Развитие регионального образовательно-научного комплекса
Был подготовлен и проект Федеральной программы развития регионального образовательно-научного комплекса (модель Республики Татарстан).
В дальнейшем идея регионализации в ее оптимальном развитии была закреплена двумя важными для региона и высшей школы России документами: постановлением Правительства РФ от 16.06. 1997 г. 722 о включении Кабинета Министров Республики Татарстан в состав учредителей федерального вуза - Казанского государственного технологического университета и приказом Минобразования России от 29.12.2000 г. 3918 Об опыте работы университетских комплексов и округов Республики Татарстан и Республики Мордовия и задачах реструктуризации региональных систем профессионального образования.
Республике был присвоен статус федеральной экспериментальной площадки по отработке моделей университетских комплексов.
В других регионах также накоплен определенный опыт в этой области. Он подробно представлен в Комментарии к закону РФ Об образовании, в специализированных работах, отражен в соответствующих документах.
Однако и Минобразование России было не вполне удовлетворено сложившейся ситуацией. Поэтому в целях конкретизации компетенции в каждом регионе оно обязало органы управления образованием субъектов федерации подписать очередной договор.
Неконституционный путь решения проблем управления высшим образованием, даже очень важных, может повлечь за собой новый виток рассогласования в деятельности управляющих субъектов, что отрицательно скажется в первую очередь на участниках образовательной деятельности. Возможно, было бы целесообразным предусмотреть формирование согласительных комиссий на общественно-государственных началах.
Как уже отмечалось, в основу государственной политики в области образования положен принцип государственнообщественного характера управления, и управление высшим образованием - особенно яркая тому иллюстрация. В этой сфере накоплен значительный опыт.
Регламентация деятельности общественных организаций и объединений в системе ВПО в самом общем виде представлена в ст. 15 ФЗ О ВППО, однако по логике закона РФ Об образовании они не включены в систему органов управления образованием (см. ст.
37).
Значительный шаг вперед в этом направлении сделан в проекте Общей части Кодекса РФ об образовании: им посвящена отдельная глава 11 Государственно-общественные органы и общественные объединения системы образования. Впервые в тексте они упоминаются в главе Государство и органы управления системой образования, где прописан и механизм их взаимодействия.
В специальной главе даны принципы создания и деятельности государственно-общественных и общественных организаций (объединений) в системе образования, приведена их классификация в зависимости от компетенции и времени функционирования. Это существенно повышает статус подобных формирований, а точнее, надлежащим образом закрепляет их истинную роль в вопросах регулирования высшего образования.
Законодательно предлагается ввести новый специализированный орган - комиссию по охране прав обучающихся.
Государственный контроль в сфере высшего образования, который в основном осуществляло Министерство образования, также предполагает участие вузовской общественности. Контрольнонадзорные функции министерства охватывали все направления деятельности вузов: исполнение законодательства об образовании, соблюдение прав граждан, качество образования, расходование бюджетных средств, бухгалтерский учет и отчетность и т.п. На протяжении последнего времени работниками системы образования и специалистами высказывалось мнение, которое обобщил С.В.
Куров: положение, при котором одновременно функции лицензирования образовательной деятельности образовательных учреждений, их учредителя, установление нормативов лицензирования принадлежат одному и тому же органу, противоречит принципам управления. Это же замечание относилось и к процедурам государственной аттестации и аккредитации образовательных учреждений. Думается, государство, выстраивая систему регулирования и контроля в сфере образования, особенно высшего, учитывало всю специфику отношений в этой области и недопустимость общих формализованных подходов, когда, к примеру, сертификацию и стандартизацию образовательных услуг осуществлял бы Госстандарт России в соответствии с ФЗ О техническом регулировании или ранее действовавшими законами РФ О сертификации и О стандартизации. В управлении образованием нужны именно специалисты в этой области.
