Объем финансирования высшего образования
Однако применительно к образованию и ст. 43 Конституции РФ это правило неожиданно сыграло роль определенного тормоза.
Кроме того, в свете этого правила ряд формулировок нормы ст. 43 свидетельствует о настоятельной необходимости внесения поправок в Конституцию.
Как отмечалось в главе 1, объем финансирования высшего образования за счет средств государственного бюджета долгое время не выдерживался: согласно закону РФ Об образовании, доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не должна составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета (ст. 40 закона). В параграфе 1.1 мы проследили статистику формирования госбюджета в этой части.
Устойчивое неисполнение государством своих обязательств в этой части не позволило и авторам проекта Кодекса об образовании ввести какие-либо конкретные нормы о финансировании деятельности системы образования, хотя в проекте предусмотрена обязанность государства ежегодно устанавливать минимальные федеральные нормативы финансирования и обеспечивать защиту соответствующих статей бюджета (глава 18 проекта).
В настоящее время нельзя говорить и о такой социально-экономической гарантии, как освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю: принятие Бюджетного, Налогового, а затем Земельного кодексов нивелировало эту норму п.З ст. 40 закона РФ Об образовании.
Особый интерес вызывает положение п.З ст.43 о праве граждан бесплатно, на конкурсной основе, получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Для раскрытия содержания этой статьи важен ряд принципиальных моментов, закрепленных в законодательстве об образовании: Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать доступ наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня. Вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов принимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также инвалиды I и II групп, которым согласно заключению врачебно-трудовой комиссии не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях.
ВПО имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования.
Лица, имеющие среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получать ВПО по сокращенным ускоренным программам. Получение на конкурсной основе бесплатного ВПО в соответствующих государственных образовательных учреждениях осуществляется за счет средств
федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение.
Более подробно исполнение норм Конституции, закона РФ Об образовании и ФЗ О ВППО в части организации конкурсного приема в вузы будет проанализировано в главе 3, пока же отметим наиболее спорные моменты.
Так, введение в порядке эксперимента Государственных именных финансовых обязательств (далее - ГИФО) в сочетании с Единым государственным экзаменом (далее - ЕГЭ) принципиально меняет картину конкурса в вузы и в значительной степени урезает возможности бесплатного образования: абитуриенты, фактически выдержавшие конкурс, зачисляются не безоговорочно, а с условием частичной оплаты своего обучения в зависимости от результатов ЕГЭ (п. 10 постановления о ГИФО).
Более того, в зависимость от ГИФО и ЕГЭ попадают и другие категории абитуриентов: установлено, что их должно быть не более 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз (и. 8 постановления).
Таким образом, несмотря на уверения чиновников Минобразования России, речь в этом случае идет о ревизии конституционного права граждан на ВПО. Постановлением о ГИФО нарушена также ст.
55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (выделено нами -С.Б.). Очевидно, что в случае введения ГИФО не может быть и речи о подобных угрозах, да и регулируются все вопросы, с ним связанные, подзаконными актами правительства и Министерства образования, а не федеральными законами.
Долгое время открытым оставался вопрос: сохраняется ли право на бесплатное высшее образование для лиц, получивших высшее образование на платной основе? Позиция Минобразования России - однозначно нет, поскольку в трактовке министерства это право имеют только лицам, получающие высшее образование впервые. Такую же позицию занял Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалобы гражданина Цицулина А.Ю. (определение КС РФ от 22.05.1996 г.). Происходит очевидное ограничение прав ряда граждан, так как студенты-внебюджетники и выпускники негосударственных вузов лишаются конституционной возможности получить бесплатное образование.
Следует, правда, отметить, что предприимчивые студенты быстро нашли допустимый выход: отучившись год-два за собственный счет, поступают на общих основаниях на бюджетные места, иногда даже в те вузы, где начинали учебу, и нередко с учетом уровня подготовки заканчивают вуз в сокращенные сроки, в том числе в своих же учебных группах. В негосударственных вузах подобную возможность вообще рассматривают как дополнительную форму репетиторства и приветствуют интерес своих студентов к возможности поступления в государственный вуз благодаря году-двум, проведенным в вузе негосударственном.
