Прием в вуз как основание возникновения образовательных отношений
Не случайно право на образование относят к общественному долгу, проблемы образования рассматриваются высшими государственными органами и общественностью в контексте национальной безопасности. Само понятие юридические обязанности тесно связано с ответственностью личности, и Н.В.
Витрук справедливо определяет юридические обязанности в прямой аналогии с субъективными правами как гарантированную необходимость в поведении личности, границы которой определены нормами объективного права в целях пользования определенными благами и ценностями для удовлетворения общественных и личных потребностей.
Характер воплощения в жизнь прав, свобод, законных интересов личности в значительной степени определяется личностным отношением к ним их носителей. Предполагается, что личность сознательно и добровольно сделала свой выбор, став студентом, заняв определенное место в социуме. Необходимо осознать - тем самым она не только приобретает права, но и возлагает на себя определенные обязанности. Отношения в системе образования обучающийся - вуз, обучающийся - преподаватель предполагают активное ответственное поведение самого носителя субъективного права на впо, как следствие - удовлетворительную учебу, восприятие информации, выполнение заданий, сдачу необходимых минимумов, участие в общественных вузовских процессах, соблюдение правил и запретов, исполнение предписаний и т.п.
Н.В. Витрук также указывает не только на удовлетворение потребностей студента, но и на участие в создании духовных ценностей.
Без этого даже обязанный субъект образовательного процесса, добросовестно исполнивший свою функцию, не сможет способствовать реализации права студента на получение ВПО в соответствии с образовательными стандартами. Вероятно, это один из редких примеров обусловленности реализации субъективного права в первую очередь действиями самого субъекта, его обязанностями и высокой социальной ответственностью перед обществом за достижение того результата, ради которого развивается и поддерживается система высшего образования.
Свобода осуществления субъективного права на образование, возможное поведение в этой сфере общественных отношений предполагает социальную и юридическую ответственность носителя этого права за собственные действия. В обязанностях заложена определенная социальная необходимость, поэтому ненадлежащее поведение студента, в том числе не связанное напрямую с вузовской жизнью, с учебным процессом, относящееся к сфере морали и этики, может повлечь за собой прекращение образовательных отношений и наступление ответственности: административно-правовой,
гражданско-правовой, уголовной. Кроме того, пребывание личности в среде студенчества для достижения определенных целей образования, воспитания и др. - предполагает и отношения дисциплины, а следовательно, подчинение дисциплинарной власти, которая и является одним из средств достижения стоящих перед организацией целей и применяется для обеспечения ее функций.
Неисполнение управленческих предписаний, требований нормативных актов об образовании, нарушение установленного порядка могут привести к дисциплинарной ответственности.
Нередко проблемы ответственности в образовательных отношениях рассматриваются только с точки зрения ответственности образовательного учреждения, педагогических работников; ответственность обучающихся выпадает из поля зрения. Полагаем, что проблемы ответственности студентов как лиц, реализующих предоставленное им Конституцией и обеспеченное государством право на ВПО, как субъектов образовательных отношений со специальным правовым статусом заслуживают особого внимания именно с учетом социальной роли образования и его государственной поддержки.
Мы подробнее вернемся к этому вопросу в разделе 3.4.
В системе образования свобода личности трансформируется в академические свободы, которые в равной степени касаются и вуза, и преподавателей, и студентов. Но у каждого своя степень свободы, учитывающая свободы других, предопределенная ими в рамках однородной социальной деятельности. Фактически, в сравнении с общей свободой личности, это суженные свободы. К примеру, свобода совести означает, что никто не вправе указывать, какой человеку сделать выбор, никто не может ограничить его, сам гражданин решает, в каких формах реализовать принадлежащую ему свободу совести.
А в системе высшего образования поведение личности -студента регламентировано, помимо названных стандартов, также стандартами образования, Уставом вуза и Правилами внутреннего распорядка, Типовым положением об общежитии, условиями договора на обучение, графиком учебного процесса, решениями ученого совета, приказами ректора, требованиями деканата и отдельных преподавателей.
Следовательно, в этом случае особенно важно закрепить в статусе студента гарантии со стороны государства на реализацию предоставленных им прав и свобод, на их охрану.
