Деятельность образовательного учреждения
В БК предусмотрен и принципиально иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами: введена новая бюджетная классификация и бюджетная роспись, определен целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям. И несмотря на п.5 ст.
42 закона РФ Об образовании, для внебюджетных средств установлен такой же режим использования и отчетности, как и для бюджетных.
В нарушение главы 45 ГК РФ Банковский счет, предоставляющей лицам возможность самостоятельно выбирать кредитное учреждение для хранения денежных средств, подзаконным актом (приказом Минфина РФ) был существенно урезан такой важный элемент вузовской автономии, как финансово-хозяйственная самостоятельность. Государственные вузы обязали хранить все денежные средства на счетах в казначействе, отчитываться об их использовании и расходовать в строгом соответствии со сметой независимо от источника их получения. Получение наличных средств стало возможным только при предоставлении детальной и обоснованной заявки.
Это обстоятельство очень ярко демонстрирует включенность государственных вузов в систему административного управления, и все подобные меры проводятся под лозунгом улучшения финансовой дисциплины. Не случайны и споры по этим вопросам: слишком очевидны противоречия в нормативных предписаниях и ограничения автономии.
Налоговый кодекс определил новый режим налогообложения образовательных учреждений, практически полностью ликвидировавший их льготы. Остался нереализованным принцип освобождения их от уплаты налогов: сравни ст.45, 47 закона РФ Об образовании и ст.
251, 381 НК. Не предусмотрено в НК значительных льгот для тех, кто поддерживает систему образования (сравни ст. 40 Закона и ст.
251 НК РФ).
Закон Об образовании определяет деятельность образовательного учреждения как предпринимательскую только в случаях, когда доходы, полученные от этой деятельности, не реинвестируются в данное образовательное учреждение (ст. 45, 47). Однако такая трактовка фактически зависает в воздухе, так как ст. 247 Налогового кодекса предусматривает совершенно иные подходы при определении налогооблагаемой базы для исчисления налога на прибыль (безусловно, не в пользу вузов).
Налоговый кодекс не делает никаких изъятий и не предоставляет льгот в этой части для образовательных учреждений.
А согласно цитируемой инструкции Минфина РФ 46н, в перечне допустимых доходов вуза полностью отсутствуют такие их виды, как доходы от оказания консультационных, маркетинговых, аудиторских, экспертных, медицинских услуг, доходы от реализации произведенной продукции, в том числе реализации электронных учебников, прав на тиражирование программных продуктов и т.п.
Новый Трудовой кодекс РФ ( действует с 1.02.2002 г.) в статьях, регламентирующих обязанности работодателя и права работника на повышение квалификации и профессиональную переподготовку (ст. 196, 197 ТК), не учитывает нормы ст. 40 закона РФ Об образовании: согласно ТК, необходимость дополнительного профессионального образования работников определяет работодатель; он обязан проводить повышение квалификации только в случаях, если это является условием выполнения работником определенных видов деятельности (ст. 196 ТК РФ).
Соответственно, работники имеют право на повышение квалификации только в случае заключения дополнительного договора с работодателем. Между тем закон РФ Об образовании еще в 1992 г. установил в ст.
40 (п.4) ответственность работодателя за повышение квалификации своих работников. Правительство РФ должно было определить минимальные нормативы финансовых затрат организаций на эти цели независимо от организационно-правовых форм. На сегодняшний день существуют только приказ Минфина РФ, определяющий максимально допустимую величину затрат на эти цели, позволяющую относить их на себестоимость продукции, и соответствующая статья НК РФ.
Однако никаких обязательств или ответственности работодателя за отсутствие минимальных затрат по-прежнему нет. В условиях реальной безработицы отсутствует и практика рассмотрения споров подобного рода.
Немало споров вызывает право бессрочного бесплатного пользования земельными участками, предусмотренное п.1 ст.39 закона Об образовании. Формулировки ст.
