Правовое положение студентов
Однако реализация права на образование, иные отношения в системе, в том числе внутриорганизационные, являются предметом воздействия специальных норм, складывающихся в самостоятельную отрасль права.
При любой точке зрения на образовательное право правовые отношения, возникающие в области образования, объективно нельзя свести только к административно-правовым. Об этом подробно писала Г.А.
Дорохова.
Прежде всего, право на высшее образование - это конституционное право гражданина, проистекающее из международно-правовых стандартов прав и свобод личности. Его также относят к субъективным публичным правам, определяющим моральные основы существования личности.45 Такой подход позволяет предпринимать попытки сбалансировать права государства встречными правами личности и наоборот.
Человек не может самостоятельно реализовать свое право на образование, для этого требуются специальные организации и механизмы. Логично, что обеспечить и гарантировать реализацию декларируемого в Основном законе права на ВПО - обязанность государства.
Личность, в свою очередь, должна нести ответственность перед государством и обществом за возможность его использования. Поэтому отношения по поводу обеспечения права на высшее образование в значительной степени могут быть регламентированы нормами конституционного права.
Г.А. Дорохова подчеркивала, что именно Конституция дает импульс развитию современной системы образования, очерчивает границы соответствующей отрасли права и намечает круг подотраслей; конституционные предписания являются основами построения отдельных институтов, вызывают появление конкретизирующих подзаконных актов.
Мы подробно анализировали Конституцию и право на образование в этом ракурсе в разделе 2.1. И с учетом реального значения высшего образования для перспектив развития общества, обеспечения потребностей экономики и социальной сферы, самого государственного аппарата квалифицированными кадрами и современными технологиями конституционно-правовой блок регулирования отношений по поводу высшего образования можно только расширять. Однако при этом никто не переводит эти отношения в систему конституционного права.
Более того, существует целый ряд отраслей права, в которых развиваются те или иные конституционные положения, закрепляются разнообразные права и обязанности участников общественных отношений в развитие основных прав и обязанностей граждан согласно Конституции РФ. И это давно не вызывает споров. Так и содержание права на образование развивается в отраслевом законодательстве, где права, обязанности и ответственность сторон конкретизируются, разбиваются на правомочия; к конституционным добавляются образовательные права, регулируемые трудовым правом (к примеру, в ТК РФ этому посвящена глава 26 Гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением, ст.
196 и ст. 197 о правах и обязанностях работника и работодателя в части повышения квалификации), гражданским правом (глава 39 ГК РФ Возмездное оказание услуг). Вместе с тем нормы многих отраслей права, включаясь в общую нормативную систему регулирования отношений в сфере образования, по образному выражению Г.А.
Дороховой, теряют права гражданства, приобретают иное звучание. Именно эти обстоятельства во многом и обусловили становление и развитие концепции образовательного права.
Путь движения права на образование по отраслям прослеживает В.И. Шкатулла в учебнике Образовательное право.
Все исследователи сферы образования отмечают, в принципе, одно и то же: отношения в образовании регулируются посредством различных отраслей права; образовательное право - это формирующаяся отрасль, либо комплексная, либо самостоятельная (принципиально, что в настоящее время в теории права вообще нет единства мнений о возможности-невозможности существования комплексных отраслей); все обращают внимание на снижение властно-императивных начал в этих общественных отношениях.
Полагаем, что право на ВПО - в значительной степени публичное право, мера возможного поведения в сфере публичных отношений, возможность действовать с целью осуществления тех или иных человеческих интересов. Это принципиально важно оговорить, поскольку из этого логично должно проистекать социально ответственное отношение личности к возможности получения высшего образования и соответствующее отношение общества к такой личности.
И поскольку публичное право многообразно, из его отраслей к образовательным отношениям традиционно ближе всех право административное наряду с конституционным. Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием - это отношения государства, общества и личности в сфере высшего образования; управленческие связи в системе органов государственной власти по поводу высшего образования; государственно-организационное воздействие на высшую школу как социальный институт; взаимодействие органов управления высшим образованием с общественно-государ-ственными и общественными организациями (отметим, что в этом перечне нет внутриорганизационных отношений, отношений между вузом и обучающимся, между преподавателями, между преподавателями и студентами и т.п.).