Природа социально-экономических прав делает их весьма зависимыми от устойчивости политики государства. Они менее универсальны, в отношении их допускаются нестрогие, рекомендательные формулировки, их реализация зависит от состояния экономики и ресурсов. Далеко не всегда граждане могут использовать их самостоятельно, без поддержки в лице государства, его органов, структур, надлежащих субъектов. Поэтому, как бы обстоятельно ни формулировались в законе типичные социальные права, это еще не означает для граждан реальной возможности непосредственной реализации их правопритязаний.
Гарантии реализации права на ВПО как элемент статуса студента позволяют превращать его из правомочия в правообладание. И мы рассматриваем гарантии реализации прав и свобод, исполнения обязанностей, несения ответственности как необходимый элемент статуса обучающегося. В условиях многообразия форм собственности и разновидностей образовательных учреждений для участников образовательных отношений вопрос о гарантированности права на ВПО, академических свобод, иных прав студентов, исполнения обязанностей и наступления ответственности отнюдь не праздный.
О.М. Кутафин и Е.И.
Козлова называют гарантированность прав и свобод личности конституционно провозглашаемым принципом, при этом конкретные гарантии каждого права и свободы должны закрепляться отдельно. Субъективные права должны иметь материальную обусловленность и гарантированность.
В определении правового статуса личности имеет значение не только закрепленный за человеком фактический объем прав и свобод, но и те начала, на основе которых осуществляется их использование. Таким началом в статусе студента и является конституционный статус личности. Это общий, базовый статус для всех общественных отношений.
Статус студента, обучающегося в образовательном учреждении ВПО, - это тоже способ реализации конституционных прав, это статус видовой, и мы не будем выделять в его структуре то, что определено в статусе базовом.
Статус студента во многом обусловлен процедурами и условиями его вхождения в административный коллектив. Уровень и степень использования прав и свобод обучающегося в вузе или его структурных подразделениях в решающей степени зависят от стадии поступления. Именно в процессе формирования образовательных отношений на стадии приема определяется дальнейший объем прав, обязанностей, а также их возможные ограничения.
Поэтому правовые основания возникновения прав и свобод, обязанностей и ответственности обучающегося (зачисление в вуз и все, что этому предшествует) также должны рассматриваться как элемент его правового статуса.
Таким образом, сложная конструкция статуса студентов и иных обучающихся в образовательных учреждениях ВПО с переплетением прав и обязанностей, свобод и ответственности, включающая базовую и факультативную части, начинается с правовых оснований возникновения статуса и логично должна быть завершена гарантиями реализации этого статуса. При этом базовой частью будут общие элементы статуса студента, а факультативной -те, которыми он отличается в зависимости от конкретного учебного заведения.
И в завершение общих рассуждений хотелось бы вновь обратить внимание на следующее обстоятельство: для каждой социально-экономической формации характерен исторически определенный тип социального положения и соответствующий правовой статус личности.506 Переходный период обустройства России влечет за собой изменение подходов к наполнению статуса студента. Будучи производным от общего правового статуса личности, он детерминирован социальными факторами и закономерностями. Поэтому, в частности, оказались неуспешными попытки навязать нашим студентам избыточную степень участия в управлении вузами в 90-е годы, в период резкой смены идеологии, падения прежних социальных ориентиров, кризиса политики и экономики. Социальная детерминация дополняется и чисто юридической, в том числе требованиями международных договоров и соглашений.
И здесь возможны некоторые коллизии. Присоединение к Болонскому процессу, безусловно, отражает всевозрастающее стремление современного Российского государства к международной интеграции. Однако нормы и требования Болонского соглашения значительно опережают финансовые, организационные, материально-технические 506 Витрук Н.В.
Основы теории правового положения личности. С.
возможности российской высшей школы и, что особенно значимо, пока не вполне соответствуют российской ментальности и образовательным традициям.
Прием в вуз как основание возникновения образовательных отношений и статуса студента
Все отношения в системе образования отличаются длительностью и многостадийностью. Для возникновения отношений вуз - студент (слушатель) хронологически первым юридическим фактом является приказ ректора вуза о зачислении. А предшествует их возникновению еще одна очень значительная стадия, стадия формирования образовательных отношений.
