Кодификация образовательного законодательства
Государство охраняет достоинство личности (ст.21 Конституции). Из этой нормы проистекает содержание и. 6 ст.
15 закона РФ Об образовании: дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства, запрещено использование антигуманных методов обучения, не допускается применение методов физического и психического насилия.
Ранее (глава 1) уже отмечалось, что, несмотря на действие Всеобщей декларации прав и свобод человека и гражданина как общепризнанного образца, не во всех современных конституциях закреплено право на образование в качестве самостоятельного элемента правового статуса личности. В большинстве конституций оно логически вытекает из права на доступ к информации, на свободу творчества и т.п., либо производно от права на труд. В Конституции РФ, наоборот, такой взаимосвязи права на ВПО и права на труд не усматривается (см. ст. 37).
Поэтому и в ТК РФ образовательные возможности работника находятся в исключительной зависимости от усмотрения работника, хотя закон РФ Об образовании возлагает на работодателя ответственность за повышение профессиональной квалификации работника (п.4 ст.40). По нашему мнению, отсутствие соответствующего конституционного контекста также стало одной из причин, позволивших отклонить закон О дополнительном образовании, где обязанности работодателя в этой сфере были определены довольно жестко.
Между тем, именно наличие профессионального образования, особенно высшего, а также дополнительного и послевузовского (на базе высшего и в его развитие), в большей степени гарантирует трудоустройство и высокую конкурентоспособность на рынке труда, а значит, и защиту от безработицы. Очевидно, что исполнение государством своей обязанности по созданию надлежащей системы профориентации и содействия занятости населению должно базироваться на взаимодействии с образовательными учреждениями и в развитие свободы труда создавать реальные возможности для граждан расширять свое образовательное поле. Соответствующее дополнение нужно внести и в ст. 37 Конституции, дополнив ее абзацем следующего содержания: Признается право на получение профессионального образования, в том числе дополнительного, в процессе трудовой деятельности.
Работодатель и образовательные учреждения профессионального образования обязаны создавать условия для непрерывного образования граждан. Государство устанавливает норматив обязательных затрат на повышение квалификации работающих граждан и обеспечивает возможности профессионального образования безработных.
В.С. Нерсесянц отмечает, что конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина в качестве исходных правовых начал одновременно имеют и всеобщее регулятивное значение и выступают как общеобязательный правовой стандарт и конституционное требование к правовому качеству официальных нормативных актов, к организации и деятельности всех ветвей государственной власти и должностных лиц.
В статье ст. 55 Конституции (п.
2) содержится прямой запрет антиправового, правонарушающего закона: В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Важная в этом плане норма содержится и в п. 3 ст. 15 Конституции: Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Именно с этих позиций следует оценивать решение государства о введении государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), о котором упоминалось выше: постановлением правительства урезаны права граждан, прошедших конкурсный отбор, на получение бесплатного образования (мы еще вернемся к этой проблеме в главе 3 настоящей работы).
Гарантией осуществления конституционного права на ВПО должна служить ответственность за нарушение законодательства об образовании: как классическая, то есть административно-правовая, дисциплинарная, гражданско-правовая (имущественная), уголовная, так и специальная, предусмотренная образовательным законодательством.
Строго говоря, вуз в соответствии со ст. 32 закона РФ Об образовании несет ответственность за невыполнение функций, отнесенных к его компетенции: материально-техническое и кадровое обеспечение, оснащение учебного процесса в соответствии с установленными нормами, привлечение дополнительных источников финансирования, совершенствование методик образовательного процесса, надлежащую отчетность учредителю, разработку необходимых локальных актов, контроль за получением обучающимися необходимых льгот, самостоятельное осуществление учебного процесса, содействие деятельности методических организаций и объединений и т.д. (пп. 1-22 п.2). Контроль за этим осуществляется в ходе лицензирования, аттестации и аккредитации вузов.
Специальная ответственность установлена для вузов в виде изъятия лицензии (ст. 26 ФЗ О ВППО) и лишения аккредитации (п.23 закона РФ Об образовании), В то же время практика еще не знает случаев специальной ответственности вузов перед уполномоченными государственными органами за некачественную подготовку выпускников на основе исков о возмещении затрат на их переподготовку (ст.49 закона РФ Об образовании), В Казани подобный спор по иску слушателей негосударственного образовательного учреждения был удовлетворен на основе закона РФ О защите прав потребителей.
Также в п. 3 ст.32 закона РФ Об образовании предусмотрена ответственность за качество образования, за жизнь и здоровье обучающихся и работников, за нарушение прав и свобод обучающихся и работников. Однако действующее законодательство практически не выделяет особых составов правонарушений в этой сфере.
Мы еще вернемся к этому вопросу в разделе 2.2.
