Организационные основы государственного регулирования высшего образования
Общие принципы отрасли являются моделью для других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют систему принципов различных институтов данной отрасли права.1 1 Таким образом, наличие специфических принципов государственного регулирования образовательной сферы - свидетельство самостоятельности и обособленности этой группы общественных отношений, а выделение принципов государственной политики в области высшего образования - это основа дальнейшего развития подотрасли, в том числе путем создания необходимой нормативно-правовой базы.
Нельзя не заметить, что главным назначением принципов государственной политики является установление характера регулирования образовательных отношений, закрепление особого правового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полномочий конкретных субъектов образовательной деятельности и управления образованием, то есть их цели и задачи созвучны принципам отрасли права, как, например, трактуют их в административном праве.
Основные принципы образовательной политики в России были раскрыты и развиты далее в таких документах программного характера, как упоминавшиеся Национальная доктрина образования в РФ (далее - Доктрина) и ФПРО. В них также отражены механизмы их реализации. Эта линия продолжена в Концепции научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования РФ на 2001-2005 гг. и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (далее - Концепция модернизации).
Определенные изменения в государственной политике в сфере образования в 1998 г. и трудности с реализацией озвученных принципов обусловлены Программой экономии государственных расходов.
Новые тенденции в реализации принципов государственной политики прослеживаются в новой структуре федеральных органов исполнительной власти и в положениях, определяющих их компетенцию. Можно будет дать им оценку лишь по прошествии времени.
Показательно, что в Доктрине заложена идея достижения определенных обществом целей воспитания и обучения посредством государственной политики в области образования. Именно в Доктрине определены и задачи государства в сфере образования, а в цитируемых законах об образовании очерчены задачи законодательства в области образования. Принцип социальной ответственности в сфере высшего образования должен быть дополнен ответственностью студента за реализацию предоставленных возможностей, а в случае обучения за счет средств бюджета -последующей отработкой по направлению либо соответствующей материальной компенсацией.
В интересах удовлетворения потребностей государства, общества, личности принципом их взаимодействия в сфере высшего образования должен быть также принцип содействия студентам и выпускникам в трудоустройстве.
Доктрина предусматривает постепенный рост поступления внебюджетных средств в финансирование образования. Эта тенденция также должна быть закреплена в качестве принципа многоканальности финансирования высшего образования в составе основных принципов образовательной политики государства. Именно такой подход вытекает из Концепции модернизации (см. раздел 1.4).
Аналогичная ситуация складывается во всех странах с рыночной экономикой. Очевидно, что сегодня заинтересованность граждан в получении высшего и дополнительного профессионального образования выше, чем реальная потребность рынка или нужды государства, особенно в сравнении с ситуацией с получением начального или среднего профессионального образования.
Следовательно, семьям придется платить за ВПО наряду с государством. Кроме того, плательщиками выступают потребители кадров - предприятия, фирмы; ими могут быть общественные и религиозные организации и т.д.
Следует подчеркнуть и значение для высшей школы принципа единства научного и образовательного процессов. Он выделен в качестве самостоятельного принципа научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования (это предмет одноименной Концепции),1 6 озвучен в двух указах Президента РФ: О доктрине развития российской науки1 и О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки.1 8
Все эти принципы в той или иной степени реализуются как руководящие идеи в системе действующих нормативно-правовых актов о высшем образовании. Можно говорить и о том, что они обеспечивают их логическую согласованность. Мы видим, например, реализацию принципа суверенности прав субъектов (1) в ГОС ВПО.1 9 В нем также отражается принцип непрерывности и преемственности образования (2), он положен и в основу Условий освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования в сокращенные сроки и упоминавшегося Положения о профессиональной переподготовке.
Многоуровневая подготовка, сохранение обязательного изучения иностранного языка в ГОС ВПО второго поколения, интеграционные процессы в области образования со странами СНГ, подписание Европейской Конвенции об академическом признании университетских квалификаций - это реализация принципа интеграции системы высшего образования России в мировую систему. Свидетельством конкурсности и гласности (принцип 4) являются многочисленные конкурсы грантов и создаваемые конкурсные комиссии. Важнейшим видом конкурса становится размещение государственного заказа на подготовку специалистов.
Принцип государственной поддержки (5) проявляется не только в конкретных указах президента и постановлениях правительства (перечислены в разделе 1.1 настоящей работы), но и, к примеру, в решениях государственных органов, определяющих, какие зарубежные гранты и премии не облагаются налогами, и т.д.
Вместе с тем анализ судебной и административной практики по вопросам высшего образования свидетельствует о том, что применение принципов отрасли как нормативных регуляторов общественных отношений в случаях пробелов в законодательстве до настоящего времени используется слабо; ни в судебных решениях, ни в ответах на жалобы практически не встречается ссылок на принципы как основание решения.