И хотя стартовый механизм запуска всей системы организационно-правового обеспечения реализации права граждан на ВПО - это норма Конституции, только на этапе вступительных испытаний потенциальные участники образовательных отношений встречаются, что называется, лицом к лицу.
В соответствии с Конституцией РФ зачислению в государственные и муниципальные вузы в качестве студента предшествует конкурсный отбор; аналогичный отбор согласно специальным положениям проходят абитуриенты военных и иных аналогичных образовательных учреждений.507
50' Инструкция об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения ВПО Министерства обороны РФ. - Утв. приказом Минобороны России от 20.05.2002 г. 205; Инструкция о порядке приема слушателей в образовательные учреждения Государственного таможенного комитета РФ. -Утв. приказом ГТК РФ от 12.04.2000 г. 295; Инструкция об условиях и порядке приема граждан РФ в военные образовательные учреждения профессионального образования Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ. - Утв. приказом ФАПСИ от 22.07.2002 г. 210 и др., а также ранее поименованный Порядок приема
На этом этапе участниками правоотношений являются потенциальные обучающиеся и вузы. Отношения с участием абитуриентов и их родителей (законных представителей) особенно многообразны и достаточно регламентированы. Парадокс этого этапа (и его до сих пор никто обстоятельно не исследовал) состоит в том, что он несет в себе элементы и признаки различных правоотношений. Прежде всего, у вуза еще нет устойчивой правовой связи с каждым поступающим, она носит предварительный характер.
Вуз дает публичную оферту, организует проведение вступительных испытаний, а далее для него наступает обязанность зачислить в вуз тех, кто пройдет конкурсный отбор. Прослеживается определенная аналогия с публичным договором в гражданском праве, еще ярче она во взаимоотношениях абитуриента и негосударственного вуза.
Принципиальное же отличие состоит, во-первых, в том, что фактически вуз не заключает договоров с абитуриентами, зачисленными на бюджетное место (за исключением лиц, зачисленных в рамках целевого приема ); во-вторых, вуз зачисляет не любого, обратившегося за образовательными услугами, а лишь того, кто смог пройти вступительные испытания и по тем или иным критериям имеет право на зачисление (о них мы скажем несколько позже).
Третье отличие, о котором уже немало сказано, заключается в том, что, независимо от наличия договора между студентом и вузом, их отношения не укладываются в стандарты гражданско-правового договора, прежде всего, с точки зрения равенства - его нет. По содержанию прав и обязанностей сторон такой договор тоже не соответствует договору на оказание услуг.
Вместе с тем, в разделе 2.3 настоящей работы уже отмечалось, что подобные отношения нельзя назвать и административноправовыми, так как они в значительной степени носят взаимнообязательственный характер.
Вообще, пусть и с некоторым отступлением от темы данного раздела, нельзя не обозначить следующее принципиальное обстоятельство. По мнению В.М. Сырых, статус студента как потребителя услуг имеет место только в случаях, предусмотренных ч.І ст.
45 закона РФ Об образовании, то есть при получении платных дополнительных образовательных услуг, не предусмотренных образовательными стандартами. К ним, в частности, относится обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по углубленному изучению предметов и др. Вуз может оказывать их не только своим студентам. Не преследуя цели подробно осветить этот вопрос, отметим лишь, что позиция должна быть последовательной, общество и граждане не должны воспринимать образование как услугу, но как социальное благо, либо оплаченное обществом, либо предоставляющее оплатившему его определенные льготы (ст.
219 НК РФ). При этом мы признаем, что наш подход не вполне отвечает терминологии Всемирной торговой организации, и Министерство РФ по антимонопольной политике также определило, что заключаемый на платное обучение договор должен соответствовать нормам ГК РФ о возмездном оказании услуг.
Организационно-правовой гарантией реализации конституционного права граждан на ВПО служит порядок приема в вузы, закрепленный в законе и подзаконных актах, разнообразные нормы и правила, регламентирующие этот процесс. В их число входит ряд федеральных законов: помимо упоминавшихся законов об образовании, это закон РФ О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС от 15.05.1991 г. 1244-1, ФЗ О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей от 21.12.1996 г. 159-ФЗ, ФЗ О статусе военнослужащих от 27.05.1998 г. 76-ФЗ, ФЗ О ветеранах от 12.01.1995 г. 5-ФЗ и др.; указы Президента, постановления Правительства РФ, акты Минобразования России.