Отследить и отконтролировать подобные случаи практически не возможно, пока отсутствует всероссийский универсальный компьютерный учет абитуриентов и студентов.
Хотя становление национального законодательства осуществляется на основе и в развитие Конституции как Основного закона, вряд ли кто из исследователей проблем высшего образования всерьез обращает внимание на концовку п. 3 ст. 43.
В ней, в частности, говорится о том, что бесплатное высшее образование может быть получено в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Известные организационно-правовые формы субъектов права - юридических лиц, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, как правило, связаны и взаимообусловлены содержанием деятельности. Поэтому предприятия, коммерческие организации - это организационноправовая форма хозяйственной, предпринимательской деятельности (ст. 50 ГК РФ), а для выполнения социально-культурных, управленческих и других функций создаются некоммерческие организации особых организационно-правовых форм, в том числе финансируемые собственником учреждения (ст.50, 120 ГК РФ, ФЗ О некоммерческих организациях).
Предприятия как образовательные организации никогда не фигурировали в нормативных актах о высшем образовании (см. ст.24 закона РФ Об образовании, ст.8 ФЗ О ВППО). Только применительно к сфере профессиональной подготовки и повышения квалификации, в целях внутрифирменного обучения законодатель упомянул организацию, где трудится обучающийся (ст.
196 ТК РФ).
Указанная формулировка Конституции положила начало длительной дискуссии о самой возможности применения в сфере образования родового понятия организация. Невзирая на ГК РФ (ст. 48, 50), несмотря на то, что никто не воспринял всерьез возможность получения ВПО на предприятии, на много лет была предопределена практически единственно возможная форма существования и деятельности образовательных структур в форме учреждений независимо от формы собственности. Опираясь на текст Конституции, законодатель в статье 8 закона РФ Об образовании ввел в обиход понятие учреждение как родовое для всей системы образования.
Статья 11-1 этого закона допустила использование понятия организация только для негосударственных структур (мы оставляем за рамками настоящего исследования очевидную несогласованность этих статей). Даже новая редакция закона, принятая после введения в действие части первой ГК РФ, не исправила этих очевидных недоработок. Поэтому и в проекте Общей части Кодекса РФ об образовании его редакторы не решились перейти к устойчивой для гражданско-правового обихода терминологии и по-прежнему используют термин учреждение в компромиссном варианте: учреждение (организация) (см. ст.
7 и далее по тексту проекта, а также главу 5). В ФЗ О ВППО также использовался только термин учреждение.
И это не единственный пример того, как в сфере образования законотворческая практика пошла в конечном счете, по пути отхода от истинного содержания конституционных норм.
[Между тем, к примеру, в Свердловской области (где, как известно, очень высок уровень правовой культуры граждан), в законе Об образовании в Свердловской области от 16.07.1998г. использован именно термин организация (ст.2 Основные понятия), что не мешает областным законодателям одновременно ссылаться на Конституцию и законодательство об образовании РФ как на основу правового регулирования образования в области (ст. 3 закона).]
Наконец, п. 5 ст. 43 определяет, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.
С учетом предлагаемой классификации стандартов в области образования речь идет о стандартах, касающихся специальных вопросов образовательной сферы (наряду с ними выделяют стандарты, закрепляющие право личности на образование; о них было упомянуто выше).
Конституционное разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в этой части уточняется в ст. 28 и 29 закона РФ Об образовании.
Ст. 7 этого закона уточняет (корректирует) формулировку Конституции РФ и вводит понятие государственного образовательного стандарта, включающего федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты.
Новая редакция статьи дополняет его компонентом образовательного учреждения.
Возникает закономерный вопрос: какой именно федеральный орган государственной власти должен устанавливать федеральные стандарты, или федеральные компоненты стандарта высшего образования, с учетом их значимости?