Что же касается независимой экспертизы качества образования, эти задачи должна была решать Государственная аттестационная служба (ГАС), не зависимая от Минобразования России. Ее создание, однако, затянулось (см. и. 19 ст.ЗЗ закона РФ Об образовании), и до недавнего времени министерство все еще принимало документы, отражающие его участие в аттестации вузов.
Вместо Государственной инспекции по аттестации учебных заведений РФ в структуре министерства функционировал соответствующий департамент.
В итоге было принято решение о необходимости внесения поправок в российское законодательство, связанных с формированием государственно-общественной системы аттестации и контроля качества образования. Созданная в Минобразовании России рабочая группа с участием представителей Совета Федерации, Государственной Думы, аппарата Правительства, академической общественности внесла предложение, согласно которому формирование такой системы должно быть связано не с созданием нового государственного органа управления, региональных административных структур, а с упорядочением имеющихся федеральных и региональных органов оценки и контроля качества образования.
Министр образования России подчеркнул, что в каждом регионе необходимо выстроить систему совместной работы советов ректоров, органов управления образованием субъектов РФ и Минбразования России по контролю за текущим исполнением лицензионных и аккредитационных требований находящимися в данном регионе вузами, филиалами и представительствами вузов вне зависимости от их ведомственной подчиненности и формы собственности. Действующая сейчас система лицензирования, аттестации и аккредитации вузов и их филиалов не позволяет министерству обеспечить эффективный контроль за текущим исполнением лицензионных и аккредитационных требований, а значит - за качеством работы вуза (филиала, представительства). По его мнению, разработанные поправки учитывают требования минимизации расходов федерального бюджета, отражают накопленный передовой российский и зарубежный опыт аттестации и контроля качества, нацелены на максимальное поддержание независимости будущей системы аттестации и контроля качества образования, создание строгой вертикальной интеграции и единства нормативно-правовой и методической методик, критериев и средств оценки качества образования в стране.
Все это позволит повысить уровень и эффективность управления российской системой образования, укрепит единство образовательного пространства страны.257 Был подготовлен проект постановления Правительства РФ, относящийся к формированию федерального аттестационного центра.
Логика развития событий привела к созданию специализированного органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. Она находится в ведении нового Министерства образования и науки, ей переданы полномочия по специализированному контролю и надзору за исполнением законодательства в сфере деятельности министерства, за качеством образования и подготовки выпускников, за деятельностью диссертационных советов.
Именно эта структура будет теперь осуществлять триединую функцию лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений. Ей же поручено рассматривать вопросы присвоения ученых званий и присуждения ученых степеней, а также подтверждать, признавать и устанавливать эквивалентность документов об образовании, ученых званиях и ученых степенях.
Таким образом, все специфические методы контроля в сфере образования теперь будет применять специализированная федеральная служба.
Вообще, распределение полномочий между тремя федеральными управленческими структурами вселяет надежду на оптимизацию регулирования этой сферы. И дело здесь не только в группировке функций (регулятивные, контрольно-надзорные, организационные), но и в четком определении их иерархии, а также в комплексном подходе к проблемам.
Так, первое место отводится функциям по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования и науки и сопряженных областях (научно-техническая, инновационная деятельность, молодежная политика, воспитание, социальная защита и социальная поддержка и т.п.) - они в компетенции Министерства образования и науки. Далее следуют контроль и надзор - это компетенция специализированной федеральной службы. Наконец, Федеральное агентство по образованию, во-первых, отвечает за управление государственным имуществом: ему переданы функции собственника в части государственного имущества образовательных учреждений, собственно управление, следовательно, осуществляется только в отношении имущественных объектов (до настоящего времени, в отличие от предприятий, никто не рассматривал образовательное учреждение только как имущественный комплекс; как понятие, относящееся к организационно-правовым формам деятельности, учреждение включает в себя еще и систему отношений).
Во-вторых, агентство осуществляет функции оказания государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов.