Исследования, проводимые по проблемам образования в России, свидетельствуют как об определенной противоречивости системы, так и о формировании устойчивых тенденций. Эти тенденции в значительной степени свойственны системам высшего образования многих развитых стран и одновременно, как отмечалось выше, отражают общее направление реформирования системы управления в России. Наряду с названными можно также выделить следующие тенденции: перераспределение управленческих функций между регионами и центром, включение регионов в управленческие процедуры, осуществляемые федеральными органами управления образованием; формирование общественно-государственного управления; развитие автономии вузов и академических свобод; появление новых типов учебных заведений; многоканальное финансирование и поиск новых источников; обновление содержания образования и все возрастающее внимание к его качеству.18
Особенности системы высшего образования как управляемого объекта и допустимые пределы государственного воздействия на эту сферу обусловливают внесение известных корректировок в процессе применения общих методов управления, а также использование специфических форм и методов. Вообще, в последнее время чаще стали говорить о средствах государственно-правового регулирования деятельности, это логично проистекает из смены идеологии государственного воздействия на социально-экономические процессы. Вместе с тем в отличие от других социальных сфер, где действительно набор нормативных требований можно рассматривать как более мягкое средство управления, любые нормативы в образовании носят достаточно жесткий характер. Кроме того, от уровня профессионального образования (начальное, среднее, высшее) зависит степень децентрализации управления.
Налицо определенный парадокс: вузы - наиболее автономные организации, однако управление высшим образованием сосредоточено в центре. Применение общих методов должно учитывать также особенности функционирования вузов не только как образовательных, но и как научных организаций.
Наконец, при выборе методов управления следует принимать во внимание психологические особенности вузовских коллективов в целом, академического сообщества, традиционно высокую степень самоуправления. С учетом всех перечисленных факторов и выстраивается система государственного регулирования высшего образования, включающая соответствующие органы исполнительной власти и используемые средства регулирования.
К правовым формам (или средствам), наряду с изданием правовых актов (нормативных и индивидуально-правового регулирования), в последние годы добавилось заключение административных договоров. При том, что отношение к ним пока неоднозначное, в сфере высшего образования они заключаются довольно активно.
Это договоры между федерацией и ее субъектами по вопросам образования, между федеральным органом исполнительной власти и органами управления образованием субъекта федерации, между учредителем и вузом, а также между вузами и потребителями кадров, студентами и вузом, студентом и работодателем.
Также в сфере высшего образования особое значение приобретают иные юридически значимые действия, имеющие важные юридические последствия: это присуждение ученых степеней и присвоение ученых званий; проведение единого государственного экзамена, решение апелляционных комиссий на вступительных экзаменах.
Неправовые формы воздействия - это осуществление организационных действий (совещания, разработка программ, обобщение и распространение опыта, проведение проверок, бухгалтерский и статистический учет, встречи с вузовской общественностью и т.п.) и информационно-технических операций (работа с информацией и ее переработка, прогнозирование). И хотя существует мнение, что они не выражают реализацию исполнительной власти, в системе образования эти формы воздействия безусловно порождают серьезные последствия. Как правило, именно на совещаниях высказывается точка зрения управляющего органа на ту или иную проблему и распространяется стандарт ее решения, дается толкование нормативно-правовых актов, отмечаются типичные ошибки в деятельности тех или иных структур, делаются прогнозы развития отрасли и выдаются соответствующие рекомендации и т.п. Эта информация далее применяется в повседневной жизни вуза, то есть непосредственно влияет на управленческие решения.
Что же касается результатов всевозможных проверок, нам практически не удалось найти в судебной практике случаев оспаривания их результатов - их сразу воплощают в жизнь, зачастую это означает очень серьезные изменения и в штатном расписании, и в делопроизводстве, и в бухгалтерском учете, и в работе вузовских подразделений. Так, по результатам проверки КРУ Минфина РФ по Республике Татарстан в 1997 г. в Казанском государственном технологическом университете в соответствии с предписанием проверяющих и на основе примерного (никем не утвержденного!) типового штатного расписания бюджетного вуза были переведены в разряд внебюджетных такие важные должности, как заведующий гаражом, редактор вузовской многотиражки, начальник отдела контроля и стандартов образования, заведующий студенческим клубом и др.
И это несмотря на то, что действующее тогда Типовое положение о вузе позволяло вузам самостоятельно определять форму и систему оплаты труда, размеры ставок заработной платы и должностных окладов и т. и., а соответствующая формулировка ст.54 закона РФ Об образовании действует до настоящего времени.
Д.Н. Бахрах различает также процессуальные и непроцессуальные формы административной деятельности.
Нельзя не согласиться с цитируемым автором в том, что реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, отдельных сферах государственной жизни.