Согласно цитируемой ст. 7 и ст.
5 ФЗ О ВИНО, порядок разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта высшего и послевузовского профессионального образования в части, не урегулированной законом, определяется Правительством РФ. Поэтому именно Советом Министров - Правительством РФ принято постановление, утвердившее соответствующий порядок (далее - Порядок). Вместе с тем новая редакция п.4 статьи 7 закона Об образовании определила, что основные положения стандарта общего образования, порядок их разработки и утверждения устанавливаются федеральным законом. Этот же порядок предполагает сохранить Кодекс РФ об образовании (ст.
23 проекта общей части).
Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (далее - ГОС ВПО) как единый документ в части общих требований к структуре высшего профессионального образования и образовательным программам высшего профессионального образования, условиям их реализации, нормативам учебной нагрузки обучающихся и ее максимальному объему также был утвержден постановлением Правительства РФ от 12.08.1994г. 940. ’
Важнейшими составными частями ГОС ВПО, согласно п.7.2 и 8.2 этого документа, его конкретным наполнением являются Перечень (классификатор) направлений (специальностей) высшего профессионального образования и Государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников по конкретным направлениям (специальностям) высшего профессионального образования. Перечень утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление высшим образованием, то есть Минобразованием России, во взаимодействии с заинтересованными министерствами и ведомствами (п.
7.2 ГОС ВПО).
Государственные требования к минимуму содержания, уровню подготовки выпускников по конкретным направлениям (специальностям) ВПО и к образцам документов о ВПО, правила государственного контроля за соблюдением стандарта также утверждаются Минобразованием России по согласованию с министерствами, ведомствами и другими центральными органами федеральной исполнительной власти, в ведении которых имеются высшие учебные заведения (п. 2 Порядка).
Еще более определенно задачи и функции Минобразования в этой части были отражены в ранее действовавшем Положении о министерстве. В частности, к его ведению относилась разработка и утверждение федеральных требований к содержанию образования (п. 4, пп.4 Положения от 24.03.2000 г. 258), на него возлагались такие функции, как организация разработки государственных образовательных стандартов и утверждение их федеральных компонентов, установление федеральных требований к содержанию образования и разработка, в том числе, профессиональных образовательных программ (пп.27 п.5 Положения о Минобразовании), а также обеспечение разработки примерных образовательных программ, учебных планов и программ курсов на основе стандартов (пп.29 п.5).
Одновременно Минобразование от лица государства совместно с органами управления образованием субъектов федерации осуществляет и контроль за качеством образования (пп.28 п.5).
Новая управленческая структура - Министерство образования и науки - получила эти полномочия в несколько видоизмененной форме. Согласно п.5.2.8 нового положения о министерстве, Минобранауки самостоятельно принимает такие нормативноправовые акты, как федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, профессиональным образовательным программам и учебным планам (оставим на совести авторов этого документа его стилистическую несогласованность). Об организации работы по их разработке, как видим, речь не идет.
Представляется, что эту задачу будет исполнять Федеральное агентство по образованию, хотя впрямую эта функция ему не прописана.
Согласно цитируемому выше Порядку, разработка ГОС ВПО осуществляется на конкурсной основе. Конкурс проводится Минобразованием России совместно с министерствами, ведомствами и другими центральными органами федеральной исполнительной власти, в ведении которых имеются высшие учебные заведения. Основными разработчиками стандарта стали учебно-методические объединения (УМО) по направлениям, эти полномочия передало им Минобразование своим приказом.
В п. 1.2 Положения об УМО участие учебно-ме-тодического объединения в разработке проектов государственных образовательных стандартов и примерных учебных планов, координация действий научно-педагогической общественности вузов, представителей предприятий, учреждений и организаций в обеспечении качества и развития содержания высшего и послевузовского профессионального образования, разработка предложений по структуре отнесенной к его компетенции области высшего и послевузовского профессионального образования и содержанию основных образовательных программ названы его основными задачами.