По мнению работников вузов, термин услуги не должен применяться к образованию вообще и к высшему образованию в частности, поскольку образование - сложный процесс, совместная деятельность преподавателя и студента с целью получения профессиональных знаний, поиска истины, обретения культуры и воспитания, которому государство содействует путем создания соответствующих правовых, организационных, материально-технических условий. Но в контексте функций органа исполнительной власти внедрение понятия услуги можно оценить положительно.
Государство тем самым подчеркивает одновременно и собственную вторичность в этом процессе, и свою обязанность его обеспечить (услуга - это действие, приносящее пользу, помощь другому.
Представляется, что с точки зрения современной организации органов исполнительной власти в сфере образования и их компетенции деятельность образовательных учреждений может быть вполне автономной. Возможно, это очередной исторический виток в проблеме автономии и авторитарности, в извечном вопросе во взаимоотношениях власти, вузов, преподавателей и студентов.
И сегодня по-прежнему применимы слова Н. Сперанского: Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений (университетов). Государство, дающее на них общественные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений.
Собственно говоря, его участие в управлении подобной научной высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правительственных стеснений.
Вопрос об автономии никогда не был праздным для российских вузов, не случайно историю развития российской высшей школы рассматривают и в этом ракурсе. От его решения зависело не только самостоятельное существование высшей школы, но и степень социального и политического доверия, ей оказанного.
Мы не стали бы акцентировать внимание на проблеме автономии, если бы высшая школа не являлась значимым публичным институтом и не отражала бы общие тенденции развития общества. К примеру, в России в XVIII веке широкая автономия университетов не легко совмещалась со строем всех остальных государственных учреждений и с общим направлением русской жизни, поэтому, несмотря на формулировки Устава Московского университета 1755 г., автономии в части академических свобод не было: свобода преподавания отпадала сама собой ввиду недостатка ученых сил; свобода слушания - ввиду недоверия к самодеятельности студентов. В университетских уставах 1804 г. указывались предметы, преподаваемые по всем отделениям.
А в конце первой четверти XIX в. контроль за содержанием и направлением лекционных курсов усилился настолько, что Министерство духовных дел и народного просвещения рассматривало не только программу курса, но и конспект лекций. Университетский устав 1835 г. сделал программы преподавания неподвижными.
Даже в прогрессивном Уставе 1863 г. не нашла отражения идея свободного преподавания и учения. Только в проекте Общего устава императорских российских университетов предусматривалось, что устройство преподавания всецело возлагается на факультеты.
При этом предполагалась схема, в целом соответствующая и поныне действующей: факультеты рассматривали программы лекций и планы семинарских занятий, представляемые преподавателями ежегодно (ст.57 §1 п.2 проекта). Советский период также характеризуется детальной регламентацией учебного процесса и всей студенческой жизнедеятельности, что, безусловно, не давало особого простора для творчества ни вузам в целом, ни преподавателям.
Хозяйственная самостоятельность советских вузов была свернута вместе с прекращением НЭПа.
Между тем независимость университетов и академическая свобода - основные компоненты классической идеи университета, наряду с объединением научных исследований и преподавания с общим образованием (Фихте, Гумбольдт). Она не признает внутри своей среды никаких авторитетов и уважает только истину в ее бесконечных формах.26 Вузовские свободы, автономии и привилегии нужно рассматривать как основополагающие правовые категории для обеспечения эволюции системы высшего образования.
Современная зарубежная концепция автономии и академических свобод считает их необходимым условием существования вузов - независимо ни от экономических, ни от политических властей. Усиливая автономию вузов, правительства надеются создать благоприятные условия для повышения качества образования, развития способности к созиданию и творчеству. Не случайно философы даже подразделяли государства на типы в зависимости от их отношения к университету: свободное, демократическое и несвободное, тоталитарное (К.
Ясперс).