Именно с учетом публично-правовой составляющей в регулировании образовательных отношений применяется императивный метод. Он отчетливо прослеживается, к примеру, в Типовом положении о вузе, в котором государство достаточно обстоятельно регламентирует многие составляющие уставной деятельности вузов.
В то же время образовательные правоотношения в значительной степени лишены многих признаков, которые жестко привязывали бы их к административному праву. И поскольку, в отличие от публичных отраслей, собственно образовательная деятельность осуществляется негосударственными органами и не только государственными организациями, метод публичного права вообще не может в полном объеме транслироваться на образовательные отношения.
Известно, что совокупность мероприятий, проводимых государством в той или иной области управления, именуется политикой. Основными инструментами, с помощью которых реализуется политика, являются правовые механизмы и способы. Они и становятся определяющими в отраслевом режиме.
Заявленная государством политика в области образования (ст.2 закона РФ Об образовании), особенно высшего (ст. 2 ФЗ О ВППО), не может осуществляться только методами, характерными для административного права, даже с учетом меняющихся приоритетов в этой сфере.
Внутрисистемные, внутривузовские отношения, прежде всего образовательные, а также отношения вуза и общества, в том числе в лице абитуриентов и их родителей, предполагают иные подходы.
Своеобразие правового режима образовательного права, выраженное в его принципах, последовательно завершается в методе правового регулирования отрасли. Его обстоятельную характеристику дал В.М.
Сырых. Не соглашаясь в полном объеме с его трактовкой метода образовательного права, вычленим то, что представляется главным и делает метод образовательного права отличным от других отраслей:
1) применение наряду с императивным методом (методом централизованного регулирования, или методом субординации) императивно-диспозитивного метода;
2) сочетание государственного регулирования и контроля с автономностью образовательных учреждений (а в сфере высшего образования эта особенность проявляется наиболее ярко) и академическими свободами;
3) специальный порядок приема в образовательные учреждения (это особенно важное условие для возникновения образовательных отношений в системе высшего и послевузовского профессионального образования);
4) своеобразие правового статуса участников образовательных отношений (оно концентрированно и особенно наглядно проявляется в статусе студента, который мы рассмотрим в главе 3);
5) специфика правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;
6) особенности применения юридической ответственности к участникам образовательных отношений (хотя эта особенность производна от предыдущей, необходимо выделить ее, так как она влечет за собой специфические условия и процедуры ответственности).
В административном праве действует принцип разрешено то, что разрешено, то есть преобладают запреты. В праве образовательном по характеру сочетания запретов и дозволений комплексный, комбинированный тип регулирования, но преобладающий - дозволительный.
Применительно к сфере ВПО этот подход законодателя отчетливо прослеживается в законодательстве об образовании и в таких определяющих подзаконных нормативных актах, как Типовое положение о вузе, ГОС ВПО и др.
Преобладание дозволений и правомочий отражается и в статусе и компетенции образовательного учреждения (см., например, ст. 14, 15, 32, 41 и др. закона РФ Об образовании, ст. 3, 5, 8, 11, 12 и др.
ФЗ О ВИЛО), и в статусе участников образовательного процесса (ст. 50, 55 закона РФ Об образовании, ст. 16, 20 ФЗ О ВППО),
Даже использование метода принуждения при реализации права на образование осуществляется в соответствии с нормами педагогики и возрастной психологии, следовательно, и сам метод модифицируется, приобретает иные качества. В то же время нельзя впрямую связывать педагогические отношения и правовые нормы.
