Особенности государственного регулирования высшего образования
Обретая законодательное выражение, права человека получают дополнительную энергию, а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы. В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу.
Задача состоит в том, чтобы вести всестороннюю созидательную работу, которая позволила бы гарантировать провозглашенные права.5 Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечить человеку достойный жизненный уровень, а обществу - достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства. Не случайно в иерархии целей государственного управления, построенной на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, Г. В. Атаманчук ставит социальные цели (отражающие влияние общественно-политических целей на состояние и уровень социальной жизни людей) и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей) на второе и третье место соответственно.
Говоря о необходимости государственного регулирования в сфере образования, мы подчеркиваем общественную значимость сохранения и выполнения государством этой функции. В соответствии с современными взглядами на теорию функций государства развитие культуры, науки и образования - это одна из внутренних функций государства, к настоящему времени она заменила культурно-воспитательную функцию.
При этом социальная деятельность государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к его основным функциям, а управление высшим образованием дополнительно выделяется в составе так называемых неосновных функций государства.
Такая комплексная функция, как развитие культуры, науки и образования, состоит в разносторонней государственной поддержке, эффективном использовании образовательного и научного потенциала высшей школы, развитии интеграции науки и высшего образования, поддержке приоритетного развития фундаментальных теоретических исследований и принципиально новых технологий, естественной интеграции высшей школы и науки в новые рыночные условия; создании благоприятных условий для творческой деятельности научных коллективов и для свободной состязательности различных школ и направлений.
И ранее, в советские времена, социальное назначение государства усматривалось в решении стоящих перед ним исторических задач. Сегодня такой масштабной стратегической задачей является сохранение и развитие российской системы высшего образования, ее модернизация. В XX веке высшее образование превратилось в источник стратегических ресурсов - человеческого капитала и знаний, определяющих людские и технологические ресурсы общества.
Образование оценивается как самая интеллектуально емкая отрасль российской экономики. Следовательно, государство, стремясь занять достойное место в мире, должно иметь четкую стратегию в сфере высшего образования.
Новая социально-экономическая ситуация привела к тому, что перед российской высшей школой были объективно поставлены иные цели и задачи. Новое общество провозгласило человека наивысшей общественной ценностью, и основным направлением деятельности высшей школы должно стать удовлетворение потребностей личности в знаниях, позволяющих адаптироваться в современном мире.
Внедрение в наше сознание идеи гражданского общества как сферы свободной, автономной активности, в которой индивиды преследуют частные цели и интересы, не опосредованные публичной властью, в известной степени позволило государству отстраниться от решения актуальных проблем высшего образования и науки. Однако опыт постиндустриальных обществ убедительно свидетельствует о необходимости государственного патернализма в социальной сфере.
В России социальные проблемы никогда не занимали подобающего места в приоритетах властей, что вполне согласовывалось с традиционным образом государственного мышления касательно вторичности сферы социальных интересов. И только в нынешней ситуации радикальных преобразований постепенно приходит осознание крайней необходимости всеобъемлющей социальной политики, вне которой невозможны политическая стабильность и вступление страны в ряды цивилизованных держав.
Социальную политику государство вырабатывает не только через конституционные нормы, но и создавая административно-правовой механизм управления социальной сферой, гарантирующий определенные возможности гражданам.
Разумная идея ограничения патернализма рамками государственного заказа на практике, с одной стороны, привела к снижению ответственности государства за поддержку и обеспечение насущных потребностей системы высшего образования, науки и т.п., с другой - повлекла за собой повышенные требования в части подотчетности государственных и муниципальный вузов и учреждений науки. Вследствие этого в сфере высшего образования в России первоначально сложилась парадоксальная ситуация: не властные государственные структуры, а государственные вузы, уже отторгнутые от государственного аппарата, приняли на себя все тяготы рынка в интересах защиты обучающихся и сохранили прежнее ответственное отношение к лицам, желающим получить высшее образование. Не граждане, не государство, а вузы озаботились проблемой сохранения госбюджетного финансирования и поиском новых организационных и материально-финансовых форм поддержания возможности граждан реализовать одно из конституционных прав.
Предполагая резкое сокращение государственного образования, упрочили свои позиции негосударственные вузы.