20 и 65 ЗК РФ уже не соответствуют не только цитируемой норме, но и ГК РФ (сравни вышеназванную статью 65 ЗК и ст. 268, 269 ГК).
Нормы ФЗ О воинской обязанности и военной службе в части отсрочки от призыва студентов после неоднократных изменений предоставляют это право студентам не в лояльной формулировке закона РФ Об образовании (п.З ст. 16), а с многочисленными оговорками и ограничениями (п.п. а п.2 ст.24).
И хотя форма соблюдена, поскольку в законе Об образовании делается отсылка именно к соответствующему федеральному закону, поле действия п. 3 ст. 16 закона Об образовании тем самым существенно сужается.
В свете актуализации реформирования традиционных видов вузовской организационно-правовой формы известной проблемой становится определение правового статуса ведущих вузов и университетских комплексов. Что касается первых, то разосланный вузам проект постановления Правительства РФ О ведущих вузах РФ не имеет, строго говоря, юридических оснований для такой классификации, означающей ранжирование вузов и влекущей за собой изменение финансирования без учета нормативов закона РФ Об образовании.
Принятые решения относительно университетских комплексов тоже пока довольно противоречивы. Хотя практика пошла по пути создания трех видов комплексов, постановление Правительства РФ от 17.09.2001 г. 676 легализовало только форму университетского комплекса как единого юридического лица.
Этот же документ определяет, что создание, реорганизация и ликвидация университетских комплексов относятся к компетенции Правительства РФ, либо соответствующего органа государственной власти субъекта федерации, либо органа местного самоуправления, однако на практике такие комплексы создаются путем волеизъявления образовательных учреждений и решения Министерства образования РФ. Так, на основании решения коллегии министерства от 19.12. 2000 г. 21/3 в рамках федеральной экспериментальной площадки именно приказом созданы три модели университетских комплексов в Казани: по модели единого юридического лица - на базе Казанского государственного технологического университета, по модели ассоциации юридических лиц - на базе Казанского государственного технического университета, по модели университетского округа - на базе Казанского государственного университета. Для признания права на существование таких объединений именно как некоего целого необходима соответствующая законодательная норма - скажем, аналогично ФЗ О финансово-промышленных группах.
К слову сказать, сам факт присвоения статуса федеральной экспериментальной площадки вузам региона, да еще приказом министерства, в свою очередь, противоречит приказу Минобразования России о федеральной экспериментальной площадке.
ФПРО в числе основных факторов, дестабилизирующих сферу образования, называет неполноту нормативной базы в этой области. Недостаточность федерального законодательства в значительной мере восполняется подзаконными нормативно-правовыми актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ, Минобразования России, иными федеральными органами исполнительной власти. Противоречивость и непоследовательность этих актов по вопросам образования особенно ощутимы.
Так, Правительство РФ установило единую систему оплаты труда работников бюджетной сферы, не всегда обеспечивая ее исполнение необходимым финансированием. При этом вузам предписано соблюдать бюджетное штатное расписание в части наименования должностей и нормативы оплаты труда для всех сотрудников, независимо от источников финансирования.
До настоящего времени не отлажена нормативно схема взаимодействия вуза и тройственного союза представителей государства в лице Минобразования как исполнителя функций учредителя государственных вузов, Министерства имущественных отношений как представителя собственника имущества вузов и Министерства финансов как представителя казны, государственного бюджета. Договор, который государственный вуз должен заключать с Минобразованием России как учредителем, совершенно не учитывает этого обстоятельства.
Очевидно, что непоследовательная государственная политика по отношению к системе образования не может не сказываться на ее нормативном регулировании. Проблема общего характера - известная бессистемность работы законодателя и, как следствие, несогласованность различных правовых актов, выход их за рамки традиционных отраслей - в сфере образования только усугубляется. Общее мнение выразил Президент МАЛ ВШ В.Е.
Шукшунов, член редколлегии проекта Кодекса РФ об образовании: российское законодательство в области образования грешит пробелами, противоречиями, декларативными и бездействующими нормами.