Помимо общих положений о государственных гарантиях прав и свобод человека и гражданина, в Конституции указаны также те институты и должностные лица, в чьи специальные обязанности входит обеспечение требований прав и свобод человека и гражданина. Деятельность органов и должностных лиц публичной администрации функционально подчиняется задаче реализации конституционно продекларированной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, так как именно они, согласно ст.
18 Конституции РФ, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Конституция (и.и. 1, 2 ст.
46) гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод, а также право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Судебные споры по защите собственно права на высшее профессиональное образование единичны, но показательны тем, что наглядно отражают реальную, а не декларированную позицию государства в этой сфере. (Подробнее они будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.) Расширяя возможности судебной защиты прав человека, Конституция (п.
3 ст. 46) закрепляет и новое для нас положение: Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Наряду с этим сохраняет свое значение общественный контроль. Конституционный принцип контроля общества за деятельностью государственных органов применим и к сфере высшего образования. В ряде вузов создается механизм общественного контроля за проведением вступительных испытаний с участием родителей абитуриентов. К примеру, в Казанском государственном технологическом университете создан институт независимых наблюдателей, обновляемый ежегодно, из представителей родителей абитуриентов, определяемых жеребьевкой.
Государственнообщественный характер носит работа апелляционных и конфликтных комиссий (создается при проведении ЕГЭ, п. 1.6 Положения о проведении ЕГЭ).
В. С. Нерсесянц делает важный вывод: в своем общерегулятивном значении конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина являются наиболее важным и, в конечном счете, единственным настоящим критерием наличия или отсутствия, соблюдения или отрицания права вообще, критерием правового характера действующего законодательства, правового типа организации и деятельности различных государственных властей и государства в целом. Следует особо подчеркнуть, что в равной степени эти правоположения относятся к деятельности всех ветвей власти правового государства и к содержанию его нормативноправового компонента.
Однако до настоящего времени деятельность современного российского государства не оценивалась в этом контексте через призму реализации права на ВПО.
Как справедливо подметил О.Е. Кутафин, фактические общественные отношения всегда шире и объемнее тех положений, которые выражены в конституционных нормах. Задача состоит в том, чтобы с помощью правоположений других отраслей права содействовать разрешению возможных и реальных коллизий, которые возникают в жизни.33
Применительно к праву граждан на ВПО наличие или отсутствие конституционного духа в механизме реализации этого права можно выявить путем анализа образовательного законодательства и его теоретического обоснования -образовательного права.
Кодификация образовательного законодательства
Известно, что основной формой государственного регулирования, способом воздействия на общественные отношения является установление правовых норм, которые, по меткому замечанию К. Маркса, законодатель не изобретает, а только формулирует, выражая в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений, обнаруживая правовую природу вещей и выражая затем ее в законе. Соответствующие правовые предписания, властные государственные веления регламентируют различные общественные отношения с учетом их значимости с точки зрения интересов общества, государства, личности.
Для любого органа государственного управления обязательно законодательство в соответствующей сфере деятельности, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан.
Как показывает процесс законотворчества и правоприменительная практика последних лет, все более усложняющиеся общественные отношения в сфере экономики и социальной жизни предъявляют повышенные требования к качеству правовых актов, уровню их конкретизации и специализации, регулирующей работоспособности и эффективности. Сегодня становится очевидным тот факт, что действенность и эффективность правовых норм определяются прежде всего научно обоснованной системой специализации каждой отрасли права, квалифицированным соотношением в них (отраслях) общих, специализированных и специальных норм.
Фиксируя нормативно-предметные контуры общественных отношений, право как социокультурная деятельность в единстве функционирования и развития его сущностных сил и их конкретноисторических проявлений задает для общества правовую картину социальной действительности, нормативной реальности человеческого бытия, межчеловеческих отношений. Любая социальная цивилизованная деятельность есть деятельность правового субъекта, - полагает В.А. Мальцев. - В качестве гражданина, социально ответственной личности человек утверждает себя в производстве и воспроизводстве духовной культуры.
И разнообразные общественные отношения, и деятельность в сфере образования так же подлежат правовому регулированию в определенной части, как и другие социально-культурные отношения. Многочисленные акты различной юридической силы составляют выделившееся в качестве самостоятельного блока законодательство об образовании.
Это и есть та юридическая база, на которой вузы и другие образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы должны вносить ясность и стабильность в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, они создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании.
Законодательство отражает государственную политику в области образования, закрепляет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием, права и обязанности участников образовательного процесса.