В постановлении Российского союза ректоров от 28.09.2001 г. эта общественно-государственная структура призывает государство вернуться в сферу образования и настаивает, что образование должно войти в состав основных приоритетов общества и государства. Это означает, по мнению ректоров, повышение эффективности государственного управления образовательной сферой и увеличение бюджетных средств, выделяемых на нужды образования.07
В декабре 2002 г. на VII съезде Российского союза ректоров снова было сделано заключение: общество и государство должны отдавать себе отчет в том, что ситуация, сложившаяся в системе высшего образования, не обеспечивает достижение таких целей, как подготовка первоклассных специалистов, проведение научных исследований в ведущих областях, определяющих научнотехнологический прогресс, экономический рост, обороноспособность страны и благосостояние населения. Одна из причин этого -признанное обстоятельство, что в 90-е годы прошедшего столетия задачи развития высшей школы пребывали на периферии государственных интересов.
Между тем Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул, что высокий уровень российского образования во многом стал возможным благодаря тому, что с первых дней образовательная политика была делом государственной важности, ею целенаправленно занимались на самом высоком уровне.
И, если мы хотим сохранить достижения и потенциал высшей школы России, ее высокий международный рейтинг, в период реформ системе высшего образования особенно нужна государственная поддержка.
Определенные формы поддержки уже сложились. Они касаются и студентов, и научно-педагогического состава, научных школ и собственно вузов.
Они закреплены в законах, таких как закон РФ Об образовании и ФЗ О ВППО, ФЗ О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию указах Президента РФ О мерах по поддержке государственных вузов, О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и вузов РФ и др., постановлениях правительства О развитии системы высшего и среднего профессионального образования, О государственных научных стипендиях для выдающихся ученых России и талантливых молодых ученых России, Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов и др. Их реализация ежегодно констатируется в актах Министерства образования России.
Пути модернизации системы отражены в таких документах, как ФПРО, Национальная доктрина образования, Концепция научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001-2005 годы. Основополагающим программным документом становится ранее упоминавшаяся Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Как отмечают ректоры вузов, исключительно важное значение для будущего страны имеют положения этой концепции об укреплении позиций государства в образовательной сфере и усилении его ответственности за ее развитие. 8 Таким образом, дело не в количестве и даже не в абсолютном качестве принимаемых документов.
Профессионалы вновь и вновь напоминают: в условиях нестабильного общества, кризисной экономики, отсутствия целостной государственной политики осуществляемые перемены, за редким исключением, носят негативный характер. Следовательно, главное - в осознании того очевидного факта, что государство ни при каких обстоятельствах не вправе снимать с себя заботу о системе образования и обязано нести бремя ответственности за состояние системы и за подлинное обеспечение возможностей личности на получение ВПО.
Образовательная политика - важнейшая составляющая политики государства, постановка образования и воспитания - одно из средств реализации государственной социальной политики.
Конституция России провозглашает ее социальным правовым государством. Сущность государства является, главным образом, в его функциях.
Представляется, что задачи социального государства выходят за пределы минимальных функций - обеспечения свободы, безопасности и собственности, а также создания системы коммуникаций. Оно должно определять приоритеты экономического и социального развития, принимать социальное законодательство, тратить на задачи содействия развитию культуры (в широком смысле слова, начиная от воспитания и образования) средства государственного бюджета, сопоставимые с расходами на экономические программы. С учетом особенностей российского общества в переходный период государство обязано взять на себя функцию социальной защиты. Полагаем, что не только наука и культура, но и образование не может и не должно включаться на равных в рыночные отношения.
Обязанность социального правового государства - осуществлять их постоянное финансирование, поддерживая и развивая.
Считается, что государство социально, если в нем явно и на должном уровне признаны, закреплены и гарантированно обеспечены:
- социальная ориентация экономики, политики, права;
- основные социальные права и свободы человека;
- механизмы социальной справедливости;
- достойный уровень жизни и свободное развитие человека;
- меры для недопущения резкого социального неравенства и меры для его выравнивания в случае возникновения;
- достаточный уровень социальной поддержки, помощи и защиты человека;
- специальные меры поддержки социально незащищенных слоев общества (к ним в России в значительной степени можно отнести и студентов, и преподавателей, и иные категории работников и обучающихся).
Распространение высшего образования, успешное развитие всей высшей школы в значительной степени может способствовать достижению многих из вышеназванных позиций, одновременно являясь ярким индикатором выполнения государством этих обязательств. Причем по логике меры организационно-финансовой поддержки высшего образования в России в той или иной степени должны распространяться на всех его участников, в том числе в негосударственном секторе.
Особенности государственного регулирования высшего образования
Совершенствование организационных основ
функционирования системы образования предполагает оптимизацию административно-правового механизма, расширение участия общества в управлении, дальнейшее развитие академических свобод и автономии вузов, улучшение положения дел в образовательном менеджменте и т.д. с непременным сохранением государственного воздействия и государственной поддержки в различных формах.