Полагаем, что собственно педагогические отношения вообще не подлежат правовому регулированию - как, к примеру, личностные отношения супругов, распределение обязанностей внутри семьи не являются предметом семейного права до тех пор, пока не нарушены законные права и интересы членов семьи, действующие правовые нормы. Объектом правового воздействия могут быть только вопросы организации учебного процесса и отношений, связанных с ним (вытекающих, сопровождающих и т.д.), то есть именно образовательные отношения. Термин педагогические отношения, который включает обучение, воспитание, присмотр и уход, не охватывает в полной мере тех отношений, которые регулирует образовательное право, его нельзя считать универсальным в силу следующих обстоятельств:
- присмотр и уход не юридические понятия и в своем первоначальном значении образовательным правом как составляющие общественных отношений в системе высшего образования вообще не регламентируются;
- и обучение с точки зрения педагогических отношений (исходя из самой этимологии слова педагогика как науки о воспитании и обучении) не требует жесткой правовой регламентации; правовые нормы лишь очерчивают границы возможного и дозволенного при организации учебного процесса (продолжительность, условие соответствия стандартам и санитарно-гигиеническим требованиям, недопустимость применения запрещенных или опасных для жизни и здоровья обучающихся методов и т.д. - см. Типовое положение о вузе); конкретное содержание каждого занятия, домашнего задания, приемы и метода изложения материала, формы контроля, опроса во многом определяются самим преподавателем, зависят от его индивидуальности;
- в настоящее время воспитание обучающихся - это компонента ГОС ВПО, образовательного стандарта, и один из аккредитационных показателей, следовательно, это направление педагогической деятельности в части обязанности преподавателя и всего вузовского коллектива также охватывается понятием высшее образование и регулируется образовательным правом, однако содержание воспитания как педагогической функции определяется только наукой педагогики;
- реализация вузом функции образования неотделима от такого направления его деятельности, как научные исследования, а также от задач обеспечения жизнедеятельности образовательного учреждения. То есть отношения, складывающиеся в ходе основной уставной деятельности вуза, далеко выходят за рамки педагогических, даже в процессе собственно обучения.
Специфика метода образовательного права при всей его относительной самостоятельности обусловлена особенностями предмета правового регулирования данной отрасли права. Несмотря на определенность предмета образовательного права, представляется, однако, что его метод до конца еще не сформировался.
Собственную аргументацию в подтверждение этого тезиса приводит и В.И. Шкатулла.
Присоединение России к Болонскому процессу означает очередные изменения в характере образовательных отношений, а следовательно, и в методе их регулирования. Эта незавершенность может быть объяснена и с позиции изменения типа организации управления высшим образованием - переходом от командно-административного, где вуз был элементом единой государственной системы управления, к либеральному, с преобладанием горизонтальных связей.
Т.А. Владыкина, говоря об отсутствии предмета образовательного права, перечисляет разнообразные отношения, возникающие в процессе образовательной деятельности, которые регулируются традиционными отраслями права, полагая, вероятно, что они не имеют ни связующего ядра, ни каких-либо отличительных особенностей, позволяющих объединить их рамками единой отрасли права.
Действительно, образовательные отношения требуют комплексного подхода к их регулированию, ни одна традиционная отрасль права не охватывает их полностью. Процитируем еще раз Г.А. Дорохову: ...нормы многих отраслей права, включаясь в общую нормативную систему регулирования отношений в сфере образования, теряют права гражданства, приобретают иное звучание.
Именно эти обстоятельства во многом и обусловили становление и развитие концепции образовательного права.46 Кроме того, межотраслевые пересечения уже давно присутствуют и в традиционных отраслях права, однако это не вызывает дискуссии об их отраслевой состоятельности. Сегодня это очевидная тенденция правового регулирования многих современных правоотношений. Нормы административного права имеются почти во всех отраслях права. В свою очередь, рамки административного процесса предполагают применение разных отраслей права.
Стихийные рыночные преобразования вторгаются в эту сферу, разрушая юридическую сбалансированность прав и обязанностей субъектов административных правоотношений. Многие учебники административного права в значительной степени отражают наличие цивилистических начал в государственном регулировании, посвящены проблемам правового регулирования рыночной экономики, то есть хозяйственному праву.
И, наоборот, общеизвестно наличие в ГК РФ норм об административном регулировании имущественных отношений, и особенно предпринимательской деятельности.
