой формы. В его ведении находятся и научные организации, где есть диссертационные советы. На сотрудничество, признавая компетентность и рейтинг ВАКа, идут и бывшие республики СССР. Соответствующий протокол от 24.11.
1998 г. о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях подписали правительства Республик Таджикистан, Беларусь, Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации.
Представляется, что охват министерством всех вузов позволил бы обеспечить выполнение государством той необходимой функции поддержки по отношению ко всем вузам, к системе высшего образования, о чем говорилось выше. К сожалению, эта ситуация с множеством управляющих субъектов была не единственным недостатком в организации управлением высшим образованием в России и в деятельности Минобразования, что в конечном счете обусловило новую структуру управления образованием.
Вместе с тем пока в ней не просматриваются функционально-организационные возможности решения еще одной актуальной проблемы - проблемы регионализации высшего образования.
Недооценка в деятельности министерства региональной специфики не может не сказываться на развитии региональной системы высшего образования и работе вузов. К сожалению, парад суверенитетов затронул все сферы жизнедеятельности субъектов федерации, в том числе и образование. В этих условиях для вузов особенно важно было ощущать поддержку федерального министерства, в том числе путем представления интересов подведомственных вузов при возникновении проблемных ситуаций.
Министерство подобной активности не проявляло, возможно, справедливо полагая, что субъекты федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство, и не учитывало законотворческой и управленческой активности отдельных регионов.
По словам начальника Управления региональной политики Минобразования России, существующую в настоящее время региональную организацию системы образования уместнее всего интерпретировать как стихийно сложившийся результат почти десятилетнего управленческого творчества администраций субъектов Российской Федерации, получивших в этом отношении полную свободу после принятия в 1992 г. закона Об образовании (ст.29, и.6), который отнес к их компетенции формирование государственных органов управления образованием и руководство ими.
В субъектах федерации осуществлялся самостоятельный поиск собственной модели органа управления, максимально адекватной образовательным реалиям (хотя эти реалии далеко не всегда объективно отображались в сознании лиц, принимавших соответствующие решения). Поэтому в ряде регионов существуют органы управления собственно образованием, в других - образованием и наукой, в третьих - образованием и культурой и т.д.
Кроме того, в некоторых регионах управление учреждениями образования разных уровней разнесено по разным ведомствам. Нередко вопросы высшего образования курируют соответствующие отделы органов управления образованием субъектов федерации.
В Республике Татарстан вопросами высшего образования в той или иной мере занимаются один из заместителей Премьер-министра, соответствующие отделы Кабинета Министров и Министерства образования Республики Татарстан (в его ведении находятся три вуза республики). В целом их роль в управлении высшим образованием в регионе незначительна. Однако отмеченные недостатки в формулировках российского законодательства о компетенции приводят к тому, что, например, в Положении о Минобразовании Республики Татарстан зафиксирована ответственность министерства за выполнение такой функции, как управление ВПО (и.3.1 Положения о Министерстве образования Республики Татарстан). Не случайно Министерство образования республики пыталось обязать вузы федерального подчинения заключить с ним административный договор по аналогии с договором с Минобразованием России.
На самом деле, речь может идти только о внешнем, координирующем управлении. Наличие органов управления высшим образованием в республиках не должно препятствовать усилению единства и неделимости системы высшего образования.
Поэтому и назначение руководителя регионального органа управления образованием согласовывается с Минобразованием России (и. 5.48 Положения о министерстве).
Вопросам регионализации автор уже уделил определенное внимание. Значение этого процесса отмечается также в целом ряде работ по проблемам образования. Следует, однако, подчеркнуть, что отношение к ней неоднозначное, и с учетом особенностей и значимости высшего образования требуется выдержать разумный паритет между централизацией и децентрализацией как наивысшим проявлением регионализации. Не случайно, к примеру, во Франции, которая никогда не отличалась консерватизмом, проблему децентрализации управления образованием решают на протяжении 17 лет.
Это проблема не только российского масштаба, ею озадачены страны европейского сообщества, США и Канада, развитые азиатские страны.
Ключевым вопросом для каждого государства-члена Европейского союза (ЕС) является определение необходимой степени централизации финансирования и управления системами образования и профессиональной подготовки, а также того, насколько децентрализация может быть эффективным и действенным подходом к управлению и контролю. Каждое государство стремится найти оптимальное равновесие между центральным, промежуточным (регион, местные органы, муниципалитет и т. д.) и институциональным уровнями ответственности, контроля и автономии.
В работах по этой проблеме обсуждается, как наилучшим образом соединить максимальное участие в сфере образования заинтересованных лиц, что связано с децентрализацией, с сохранением более централизованной системы ответственности и обязанностей, целью которой является обеспечение целостности и стабильности.
При этом под децентрализацией мы понимаем любое изменение элементного состава системы и (или) связей между ее элементами, приводящее к тому, что взаимодействие (управляющее, информационное и т.д.) каждого из элементов с другими элементами уменьшается или, по крайней мере, не возрастает. Примером децентрализации является увеличение числа управляющих органов или управляемых элементов (при выполнении требования сокращения взаимодействия), введение дополнительных уровней иерархии, разбиение управляемых элементов на подсистемы и т.д.
Обратное изменение, приводящее к возрастанию или, по крайней мере, к неубыванию взаимодействия, называют централизацией. Примером централизации является сокращение числа управляющих органов (при выполнении требования неуменыпения взаимодействия), объединение подсистем, сокращение числа уровней иерархии и т.д.
Децентрализация или централизация не обязательно подразумевают изменение структуры системы - например, в рамках фиксированной структуры может быть изменен механизм управления за счет сокращения информационных потоков и т.д.
Децентрализация или централизация некоторой системы соответствует переходу к новой системе. Сравнивая максимально возможные (в рамках заданных ограничений) эффективности управления этими системами, можно говорить о целесообразности централизации или децентрализации - если эффективность не уменьшилась, то переход целесообразен. Умея сравнивать результаты всех допустимых переходов, можно выбирать наилучшую структуру и механизм управления.
И это тоже одна из функций управляющего органа - Минобразования России: изучение опыта регионов, оценка эффективности политики регионализации в целях обеспечения того оптимума, о котором уже упоминалось выше.
Пример Республики Татарстан, деятельность
республиканского Министерства образования - это свидетельство явной попытки максимальной децентрализации. Между тем региональная политики Минобразования России была сориентирована на иное - на активное участие высшей школы в повышении уровня и качества жизни населения региона, учет своеобразия экономических, национальных и демографических условий региона при соблюдении общегосударственных интересов в структуре и объеме подготовки кадров, необходимых для развития экономики и социальной сферы.24 Соответствующие органы субъектов федерации призваны содействовать функционированию системы с учетом региональных условий.
Напряженность в этой сфере отчасти снимается благодаря активной позиции Совета ректоров вузов региона, добившихся во исполнение вышеназванных целей и обеспечения истинной регионализации подписания ряда специализированных документов, в том числе административных договоров, в ходе развития договорного процесса между РФ и Республикой Татарстан. Это Соглашение между Правительством РФ и Правительством РТ в области высшего образования от 5.06.1993 г.; Договор об имущественном обеспечении деятельности государственных вузов в РТ от 21.04.1995 г., Договор между Минобразованием России и Государственным комитетом Республики Татарстан по управлению государственным имуществом от 15.04.1998 г.