Сегодня, когда система образования представляет собой сложный социально-экономический комплекс, поглощающий значительные финансовые, материальные, человеческие и иные ресурсы, многое зависит не только от инвестирования в нее, от ее экономизации, но и, в не меньшей степени, от уровня управленческого воздействия на структуры этой системы, от качества регулирования. Однако, как правило, до настоящего времени внимание ученых было обращено преимущественно на проблемы государственного регулирования экономики. Между тем опыт зарубежных стран убедительно демонстрирует разные цели, но равнозначимую важность экономического и социального регулирования.
Социально-культурная сфера и изменения, произошедшие в ней за последние 10 - 15 лет в России, тоже заслуживают внимания через призму административного права.
Социально-экономические и политические перемены обусловили изменение содержания управления высшим образованием. Специфические характеристики постсоветского этапа развития общества и государства, новая стратегия правовой организации управления социальными процессами ставят проблемы совершенствования административно-правового механизма организации управления образованием.
Уже признано, что вопреки либеральным лозунгам и делам государство сохранило свою правоспособность регулятора в экономике. Не менее актуально это признание для социальной сферы.
Только посредством государственного регулирования возможно воздействовать на систему в нужном обществу направлении. При этом основным выразителем роли государства в рыночной социально-экономической ситуации, особенно в обеспечении реализации конституционных прав граждан, является институт административно-правового регулирования.
Административно-правовое регулирование - это реальный и эффективный юридический институт, который вполне сочетается со свободой деятельности. И автономия вузов не должна означать абсолютной свободы.
Надлежащее административно-правовое регулирование отношений в системе высшего образования - это гарантии прав субъектов образовательных отношений и организационные условия их деятельности. Следовательно, автономия лишь ограничивает возможности прямого воздействия органов государственной власти на вуз, он должен восприниматься как некая замкнутая единица. В сфере компетенции государства остаются общие условия функционирования вуза (правовое пространство, налогообложение, отношения собственности, стандарты образования), объем государственно-общественного заказа (выделяемые ресурсы и количество обучающихся за счет этих средств), контроль за соблюдением лицензионных условий и требований. (Чуть позже мы подробнее рассмотрим эти и другие формы государственного воздействия.)
Новые мотивы в идеологии государственного управления, обусловленные переходом к рыночным отношениям, привели к определенным изменениям в традиционной юридической терминологии, к перераспределению содержания понятий. Поэтому представляется необходимым определить современное соотношение понятий управление и регулирование.
Еще в 1972 г. Б.М. Лазарев писал, что важным условием совершенствования управления отраслью является сближение терминологии науки управления и административного права на базе выводов общей теории управления; необходимо добиться по возможности однозначности каждого термина в законодательстве.8
Известно, что в условиях рынка государственное воздействие на ту или иную сферу общественных отношений, на деятельность тех или иных субъектов права включает в себя создание и прекращение этих субъектов, планирование, регулирование их деятельности, то есть установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий, а также контроль за нею. Все вместе это охватывается понятием управление в широком смысле слова.
Ранее выделялись такие функции аппарата государственного управления (это и составляло содержание понятия управление в узком смысле), как прогнозирование, организация, координация и контроль, регулирование и распорядительство. Содержание деятельности государства как универсального управляющего субъекта изменилось с точки зрения терминологии очень незначительно - изменилась степень присутствия, вмешательства: государственное регулирование становится
преобладающей формой воздействия.
Существуют и иные точки зрения на соотношение этих же понятий. К примеру, Э.В.
Талапина и А.А. Демин считают государственное управление и государственное регулирование основными методами государственного руководства экономикой.
При этом государственное управление, по их мнению, заключается в прямом воздействии на управляемые объекты, и компетентные органы государства осуществляют весь комплекс необходимых управленческих функций. Второй способ состоит в нормативноправовом регулировании порядка создания хозяйственных структур и их деятельности, контроле за исполнением действующего законодательства, осуществляемом большой группой специальных административных органов. С.А. Маевский с учетом специфики научно-технического творчества, которая сродни специфике отношений в образовательной сфере, выделял руководство научно-техническим прогрессом как часть деятельности государства по осуществлению хозяйственно-организаторской функции, как отдельный блок в комплексе вопросов управления промышленностью.
Сущность государственного руководства в этой сфере он видел в активном и всеобъемлющем воздействии на соответствующие общественные отношения.
В теории менеджмента в основном тяготеют к универсальному применению термина управление, вкладывая в него самые различные характеристики, в том числе и относящиеся к понятию регулирование .