Автономная модель высшей школы предполагает ее известную независимость от правительственного контроля на основе демократизма, выборности, сменяемости и коллегиальности руководства. По оценке В.М. Жураковского, в 90-е годы XX в. в России в действующих нормативных актах об образовании прослеживается идея построения минимально централизованной системы государственно-общественного управления высшей школы, рассчитанной на участие в ней федеральных, региональных и муниципальных органов власти, опирающейся на самоуправленческие формы и методы организации вузовской жизни.2 0
Основой подлинной автономии является возможность вузов самостоятельно определять экономическую политику; автономия вуза также должна охватывать области его учебной и научной деятельности. Следовательно, при характеристике вуза как автономного образовательного учреждения следует иметь в виду автономию административную, учебную, финансовую, педагогическую и научную.
Подобную расшифровку автономии содержит и законодательство ряда европейских государств.
Определим автономию вуза как право на определение содержания образования, самостоятельность в области финансовохозяйственной деятельности, широкие возможности в формировании контингента, структуры подготовки специалистов, нахождении заказчиков на свои услуги, самостоятельность при проведении научных исследований и право на формирование органов внутреннего управления (в пределах, определенных законодательством и уставом образовательного учреждения).
Понимая автономию вуза не как самоцель, а прежде всего как свободу преподавания, обучения и исследования, высшая школа дает возможность проявиться индивидуальности студентов и преподавателей, научных сотрудников. Новые цели и ценности российской высшей школы должны поддерживаться атмосферой академических свобод, определение политики в области образования не должно зависеть от политической конъюнктуры.
В то же время практика подтверждает тезис об определенном пороге экономических свобод и автономий, перешагнув который, система может подвергнуться саморазрушению. Во избежание этого создаются специальные устойчивые системы государственного контроля, такие как стандарты образования, лицензирование, аттестация и аккредитация. Скрытой формой государственного контроля за системой можно считать ежегодно публикуемый рейтинг вузов.2 2
Автономия вузов - способ лучшей приспосабливаемости последних к насущным социально-экономическим задачам. Только реальная автономия в рамках, предусматриваемых обществом и законами, позволит образовательной системе адаптироваться к потребностям эволюционирующего общества и постоянного научно-технического прогресса. Но автономия предполагает и ответственность вуза перед личностью, обществом и государством. Поэтому так важно правильно установить рамки и создать сбалансированную модель статуса.
При этом для достижения оптимума необходимо учитывать все условия и факторы, влияющие на эволюцию статуса: экономические, социальные, политические и духовные. На развитие правового статуса влияют и перемены в международных контактах: это открывающиеся границы, интенсификация обменов, расширение сотрудничества в интеллектуальной и образовательной сфере и т.п.2 3
Сегодня идея автономии вузов в России законодательно оформлена. Она определена в качестве принципа государственной политики (ст.
2 закона РФ Об образовании), ей посвящена ст. 3 ФЗ О ВППО Автономия вузов и академические свободы.
С учетом вышеизложенного пределы государственного вмешательства, закрепленные нормами образовательного права, отраженные в принципах государственной политики в области образования, можно определить как необходимые и достаточные для достижения целей образования и воспитания при условии уважения прав и интересов личности и автономии образовательных учреждений. То есть принципами новых взаимоотношений в системе провозглашаются высокая степень свободы вузов при сохранении контроля государства за их деятельностью по минимальным позициям, необходимого для предотвращения ущемления прав личности на образование, сохранения единого образовательного пространства, предупреждения финансово-хозяйственных злоупотреблений и т.п. Особо отметим, что автономия вуза в части учебной деятельности подкрепляется академическими свободами участников образовательного процесса, в том числе конституционной свободой преподавания (ст.
44 Конституции РФ).
Проблема выдержать заявленные рамки автономии в реальной жизнедеятельности вузов и в процессе выполнения управленческих функций государства по-прежнему остается.