Те или иные комплексы отношений, возникающих в ходе осуществления образовательной деятельности, являются предметом регулирования разных отраслей законодательства: конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного, трудового, семейного - можно перечислять практически все известные отрасли. Поэтому, анализируя проблемы правового регулирования высшего образования, следует иметь в виду состояние всей системы национального законодательства. Кроме того, специализация норм - это лишь форма выражения общей закономерности в развитии правового регулирования, в охвате регулированием новых участков. И развитие правового статуса всех участников образовательных отношений осуществляется не просто в рамках законодательства об образовании, но на базе планомерного совершенствования всего российского законодательства.
Между тем становление новой правовой системы современной России протекает довольно сложно и противоречиво - то в условиях серьезного политического и экономического кризиса, падения жизненного уровня населения, то с определенными изменениями к лучшему и появляющимися элементами стабильности.
Объективно повышается роль законодательства, усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Создание гражданского общества напрямую связано с повышением роли и авторитета законодательства, этого требует процесс расширения прав и свобод личности.
Не может быть подлинной демократии без ее обеспечения и охраны правовыми средствами, без укрепления организованности и ответственности должностных лиц и граждан.
Современное российское законодательство все еще переживает переходный этап преобразования его в средство обеспечения свободы личности, подлинного народовластия, прогрессивного развития общества. Поэтому законодательная работа уже значительный период времени ведется весьма хаотично как с точки зрения логики, так и юридических законов. Нестабильная экономическая и политическая ситуация в 90-е годы обусловила известную неустойчивость и без того подвижной системы законодательства. Она в значительной степени зависит от субъективного фактора, от усмотрения законодателя.
К складывающейся системе правового регулирования отношений в области высшего образования в полной мере можно отнести общую характеристику, данную С.С. Алексеевым динамике всей системы законодательства: Нормативные акты издаются в различное время, разными, подчас несоподчиненными правотворческими органами. Многие акты принимаются в связи с определенными конкретными событиями или особыми задачами в деятельности государства...
Нередко процесс создания качественно нового законодательства наталкивается на рифы и подводные течения антидемократического, а то и авторитарного характера, противостояние федеральной и региональной власти, законодательных и исполнительных органов. Вследствие этого многие нормативно-правовые акты оказываются несогласованными, а то и противоречащими, нуждаются в специальном толковании. (Эта проблема отчасти затрагивалась в предыдущих разделах.)
Преобразующей базой обновления российского законодательства, в том числе законодательства об образовании, служит Конституция РФ, которая определяет пути развития всей многоуровневой системы нормативных правовых актов. Согласно неоднократно цитируемой ст.
2 Конституции, законодательство должно быть ориентировано прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию и демократизацию всей общественной жизни. Это особенно актуально для переориентации системы образования, которая долгое время базировалась на идее образования ради удовлетворения государственных и общественных потребностей, на принципах авторитарной педагогики и на соответствующем методе правового регулирования образовательных отношений.
Противоречия современной политической и общественной жизни отражаются в сфере образования как в зеркале. Развитие системы высшего образования по-прежнему зависит от государственных установок.
И потому проблемы становления демократического образовательного законодательства усугубляются, кроме вышеназванных причин, и тем обстоятельством, что наряду с декларируемым расширением самостоятельности вузов развивается процесс последовательного усиления централизованной составляющей управления и, на этой основе, размывания принципа автономии. В свете последних преобразований Правительства РФ государственное регулирование высшего образования осуществляется уже через три федеральных органа исполнительной власти.
Федеральное агентство по науке также получает известные полномочия в отношении вузов, так как, во-первых, включено в систему Министерства науки и образования РФ, во-вторых, это предусмотрено соответствующим постановлением Правительства РФ.
Специфика полиаспектных отношений в области образования отражается на содержании регулирующих эти отношения законодательных актов и составляющих их норм права. Законодательство об образовании - это сложное формирование, включающее как собственные нормы, так и нормы иных отраслей права. Ее характеризует значительное число актов, издаваемых различными органами.
Подсчитано, что правовые нормы, регулирующие те или иные комплексы отношений, связанных или вытекающих из деятельности в образовательной сфере, содержатся более чем в сорока федеральных законах и двадцати указах Президента РФ. Поскольку образовательное право формируется в самостоятельную отрасль, будучи институтом, а затем и подотраслью административного права, ему оказалась присуща традиционная для административного права разбросанность источников, преобладание инструкции, более успевающей следить за злобой дня, над законом, более громоздким, создаваемым более медленно.
Это положение, сформулированное В.Н. Дурденевским много лет назад, актуально и сегодня.
Традиционно ведомственное нормотворчество в нашей стране развивалось очень интенсивно, поскольку была слаба законодательная база. В сфере образования можно наблюдать парадоксальный обратный процесс: развитие законодательства об образовании не сократило, а стимулировало нормотворческую деятельность органа управления образования, а многие вопросы по-прежнему остаются вне сферы действия закона или ему не соответствуют (упоминавшиеся ЕГЭ, ГИФО, дистанционные технологии обучения и др.)