Информацию подобного рода Минобразование России периодически обобщает в специальных письмах.
Для определения порядка проведения конкурсного отбора при поступлении в вуз Минобразование России утверждает соответствующий документ - правила или порядок приема в вузы. Неотъемлемым дополнением к нему в настоящее время фактически являются Положение о проведении единого государственного экзамена и Положение о государственных именных финансовых обязательствах.
Прием в военные образовательные учреждения ВПО Министерства обороны РФ и других силовых ведомств, как отмечалось, регулируется специальными актами.
В Семейном кодексе РФ оговаривается, что права родителей в части образования своих детей ограничиваются получением основного общего образования (см. ст. 63), т.е., как правило, возрастом до 15 лет. В свете вышеупомянутой ранней дееспособности граждан в образовательном праве нормы, регламентирующие прием в вуз, также требуют личного участия абитуриента независимо от его возраста на всех этапах приемной кампании. Степень присутствия родителей можно обозначить как вспомогательную, они допускаются только в случаях, прямо предусмотренных вышеперечисленными актами, в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних граждан при подаче апелляции (п.
32 Порядка приема, п. 1.5 Положения о проведении ЕГЭ). Закон РФ Об образовании в ст.
16 Общие требования к приему граждан в образовательные учреждения также содержит пограничные формулировки: в норме общего характера (и. 2) упоминаются наряду с гражданином его родители (законные представители), а норма, регламентирующая прием в вузы, относится только к самим абитуриентам.
Вместе с тем ГК РФ не относит договор на образовательные услуги к объему частичной дееспособности несовершеннолетних (и малолетних) граждан (см. ст. 26 и 28 ГК РФ). Логично предположить, что эта сфера в равной степени не относится к области гражданских правоотношений, и нельзя рассматривать получение образования, пусть даже с оплатой его стоимости, как разновидность услуги в соответствии с правилами главы 39 ГК РФ.
Вероятно, именно этим можно объяснить то обстоятельство, что ни в законе РФ Об образовании, ни в ФЗ О ВИЛО не используется понятие договор. Термин образовательный договор появился только в проекте Кодекса РФ об образовании (ст. 114 проекта). На стадии вступительных испытаний несовершеннолетние граждане являются полноправными субъектами образовательных отношений и лично выполняют все действия, связанные с реализацией права на ВПО.
Поэтому и при поступлении на обучение с оплатой его стоимости договор с вузом заключал, как правило, сам абитуриент, а не его родители (законные представители), пока не была введена в действие вышеназванная норма ст. 219 НК РФ, предоставляющая возможность образовательных вычетов по подоходному налогу конкретному налогоплательщику, а не обучающемуся.
Вуз как публичная структура, объявив о наборе студентов, на этапе приема уже несет определенные обязательства перед обществом и гражданами -потенциальными абитуриентами и должен:
- организовать работу приемной комиссии;
- публично объявить определенные сведения (правила приема в вуз, количество бюджетных мест, перечень направлений подготовки и специальностей, порядок зачисления в вуз и др. - см. п. 8 Порядка приема);
- обеспечить соблюдение лицензионных требований (по направлениям и специальностям подготовки и по численности обучающихся);
- ежедневно информировать в период приема документов о количестве поданных документов и конкурсе;
- организовать функционирование специальных телефонных линий для ответа на все вопросы поступающих;
- зафиксировать факт ознакомления абитуриента со свидетельством о государственной аккредитации вуза по выбранному направлению подготовки или специальности и с датой представления оригинала документа об образовании;
- ознакомить с правилами подачи апелляции (п. 10
Порядка приема в вузы). Это обязательство появилось только в новом Порядке приема 2003 г., и мы рассматриваем его как фактор усиления процедурных гарантий граждан при организации приема.
Однако практика свидетельствует, что процедура апелляции редко позволяет добиться справедливости. Представители федерального Министерства
образования, оценивая результаты приема, сами признают, что любая оценка в значительной степени субъективная, следовательно, трудно найти убедительные аргументы для пересмотра мнения экзаменатора. Абитуриенты в силу сложившихся правил лишены также возможности оспаривать содержание вступительных испытаний, причем в равной степени это касается традиционных экзаменов и ЕГЭ (раздел III Порядка приема, п. 1.7 положения о проведении ЕГЭ). Ни в одном из названных документов не упоминается право на обращение в суд как основной способ защиты конституционных прав граждан (ст.