Проявляется имущественный характер в традиционновластных отношениях финансового права.4 0 На основе норм административного и гражданского права активно формируется медицинское право.4 1
Д.Н. Бахрах, рассматривая вопросы дисциплинарной ответственности в административном праве, переносит эту модель даже на те виды общественных отношений, участники которых не связаны уставами о дисциплине или трудовым договором. И, наоборот, заявленная тема исследования - административно-правовое обеспечение прав и свобод гражданина - кажется необоснованно суженной, если сводится только к проблемам осуществления полномочий органов милиции в этой сфере.4 3
Во многом эти переносы и заимствования объясняются тем, что часть предметов регулирования публичного права является смежной, подпадая и под юрисдикцию частного права. Там, где это переплетение особенно нераздельно, выстраиваются смешанные отрасли.
Еще ранее Д.Н. Бахрах обратил внимание на то, что, к примеру, между таможенным правом как институтом административного права и совокупностью норм, регулирующих деятельность рассматриваемого ведомства, нельзя ставить знак равенства: наряду со специфической деятельностью, специфическими отношениями, которые требуют особого регулирования, существует и обычная организационная деятельность, обычные отношения, которые осуществляются на основе общих норм.4 5 Так и административное право не может охватить все многообразие общественных отношений в системе образования, уступая их праву образовательному, но сохраняя свое присутствие, когда речь идет об общем регулировании, организации деятельности органов управления образованием, управляющем воздействии в отношении подведомственных вузов и т.п. В свою очередь, образовательное право имеет свой собственный объект воздействия, специфические общественные отношения.
В сфере высшего образования это образовательные (не педагогические!) и непосредственно связанные с ними правоотношения: прием, студенческое самоуправление, деятельность общественных и государственно-общественных организаций и объединений, научные исследования, а также финансово-хозяйственная деятельность вуза, обеспечивающая его уставные задачи и функции и т.д. Как пишет Г.А. Дорохова, именно их специфика со всеми особенностями взаимных связей и зависимостей отражается в регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права.
В свою очередь, правовые нормы, фиксируя целостность системы общественных отношений в данной области, образуют собственную систему с характерной для нее иерархией уровней связей. Ее-то она и предложила назвать образовательным правом.4 6 Нельзя не согласиться с автором в том, что отраслевая принадлежность этих норм обусловлена единством их назначения, однопредметностью их содержания, взаимосвязанностью, объединяющей их в особую целостность.
Таким образом, в системе образования, особенно высшего (оно выступает как подотрасль со своими институтами), представлены:
- особые субъекты;
- собственный предмет;
- формирующийся метод регулирования;
- внутренняя структура;
- достаточная нормативная база;
- соответствующие теоретические разработки и научные исследования.
Следовательно, можно говорить о реально существующем подразделении в правовой системе, об отрасли права со всеми необходимыми признаками. Подход к образовательному праву как к формирующейся самостоятельной отрасли права, наряду с дальнейшим развитием юридической теории, должен способствовать и таким важным практическим задачам, как обеспечение изменения отношения к системе образования, прекращение практики нивелирования проблем системы и возвращение государства в образование.
Поэтому административно-правовое обеспечение
конституционного права граждан на ВПО включает в себя, наряду с указанными в главе 1 компонентами, образовательное право вкупе с образовательным законодательством, которое позволяет наиболее эффективно регулировать отношения в сфере ВПО и надлежащим образом закрепить статус студента, одной из ключевых фигур образовательных отношений, который также представляет собой квинтэссенцию норм, действующих в этой сфере правовых отношений.
Правовое положение студентов
Понятие и элементы правового статуса студента
В российской науке все отчетливее признается особая роль проблем молодежи на современном этапе развития нашего общества. Молодежь представляет собой и фактор политического баланса, и воспроизводственный потенциал нации. От состояния молодежи зависит и самое близкое будущее страны, и историческая перспектива России. Значительную часть молодежи составляет студенчество, прежде всего студенты вузов.
Это особая социальная группа в составе молодежи (страта), ее самый организованный отряд; субъекты со специальным правовым статусом в административном праве и особый контингент обучающихся в образовательном праве.