Только размещенное в справочной системе Консультант-плюс, количество нормативно-правовых актов, изданных центральным (федеральным) органом управления образования по вопросам высшего образования, составляет порядка 150. Добавим приблизительно еще две трети (это те акты, которые специалисты системы не включили в базу, поскольку сочли не очень значимыми) -получим 450-500. Кроме того, деятельность высшей школы регламентируется также Правительством РФ и органами межотраслевой компетенции.
По оценке С.Д. Князева, с учетом нормотворчества регионов нормативно-правовой образовательный массив по объему приближается к 800.
В целом система источников образовательного права по количеству и подвижности схожа с системой административного права.
Вместе с тем в настоящее время можно наблюдать быстрый процесс ее окончательного формирования по классическим канонам в соответствующую систему нормативно-правовых актов. Он обусловлен объективными закономерностями становления правовой системы развивающегося государства и включает как процесс трансформации норм других отраслей в нормы законодательства об образовании, так и процесс вытеснения норм, сохранивших свою автономию.
Правовые рамки функционирования системы высшего образования, как известно, определены двумя федеральными законами: законом РФ Об образовании в редакции ФЗ от 13.01.1996 г. 12-ФЗ и ФЗ О ВИЛО. Отношение к ним можно определить со ссылкой на общественное мнение: Законы не идеальны, но научнопедагогическое сообщество устраивают.
Проблема в том, что они не устраивают многих других и в действительности давным-давно нарушаются. Это можно проследить на примере целого ряда законодательных и нормативных актов, которые также регламентируют различные стороны вузовской жизнедеятельности.
Высказываются и резко противоположные мнения, к сожалению, нередко в нарушение правил корректной научной полемики.
На протяжении длительного времени закон РФ Об образовании довольно успешно выполнял функцию
системообразующего акта для реформируемой системы российского образования. Однако к настоящему времени ни его содержание, ни реальный статус в иерархии актов российского законодательства уже не отвечают потребностям системы.
Закон перестал выполнять функции основного регулятора отношений в системе образования. Одним из существенных его недостатков называют декларативный характер ряда норм, обусловленный отсутствием надлежащего механизма их реализации в конкретных правоотношениях.34
Отчасти эти проблемы применения специального, собственно образовательного законодательства можно объяснить появляющимися ограничительными формулировками, каковую, к примеру, содержит ст. 3 ГК РФ: нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому кодексу.
Признавая данную статью разумной с точки зрения обеспечения единообразия и логической взаимосвязи национального законодательства по вопросам этой сферы, приходится с сожалением констатировать, что для многих юристов, особенно облеченных властными полномочиями, она означает возможность игнорировать любые другие законодательные акты, несмотря на прямую отсылку к ним в тексте того же ГК (например, ч. 3 ст. 120 Учреждения). ГК РФ определил принципиально иные в сравнении с законодательством об образовании отношения собственности для учреждений.
Он относит доходы, получаемые учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности последнего (ср. ст. 299 ГК РФ и ст.43 закона РФ Об образовании), Ст.
298 ГК РФ устанавливает, что доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет доходов от результатов собственной деятельности, поступают только в его самостоятельное распоряжение, то есть это правомочие не меняет правового режима имущества образовательных учреждений - права оперативного управления (ст. 299 ГК), ограниченного вещного права.
Нет в ГК РФ и каких-либо нормативных определений допустимой структуры организации, поэтому на практике возникают проблемы с реализацией ст. 12, п. 7 закона РФ Об образовании, регламентирующей объем правомочий структурных подразделений образовательного учреждения.
Требуют серьезной проработки вопросы имущественного обеспечения деятельности вузов, так как соответствующие нормы закона Об образовании не нашли дальнейшего закрепления в законодательных актах, регулирующих вопросы собственности, налогообложения и т.п. Государство не обеспечивает свою обязанность собственника имущества по его содержанию (ст.
210 ГК РФ) - эти затраты в основном покрываются за счет внебюджетных доходов вузов.
Бюджетный кодекс РФ вообще учитывает денежные средства, полученные бюджетным учреждением в виде платы за сдачу государственного или муниципального имущества, а также его доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности как бюджетные средства (ст.42 БК). С 1 января 2000 г. БК существенно ограничивает самостоятельность вузов по хранению и распоряжению денежными средствами (ст. ст.70, 71, 163 БК). При этом никто не отменял ст. 42 и 43 закона РФ Об образовании, согласно которым вузы самостоятельно определяют направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств; имеют самостоятельный баланс и расчетный счет в банковских и иных кредитных организациях; а финансовые и материальные средства, закрепленные учредителем или являющиеся собственностью вуза (в соответствии со ст.
39 цитируемого закона), используются им по своему усмотрению, и т.д.