В системе образования собственно процессуальные формы практически не закреплены (кроме случаев привлечения студентов к дисциплинарной ответственности), хотя необходимость их наличия объективно проистекает из ряда норм: о лишении аккредитации (ст. 38 закона РФ Об образовании, и. 15 Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений'); о распределении государственного заказа; о работе апелляционных комиссий, в том числе по результатам сдачи ЕГЭ; о разработке ГОС ВПО; о признании преподавателя не соответствующим занимаемой должности (и.
14 Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в вузе РФ) и др. Процессуальная форма определяется как юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. Следовательно, коль скоро вузы обеспечивают реализацию конституционного права граждан, и властные полномочия управляющих органов, и способы решения юридических дел должны быть надлежащим образом облечены в процессуальную форму.
И хотя, строго говоря, вузовская администрация не относится к органам исполнительной власти, целый ряд ее функций также нуждается в процессуальной регламентации -прежде всего при решении вопросов обеспечения прав и законных интересов обучающихся.
Наконец, хотелось бы выделить и такие формы административно-правового регулирования, которые могут быть применимы в сфере высшего образования: это государственная поддержка (через систему грантов, федеральных и региональных программ), императивные количественные и качественные нормативы (государственные стандарты, государственный заказ на подготовку специалистов, контрольные цифры приема, нормативное финансирование и др.); легализующие способы (лицензирование). Думается, что и автономию вуза можно в этом контексте расценить как административный или административно-функциональный режим. А такая форма, как введение государственной монополии, распространяется, строго говоря, на ряд управленческих процедур в сфере управления высшим образованием: лицензирование,
аккредитацию и выдачу документов государственного образца, аттестацию научно-педагогических кадров. При этом, кроме лицензирования, аналогичные процедуры могут выполнять и негосударственные структуры.
Существуют и другие классификации форм управления.
Что касается методов управления, мы понимаем под ними способы, средства, приемы достижения целей управления, то есть осуществления государственно-управленческой деятельности и обеспечения необходимого поведения всех участников управленческих отношений. Они определяют качественную сторону государственного управления. Государство использует такие традиционные, проверенные временем методы, как убеждение, поощрение, государственное принуждение.
Это общие методы государственного управления, характерные для исполнительной власти вообще, для всех сторон ее деятельности.
Представляется, что можно согласиться с теми, кто отмечает комплексный, полиаспектный характер отношений в сфере образования - собственно образовательных (включая в них и отношения, связанные с воспитанием и проведением научных исследований), имущественных, личных неимущественных, организационных, управленческих, трудовых и т.п. Следовательно, понимая управление в образовании как систему целенаправленных, систематических, определенным образом организованных воздействий на общественные отношения, выраженных в правовой форме, в частности в законодательных и иных нормативных правовых актах, необходимо иметь в виду дополнительную специфику способов управления с учетом выделяемых групп отношений.
Поэтому методы, используемые в сфере высшего образования, можно подразделить на общие, свойственные и другим видам государственной деятельности (хотя их применение в исследуемой области тоже имеет некоторые особенности), и специальные.
Общими методами административно-правового воздействия являются удостоверительный, легализационный, разрешительный методы, метод правопризнания и государственно-распорядительный метод.
На их основе в управлении высшим образованием сформированы следующие методы:
- Лицензирование, аттестация и аккредитация. Представляется, что именно в образовании эти процедуры действительно носят характер комплексного управляющего воздействия с многоэтапным контролем деятельности подведомственных организации; не случайно в последнее время Минобразование России разрешило объединять их в одну процедуру при определенных условиях.
- Установление государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования.
- Ранжирование вузов по основным показателям их деятельности, то есть определение рейтинга. Кроме безусловного управляющего воздействия через определение реального места вуза в табели о рангах, рейтинг может быть использован при установлении размеров государственного финансирования вузов, при размещении государственного заказа, при распределении грантов и т.д.
- Государственный заказ на подготовку специалистов, утверждение контрольных цифр приема.
- Итоговая государственная аттестация выпускников.
- Подготовка научно-педагогических кадров в аспирантуре и докторантуре, их аттестация специализированными органами, такими как ВАК Минобразования России, диссертационные и экспертные советы. При этом введение конкурсно-контрактной системы для занятия должностей профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников в государственных и
муниципальных вузах, которой в основном
придерживаются и негосударственные вузы, также можно рассматривать как метод управления государственными и муниципальными вузами через систему отбора кадров научно-педагогических работников.
Таким образом, по своему содержанию регулирование
высшего образования в современных условиях означает управление процессами вместо прежнего управления деятельностью.