На необходимость тщательного исследования структуры, особенностей и способов (приемов) законодательного оформления административно-правового статуса российских граждан в свете меняющихся приоритетов системы государственного и муниципального управления указывается в административно-правовой литературе. И с этих позиций статус гражданина, реализующего свое право на ВПО в системе разнообразных связей в образовательных отношениях, во многом обусловленный административно-правовыми подходами, представляет значительный интерес.
Исследуя проблемы административно-правового обеспечения права граждан на ВПО, необходимо провести анализ статуса студентов - активных субъектов образовательных отношений. Во многом именно ради него запускается весь механизм.
Юридический статус субъекта права, характеристика субъектов общественных отношений имеют основное значение при исследовании проблемы предмета правового регулирования. Недооценка тщательного структурного исследования главного системного элемента структуры конкретной отрасли в определенной степени сказывается и на правотворческом процессе... Человеческий фактор как ведущий правообразующий фактор и воздействующий на формирование различных институтов не получает достаточно четкого и полного своего выражения.4 9 В равной степени это относится и к отношениям в области образования.
Многие недостатки образовательного законодательства действительно можно объяснить недостаточным вниманием к истинному положению гражданина в сфере высшего образования.
Каждой ступени в историческом развитии прав и свобод присуща своя юридическая концепция человека как субъекта права и соответствующие представления о его правах и обязанностях, его свободе и несвободе. Статус студента тоже претерпевает существенные изменения по мере становления и развития российской государственности, отражая тип социально-экономической организации общества, ступень соответствующего развития цивилизации, степень его гуманизации и либерализации.
На каждом историческом этапе правовое положение студента отличается определенным своеобразием.
С точки зрения логики и техники законотворческого процесса законодатель должен определять правовое положение субъектов, их права и обязанности в соответствии со свойствами и особенностями урегулированных данной отраслью общественных отношений, а также в соответствии со свойствами и особенностями субъектов этих отношений. Если не определены надлежащим образом на теоретическом уровне и законодательно не закреплены свойства и особенности общественных отношений, не может быть и надлежащего закрепления статуса субъектов этих отношений.
Совершенствование законодательства об образовании, нормативное обеспечение права граждан на ВПО во многом зависят именно от того, как государство, общество и личность воспринимают студента, каким пакетом прав, обязанностей и ответственности сопровождают его пребывание в стенах вуза и вне его в период обучения.
Н.В. Витрук характеризует правовой статус личности в социальном отношении как определенную систему (каталог, номенклатура) социальных возможностей жизнедеятельности человека.
В законе она закреплена в системе юридических (субъективных) прав и обязанностей и законных интересов, содержание которых определяется господствующими общественными отношениями. Содержание правового статуса в целом определяет рамки деятельности лица по отношению к другим людям, коллективам, границы его активной жизнедеятельности и самоутверждения. Став студентом, личность становится полноправным участником собственно образовательных и связанных с ними отношений, являющихся составной частью длящихся отношений по реализации конституционного права на ВПО, и приобретает специальный правовой статус.
Именно этот статус - по схеме, предложенной Н.В. Витруком, - с момента издания приказа о зачислении очерчивает границы возможного и необходимого поведения личности, определяет меру пользования конкретными материальными и духовными благами через указание прав, обязанностей и законных интересов в данной области общественных отношений. Вместе с тем статус студента в цивилизованном государстве не должен каким-либо образом ограничивать личность в ее общегражданских правах, так как он производен от правового статуса гражданина, является его частью.
Будучи студентом, личность продолжает нести установленные Конституцией и другими законами обязанности: платить налоги, служить в армии, соблюдать действующее законодательство и иные нормативно-правовые акты. Студент имеет право на объединение в общественные организации, на свободу слова и т.д.
В дочерней отрасли современного административного права -праве образовательном - роль граждан-студентов в составе субъектов образовательных отношений должна существенно вырасти. Следует признать, что идея о студенте как ведущей фигуре в системе высшего образования может вызывать известное неприятие со стороны представителей академического сообщества и вузовской администрации.