Яркий пример тому - Национальная доктрина образования в РФ. Документ, который призван отразить научную теорию, учение государства о роли образования в жизни общества (см.
Словарь русского языка С.И. Ожегова), обеспечить утверждение статуса России в мировом сообществе (из преамбулы доктрины), утвержден постановлением Правительства.
Безусловно, не работает декларативная посылка этого документа о недопустимости принятия нормативных актов, приказов, распоряжений, инструктивных писем, противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования... Дальнейшие комментарии излишни.
В качестве иллюстрации можно привести и пресловутую статью 54 закона РФ Об образовании о размере заработной платы работников образования, и ст.43 этого закона о финансово-хозяйственной самостоятельности вуза, которая существенно ограничивается БК РФ и вышеупомянутой инструкцией Минфина о порядке открытия счетов образовательными учреждениями в учреждениях федерального казначейства. П. 91 Типового положения о вузе в целом ухудшает положение вузов в сравнении с соответствующими нормами ГК РФ: в нарушение требований ст. 120 ГК РФ, которая ограничивает имущественную ответственность вуза только денежными средствами, находящимися в его распоряжении, Типовое положение распространяет ответственность и на имущество, находящееся на отдельном балансе, то есть заработанное самим вузом.
Очевидно, что подобная непоследовательность государства не вызывает доверия и уважения к законодательству об образовании.
Минобразование России также не особо выдерживает логику законов об образовании, и не только их. Продолжая критику о Типового положения о вузе, авторство которого - за министерством, можно указать, что, к примеру, согласно ст. 120, 296 ГК РФ и ст.43 закона Об образовании, образовательное учреждение
самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, возможность самостоятельного распоряжения денежными средствами предусмотрена ст. 120 и ст.298 ГК. Но взять банковский кредит вуз может только с согласия учредителя (п.
93 Типового положения).
Очевидна непоследовательность учредителя и в актах, регламентирующих образовательную деятельность вуза. Так, в ФЗ О ВППО (ст.6) устанавливаются ступени ВПО: бакалавр, специалист, магистр. При этом получение высшего образования различных ступеней впервые не рассматривается как получение второго высшего образования.
Между тем в ГОС ВПО, утвержденном Правительством РФ, и в письме Госкомвуза России О применении ГОС ВПО в учебной деятельности вуза используется термин уровни образования, при этом и магистр, и специалист рассматриваются как третий уровень ВПО, следовательно, получить последовательно квалификацию специалиста и степень магистра бесплатно уже нельзя.
Наконец, как отмечалось в предыдущем разделе, ст. 43 Конституции РФ не дает оснований для каких-либо вариантов с бесплатным и полубесплатным приемом для лиц, успешно выдержавших конкурс при поступлении в государственные или муниципальные вузы.
Следовательно, введение ГИФО и необходимость внесения частичной платы за обучение студентами, прошедшими конкурсный отбор, - это политика государства, закрепленная в актах Правительства РФ и Минобразования России, противоречащая Основному закону.
Как правило, считается, что многие вопросы могут быть решены путем увеличения количества законов, регулирующих отношения в исследуемой сфере. Рабочая группа для подготовки проекта Концепции Модельного образовательного кодекса государств-участников СНГ пришла к выводу, что отсутствие в этих странах таких законов, как законы О дошкольном образовании и воспитании, О начальном, основном общем и среднем (полном) общем образовании, О начальном профессиональном образовании, О среднем профессиональном образовании, О дополнительном образовании, О статусе учащегося, О статусе работника образования и т.д. не дает возможности разрабатывать как национальные образовательные кодексы, так и Модельный образовательный кодекс государств-участников СНГ.
Однако нередко актуальные на первый взгляд, свежие нормативные акты только усиливают неразбериху. Так, к примеру, широко обсуждаемый в настоящее время проект федерального закона О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях не только концептуально, но и терминологически противоречит проекту Общей части Кодекса РФ об образовании, ГК РФ, федеральному закону О некоммерческих организациях и закону РФ Об образовании.