46 Конституции РФ).
Вуз также обязан ознакомить поступающих и (или) их родителей (законных представителей) с уставом образовательного учреждения, лицензией на право ведения образовательной деятельности и предоставить возможность ознакомиться с содержанием основных образовательных программ, с документами, регламентирующими организацию образовательного процесса и работу приемной комиссии (п. 7 Порядка приема в вузы). Именно устав может дать полную картину статуса студента конкретного вуза и отразить всю специфику организации его жизнедеятельности, в том числе степень академических свобод и уровень автономии.
Практика свидетельствует, однако, что на стадии поступления это в очень малой степени беспокоит абитуриентов и их родителей.
Знакомя с лицензией и свидетельством об аккредитации, вуз легко может ввести в заблуждение: вряд ли граждане знают о том, что, например, филиал должен не только лицензирование проводить самостоятельно, но и аттестацию, и аккредитацию, -если в полном объеме реализует образовательные программы. Между тем, впоследствии это незнание может привести к необходимости продолжать образование в головном вузе или вообще в другом образовательном учреждении. Еще одна хитрость, на которую в равной степени идут государственные и негосударственные вузы: открыв представительства,
деятельность которых не требует лицензирования, они предъявляют абитуриентам лицензию вуза или его филиала, представляя легальным прием на обучение в этом представительстве. Представляется, что Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства должно было тщательно проверять именно этот период работы вузов, филиалов и представительств с целью обеспечения прав абитуриентов на достоверную информацию в части уровня и качества предлагаемого образования.
Не случайно появилась выраженная тенденция к резкому сокращению числа филиалов государственных вузов.
Логично было бы все вышеназванные требования отразить в законе Об образовании, поскольку это единственное доказательство надлежащей информированности абитуриента в случае возникновения каких-либо споров.
Порядок работы приемной комиссии - это прерогатива вуза, хотя Минобразование России утвердило Примерное положение о приемной комиссии. С учетом того, что именно на этой стадии решается вопрос о принципиальной возможности реализации права граждан на ВПО, необходимо больше четких критериев в части организации процедур испытания. В этом плане заслуживает позитивной оценки соответствующая инструкция Министерства обороны РФ. С одной стороны, она отражает тенденцию к демократизации процесса зачисления в образовательные учреждения Минобороны, равно как и процесса обучения; не случайно в ней содержатся ссылки на общее законодательство об образовании.
С другой стороны, в едином документе отражены все особенности приема различных категорий обучающихся и четко установлены многие процедуры (вплоть до размера фотографий на документах). И это правомерно с точки зрения обеспечения единообразия деятельности образовательных учреждений одного
министерства для всех категорий обучающихся, так как все они ориентированы на единую цель - подготовку к профессиональной защите Отечества.
Хотя новый Порядок приема в вузы содержит значительно больше процедурных норм, необходимо придать им законодательную силу. И в этом плане также нельзя признать удовлетворительными формулировки главы 11 Основания возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений проекта Общей части Кодекса РФ об образовании, как содержащие слишком общие формулировки без создания должного механизма обеспечения реализации права граждан на впо.
Условия конкурса в конкретном вузе должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать зачисление наиболее способных граждан, подготовленных к освоению образовательных программ соответствующего уровня и (или) ступени, если иное не предусмотрено законодательством РФ (п.26 Типового положения о вузе). Одним из способов обеспечения прав всех поступающих является примерно одинаковый набор вступительных испытаний в вузы, причем в объеме школьной программы.
При приеме в вузы искусства и физической культуры дополнительно проводятся испытания по специальности. Дополнительные испытания предусмотрены также для лиц, поступающих в военные образовательные учреждения ВПО Минобороны России: они, во-первых, позволяют определить категорию профессиональной пригодности (на основе социально-психологического изучения, психологического и психофизиологического обследования), во-вторых, оценить уровень физической подготовленности кандидатов (и. 95