Нельзя не согласиться с авторами Белой книги в том, что современные организационно-управленческие проблемы высшего образования связаны с ростом несоответствия законодательно закрепленной самостоятельности и автономности учебных заведений стремлению многоуровневой управленческой надстройки сохранить управляемость системы образования прежними административно-командными методами, подрывом экономической базы автономии. Подтверждение этому - усиливающееся (а сегодня и нормативно оформленное - С.Б.) стремление поставить внебюджетные средства учебных заведений под контроль вышестоящих органов; в равной степени это касается академических свобод и финансовохозяйственной самостоятельности, возможности распоряжения средствами и имуществом вуза. Проблемы реализации имущественных прав вузов неоднократно поднимались в литературе; они также становились предметом судебного разбирательства. Это наиболее часто встречающаяся проблематика обсуждения статуса вуза.
Пример Республики Татарстан свидетельствует о том, что неоднозначный подход к этому вопросу в 90-х годах был обусловлен отчасти парадом суверенитетов.
В Белой книге отмечается, что средством достижения управляемости, как правило, служит усиление зависимости между уровнем финансирования учебного заведения и его послушностью. А условием этого выступает низкий уровень прозрачности механизмов распределения и использования бюджетных средств...
Суть организационно-управленческих проблем образования -отсутствие ясного понимания новых управленческих задач и функций, четкости распределения этих новых функций, задач и полномочий (возможностей их решения) между различными органами управления и структурами, осознания необходимости смены методов управления на адекватные новым функциям, прозрачности механизмов распределения бюджетных средств.270 Не случайно практически на любой конференции по проблемам образования отмечается необходимость внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты в части экономики системы образования, налогообложения образовательных учреждений и т.п.
Есть еще один надежный способ уменьшить реальный объем вузовской самостоятельности - издание подзаконных актов. Несмотря на то, что ФЗ О ВППО под автономией вуза понимает его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом вуза (выделено нами -С.Б.), Типовое положение о вузе суживает ее рамки до самоуправления такой степени, которая необходима вузу для эффективного принятия решения в отношении свой уставной деятельности.
Должны ли вузы руководствоваться этим определением?
Е.А. Князев в статье Стратегический менеджмент для университетов приводит такой факт.
В 1998 г. американский исследователь Бэртон Кларк на основе опыта пяти разных по свой природе и истории европейских университетов выделил пять основных элементов изменений, позволивших этим университетам упрочить академические позиции и повысить свое благосостояние: создание усиленного управленческого ядра, формирование дискретной (диверсифицированной) финансовой базы и расширенной периферии развития университета, стимулирование академического ядра, широкое распространение и утверждение в университетском сообществе предпринимательских убеждений и ценностей. Для достижения успеха управление университетом должно быть стратегическим, со всеми его компонентами.2 При этом речь идет только о самоуправлении, никто не ищет путей оптимизации внешнего управления.
Ресурсы успеха - в самих университетах.
Признавая вузы России как полноценных участников рынка с точки зрения уменьшения организационно-финансовой поддержки со стороны государства, последнее обязано дать вузам и необходимую степень свободы действий, которую мы и называем автономией. Очевидные тенденции к ее свертыванию справедливо вызывают устойчивое внутреннее сопротивление системы. Это отражается отчасти и в том, что, несмотря на примат норм Бюджетного, Налогового, Гражданского кодексов по соответствующим вопросам над законодательством об образовании, в последнее не внесено необходимых изменений. Сохранившиеся коллизии позволяют сохранять надежду на паритетность норм.
Более того, проект Кодекса РФ об образовании вводит новые нормы, не соответствующие вышеназванным кодексам, а также новому Трудовому кодексу РФ, но отражающие чаяния системы. Это относится, в частности, к нормам, закрепляющим особенности регулирования имущественных отношений в системе образования (глава 16); нормам главы 17 о финансовых, налоговых и иных комплексных институтах; нормам, регулирующим трудовые права выпускников и педагогических работников (главы 14 и 15).
Кроме того, он вновь воспроизводит ряд норм закона РФ Об образовании, которые до настоящего времени не реализовывались (из главы IV Экономика образования и главы V Социальные гарантии реализации прав граждан на образование).