Однако при этом следует иметь в виду, что УМО создается на базе конкретного (базового) вуза. И хотя в его состав входят также научно-педагогические и другие работники иных, родственных вузов, очевидно, что реальное наполнение стандарта и образовательных программ отражает традиции, взгляды и пристрастия вуза базового.
Для обеспечения определенного единообразия Минобразование РФ приказом от 14 сентября 1999 г. 286 утвердило макеты государственных образовательных стандартов ВПО и требования (федерального компонента) к обязательному минимуму содержания и уровню подготовки выпускников.
Таким образом, в части стандартов мы спускаемся от конституционного Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты к представителям вузовской общественности, которые их на самом деле разрабатывают в составе соответствующих УМО. Ответственность за содержание ВПО несет Минобразование России.
Безусловно, на национальном законодательстве об образовании должен отразиться так называемый Болонский процесс. Цель Болонского соглашения, подписанного 19.06.1999 г. министрами образования 29 стран (Россия присоединилась к нему 17.09.2003 г.), -создать в течение 10 лет европейскую систему образования, выработать общепринятые, взаимопризнаваемые квалификационные стандарты образования.
Подписание Правительством России этого документа означает структурную перестройку, предусматривающую реформирование национальной системы высшего образования, изменение образовательных программ и необходимые институциональные преобразования в вузах. Коррективы придется вносить и в цитируемую статью Конституции.
Только так реально может быть обеспечен приоритет норм международного права над внутренним законодательством, что также обусловлено современным правопониманием и п.4 ст. 15 Конституции РФ (существует, однако, точка зрения, согласно которой приоритет международного права не распространяется на конституцию).
В этом же п.5 ст. 43 закрепляется поддержка Российской Федерацией различных форм образования и самообразования. Поэтому сегодня можно говорить о подлинном многообразии форм получения высшего, а также послевузовского и дополнительного профессионального образования.
Так, наряду с традиционной очной, очно-заочной и заочной формами, нормативно обеспечены экстернат (ст. 10 закона РФ Об образовании) и обучение с использованием дистанционных технологий (пп.5 п.2 ст. 32 закона), существенно расширяющие возможности граждан в части доступа к ВПО.
Следует, однако, подчеркнуть, что в итоговых документах государственного образца обязательно указываются эти моменты, то есть четко обозначается форма образования, место получения образования (если речь идет о филиалах). Установлен и перечень специальностей, по которым не допускается обучение в форме экстерната.
Однако, как отмечалось выше, вербальным содержанием статьи 43 не исчерпываются возможности реализации конституционного права на высшее образование. Так, прямым следствием действия нормы ст.43 Конституции стало бурное развитие системы негосударственного образования как альтернативной формы получения высшего образования для тех, кто не прошел конкурсный отбор в государственный или муниципальных вуз. А организационноэкономическая основа этого процесса - ст.8 Конституции о многообразии форм собственности и свободе экономической деятельности, и ст.34, гарантирующая свободу предпринимательства.
В настоящее время функционирует около 400 негосударственных вузов, что составляет 37% от общего количества учреждений ВПО.
В то же время конституционно обусловленная возможность получения высшего образования в негосударственном вузе отнюдь не означает равенства возможностей студентов и выпускников вузов разной организационно-правовой формы - как в процессе обучения, так и на стадии трудоустройства или продолжения образования.
В условиях многообразия форм собственности и разновидностей образовательных учреждений для участников образовательных отношений остро стоит вопрос о гарантированности реализации тех или иных прав, свобод, исполнения обязанностей и наступления ответственности. Гарантированность прав и свобод личности - конституционно провозглашаемый принцип.
Природа социально-экономических прав - и право на ВПО не исключение -делает их весьма зависимыми от устойчивости политики государства. Они менее универсальны, в отношении их допускаются нестрогие, рекомендательные формулировки, их реализация зависит от состояния экономики и ресурсов. Поэтому, как бы обстоятельно ни формулировались в законе типичные социальные права, это еще не означает для граждан реальной возможности непосредственной реализации их правопритязаний.