В традиционной административно-правовой науке упор по-прежнему делается на первичность государственного управления. А государственное регулирование рассматривается как одна из его функций, элемент управленческой деятельности.
Сторонники этого подхода также признают известное уменьшение удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни с сохранением государством служебной роли основного субъекта управления. Не случайно в последние годы так много диссертационных работ посвящено именно административноправовому регулированию отношений в той или иной сфере хозяйствования.
Не менее актуальны подобные исследования в социальной сфере. Проблема самоустранения государства от решения многих вопросов и, как следствие, необходимость манипуляции сознанием населения в период подготовки и проведения рыночных реформ очень эмоционально освещена С. Г. Кара-Мурзой.
Есть и противоположные мнения. А.А.
Демин подвергает резкой критике В.С. Рыжова, полагающего, что при смене системы организации общественной жизни термин государственное управление должен уступить место термину государственное регулирование.
В то же время он уходит от раскрытия их содержания и переводит обсуждение в плоскость государственных функций, хотя это направление деятельности государства, а не характеристика сущности этой деятельности.
Представляется предпочтительным подход Д.Н. Бахраха, который использует очень емкое словосочетание социальное управление и так много внимания уделяет вопросам самоуправления и самоорганизации, автономии и самостоятельности управляемых субъектов, что непременно напрашивается вывод о перевесе в пользу термина регуляция, когда речь идет об управляющем воздействии государства на социальную систему.
Ю.А. Тихомиров суммировал виды управления следующим образом: Управление в кибернетическом смысле - взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей. Управление обществом (социальное управление) - воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами. Управление государством, государственными делами - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.
Государственное управление в широком смысле - сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле - деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления.
Администрирование - управленческая деятельность в организациях, учреждениях, предприятиях. При этом для государственного управления в широком смысле характерно, в частности, нормативнораспорядительное регулирование (выделено нами - С.Б.).
Именно о регулировании как составной части управления пишет С.Д. Хазанов.
Авторы, исследующие современные проблемы управления на стыке наук, также тяготеют к термину регулирование. А.Б. Агапов называет Особенную часть своего труда по административному праву Государственное регулирование в отраслях и сферах управления.
Авторы академического курса Теория государства и права рассматривают проблемы государственного регулирования (экономики). Аналогичную позицию занимают авторы учебников по хозяйственному (предпринимательскому) праву.
А вот какое толкование словам регулирование и управление дает словарь русского языка В.И. Ожегова: регулировать - значит упорядочивать, налаживать; направлять развитие, движение чего-либо с целью привести в порядок, в систему; управлять, в свою очередь, означает направлять ход движения, руководить действиями (деятельностью).
Различие едва уловимое, но с учетом традиций административно-правовой науки можно предположить, что управление предполагает более тесный контакт с управляемым объектом, а следовательно, большую степень вмешательства и непосредственного воздействия.
Представляется, что в связи со сменой государственной идеологии, изменением роли государства в управлении делами общества правильнее было бы говорить именно о государственном воздействии на различных субъектов общественных отношений - в экономике или социальной сфере. Вместе с тем такое воздействие носит управляющий характер, так как задает определенное направление развития в интересах государства и общества.
Ю.А. Тихомиров отмечал, что государственное управление в России в 1992-1993 гг. было практически разрушено, однако экономический кризис способствовал переоценке взглядов, и вновь стали признавать роль государственного регулирования - в таких его проявлениях, как упреждающее регулирование, правила экономического регулирования, контроль, экономическая стратегия. Он называет следующие особенности современного этапа управления страной:
- переход от прямого воздействия к косвенному; вместо прямого управления объектами - управление процессами; при этом вырастает вес таких функций управления, как стимулирование, приоритеты, прогнозирование, финансово-кредитная поддержка, методическая помощь, кадровое обеспечение, информационное обслуживание;
- сужение круга непосредственно управляемых объектов;
- замена оперативно-распорядительного метода
общенормативным как более эффективным; закон все шире регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях, удельный вес подзаконных актов должен снижаться;
- изменение соотношения централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением полномочий между федерацией и ее субъектами и далее, на муниципальный уровень управ-ления.
Содержанием государственного воздействия в новых условиях становятся: прогнозирование и планирование, организационно-регистрирующая функция, регулирование деятельности, то есть установление пределов допустимости и запретов (регулирование может осуществляться также путем прямого воздействия, то есть непосредственного управления, когда речь идет об объектах государственной собственности), и контроль.