Главная отличительная особенность всех используемых форм и методов - в их государственно-общественном характере. Государственное регулирование высшего образования сопровождается обязательным участием в нем либо общественности, либо государственно-общественных органов. Общественная
составляющая - один из тех факторов, который выводит сферу высшего образования из-под непосредственного государственного управления и традиционных методов административно-правового воздействия, обусловливает модификацию компетенции государственных органов исполнительной власти в части управления образованием.
Перечисленные формы и методы, универсальные по своей сущности, пригодны для воздействия на систему высшего образования и опосредованного регулирования деятельности вуза любой
организационно-правовой формы: какие бы правила игры ни устанавливал частный вуз для своих студентов и сотрудников, он вынужден придерживаться целого ряда государственных требований, чтобы быть конкурентоспособным. Тем не менее в работах, посвященных проблемам негосударственного образования, авторы отмечают ненадлежащее урегулирование проблем организации деятельности негосударственных вузов, требуют особых подходов к управлению подобными учреждениями. В качестве возражений хотелось бы отметить, что претензии авторов, во-первых, обусловлены явной направленностью законодательства об образовании на регулирование государственного сектора образования; во-вторых, строго говоря, существующие нормы для негосударственных вузов создают те самые общеправовые рамки, которых достаточно для управления социальной сферой в условиях рынка; в-третьих, государственный контроль в сфере негосударственного образования не должен включать вмешательство во внутреннюю жизнь вуза в части его структуры, порядка назначения руководителя, так как это дело самого вуза и учредителя (см. ст. 11-1 и ст.
12 закона РФ Об образовании).
Организационные основы государственного регулирования высшего образования
Организационной формой государственного регулирования высшего образования, как и в любой иной области административноправовых отношений, являются соответствующие аппараты органов исполнительной власти. Юридически управление оформлено нормами административного права, а регулирование, наряду с этим, осуществляется нормами конституционного, финансового, гражданского, трудового, а также образовательного права (характеристике последнего посвящена следующая глава).
До недавнего времени функцию государственного регулирования высшего образования выполняло Министерство образования Российской Федерации как отраслевой орган управления системой на основе соответствующих федеральных законов, утвержденных на различных уровнях программ и концепций. Его задачи и конкретные функции были зафиксированы в положении о министерстве, они подробно проанализированы в ряде работ.
Отчеты министерства за последние годы строятся именно с учетом тех направлений деятельности, которые определены ему соответствующей нормативной базой.
В функциях министерства нашли свое отражение и специфические методы регулирования отношений в образовательной сфере. Переходя к характеристике современной системы управления высшим образованием, следует особо подчеркнуть: ни одно другое министерство не имело столь разноплановых функций, предполагающих проведение государственной политики, осуществление управления и координирование в установленном порядке деятельности других федеральных органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно -педагогических кадров высшей квалификации (и. 1 Положения о Минобразования).
Его компетенция претерпела изменения в связи с развивающейся автономией вузов, их функционированием как единых учебно-научно-производственных комплексов, включающих образовательные учреждения различного уровня, а также учреждения дополнительного и послевузовского профессионального образования; отказом от командно-административных методов управления; появлением негосударственных вузов. Значительный объем компетенции министерства составляли функции общего, надведомственного характера.
За свою двухсотлетнюю историю министерство неоднократно трансформировалось. Становление и развитие системы органов управления образованием в России, СССР, а затем в Российской Федерации довольно подробно исследовано.
Структура и взаимодействие различных органов этой системы описаны в литературе по административному праву и специальных работах.
Известны различные мнения относительно системы органов управления образованием. Одни рассматривают ее как целостный организм, растворенный в социально-культурной сфере, другие полагают, что управление образованием нельзя объединять в единую систему социально-культурного строительства; третьи считают, что органы управления образованием вообще не составляют единой системы.
Общий недостаток классификации отраслей управления в рассматриваемой области состоит в том, что в ней нарушается соотношение между целым (общим), особенным (специфическим) и конкретным (частным).
Учитывая специфику отношений по поводу высшего образования, исходя из того, что одной из важнейших задач науки и практики государственного управления является задача вовремя заметить назревшую необходимость изменения его структуры в связи с новым содержанием управления, определим управление образованием как составную часть системы государственного управления (это целое, общее); как подотрасль в сфере управления социально-культурным строительством; а управление высшим образованием - как отдельное, подвид и стержень всей системы управления образованием.
Подобная конструкция подчеркивает идею о своеобразии и особенностях содержания управления образованием в целом и высшим образованием в частности. Органы управления образованием действительно составляют самостоятельную систему, что обусловлено предметом воздействия. Вместе с тем представляется не вполне обоснованной попытка вывести органы управления образованием из системы образования. Очевидно, что государство именно в лице своих органов выступает самостоятельным субъектом образовательных отношений в интересах личности и общества.
Эта позиция закреплена в ст.8 закона РФ Об образовании, ее же придерживаются и авторы проекта Общей части Кодекса РФ об образовании (см.