Только гарантии реализации права на ВПО как элемент статус студента позволяют превращать его из правомочия в правообладание. Эти аспекты будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.
Важная для организации уставной деятельности вузов норма -ст. 44 Конституции РФ о свободе научного и других видов творчества, преподавания, обеспечивающая академические свободы профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников.
Возможность самостоятельно определять содержание учебных курсов (придерживаясь стандартов), выбирать формы и методы обучения и воспитания, контроля знаний студентов, учебные пособия и материалы, учебники и т.д., читать параллельные учебные и авторские курсы, проводить самостоятельные научные исследования по избранной тематике - это одна из составных частей вузовской автономии, обеспечивающая реализацию основных уставных задач образовательного учреждения высшего профессионального образования.
Часть 2 ст. 44 обеспечивает студентам право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям.
Хотя, безусловно, это право должны иметь все граждане (и неграждане данной страны), статус студента, согласно ФЗ О ВППО, облегчает реализацию данной нормы: в п. 3 ст. 16 этого закона говорится о праве студентов на бесплатное посещение государственных и муниципальных музеев. Однако ст. 12 Основ законодательства РФ о культуре32 предоставляет такое право только лицам моложе 18 лет и один раз в месяц.
И в этом случае получается, что приоритет имеет специальный закон, нормы законодательства об образовании могут не учитываться. Россия существенно отстает от европейского сообщества, где молодые люди до 18 лет (а зачастую все лица, независимо от возраста) имеют безоговорочное право бесплатного ознакомления с культурными ценностями в государственных и муниципальных музеях.
Ряд российских музеев идет на предоставление этой льготы, но с оговорками - с разным уровнем цен для студентов государственных и негосударственных вузов. Проект Кодекса РФ об образовании этот вопрос вообще не регулирует.
Реализация права на свободный выбор языка обучения, безоговорочно предусмотренная в п.2 ст. 26 Конституции, также имеет определенные ограничительные рамки в образовательных учреждениях ВПО - в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст.6 закона РФ Об образовании).
Язык, на котором ведется обучение и воспитание, определяется учредителем и (или) уставом образовательного учреждения.
Как правило, в субъектах федерации, где компактно проживают те или иные национально-этнические группы, вузы предусматривают в правилах приема возможность сдачи вступительных экзаменов на родном языке, создание учебных групп, где ведется обучение на двуязычной основе, и т.п. Следует также иметь в виду, что государство в лице Российской Федерации не финансирует дополнительных затрат вуза на обеспечение этого конституционного права граждан, то есть эта задача ложится на внебюджетный доход вуза либо должна решаться за счет средств заинтересованного субъекта федерации.
Право на жилище, закрепленное в ст. 40 Конституции, обеспечивает право студентов на общежитие в период обучения, при этом оговаривается и предельно допустимый размер платы за общежитие (п.З ст.
16 ФЗ О ВППО).
Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь (п.1 ст.41 Конституции РФ) обусловливает целый ряд лицензионных требований к учреждениям образования в части организации питания, предоставления медицинских услуг, соблюдения санитарно-гигиенических норм (и.9 ст.ЗЗ, пи. 19 ст.37 закона РФ Об образовании, приказ Минобразования России от 23.04.2001 г. 1800 Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложений к ней и документов, представляемых на лицензионную экспертизу), бразовательное учреждение несет ответственность за жизнь и здоровье обучающихся во время образовательного процесса.
Поэтому недопустимо применение методов и способов обучения, опасных для жизни и здоровья студентов и других категорий обучающихся.
Вероятно, именно в развитие конституционного положения о поощрении деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (и.2 ст. 41), в ГОС впо нового поколения определено, что физвоспитание - один из четырех обязательных предметов в образовательных программах всех направлений и специальностей.