Прежде всего это касается предложенной в проекте закона новой организационноправовой формы. Использование определения специализированная больше свойственно профессиональной лексике, но не относится к юридическим терминам общего характера, из каковых должны складываться нормы акта такого уровня.
Кроме того, проект грешит множественными повторами, излишней детализацией или дублированием процедур, регламентируемых ГК РФ и иными законами: О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, О некоммерческих организациях, Об образовании и др.
Другая проблема становления и развития российского законодательства обусловлена тем, что приведение всего законодательства страны в логически стройную систему, устранение противоречий и несогласованности - дело сложное и длительное по времени. И если в ряде ключевых отраслей права и законодательства эта работа уже имеет свое логическое завершение, то в сфере образования она где-то в первой трети пути. Не случайно специалисты отмечают, что, к примеру, такой значимый для высшего образования документ, как Программа модернизации российского образования на период до 2010 г., несистемно представлен в опубликованных и принятых документах, в результате чего предложенные мероприятия воспринимаются как изолированные, не объединенные общей логикой и целостным подходом. Справедливую критику вызывает и качество ФПРО: по мнению специалистов Минобразования России, основные проблемы системы образования отражены в ней в виде простого набора, без представления критериев или методологии их выделения (набора).
В результате не ясно самое главное - направлена ли Программа на решение этих проблем или лишь учитывает их при определении программных мероприятий. К слову сказать, умения и техники законодателя, используемые при подготовке законов, можно обозначить как самостоятельную и очень серьезную проблему.
Поэтому, к сожалению, нередко неплохие и политически значимые решения нивелируются нечеткими законодательными формулировками.
По-прежнему актуальным остается принятие федерального закона О дополнительном профессиональном образовании. Только такой закон может в должной мере обеспечить реализацию идеи непрерывного образования на протяжении всей жизни человека, так как два действующих закона об образовании фактически регламентируют только основное общее и профессиональное образование. Очевидно, что заключение Главного государственноправового управления Президента РФ от 30.11.2001 г. Л6-6149, обосновавшее вето Президента РФ от 8.08.2001 г. Пр-1436 на закон О дополнительном образовании, принятый Государственной Думой 12.07.2001 г. и Советом Федерации - 20.07.2001 г. (постановление 278-СФ), не учитывает ни необходимости соблюдения принципа непрерывности, ни реальных трудностей и особенностей обучения работающих граждан, безработных, военнослужащих.
Как было сказано ранее, подобный закон мог бы реально обеспечить и гарантированную свободу труда, и защиту от безработицы, поскольку именно он позволяет формировать подлинную множественность профессиональных знаний специалиста, оперативно реагировать на запросы рынка, обеспечивать быструю адаптацию специалиста к новым требованиям. Учитывая обратную связь специалист -преподаватель при обучении по программам ДНО, можно говорить о приближении вузовского преподавателя к реальным проблемам производства и рассматривать развитие ДПО как одну из мер обеспечения реального качества ВПО. Наконец, решительным аргументом в пользу его принятия становится Болонское соглашение, в соответствии с которым в составе зачетных (кредитных) единиц могут учитываться также знания, полученные в рамках образования, не являющегося высшим, включая обучение в течение всей жизни, то есть и через дополнительное профессиональное образование можно будет получить диплом о ВПО.36
Высказывалось мнение о необходимости принятия федерального закона О негосударственном образовании в РФ. Представляется, однако, что раз разграничение образования на основе разных форм собственности образовательных учреждений могло бы только противопоставить государственное и негосударственное образование.
С точки зрения интересов обучающихся в негосударственном вузе действительно было бы целесообразно более подробно отразить особенности его статуса и статуса негосударственного учебного заведения при сохранении общих подходов в принципиальных вопросах процесса обучения и воспитания. Эту задачу необходимо решать в Кодексе РФ об образовании.
Ранее в литературе обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую деятельность, менее - те, которые должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан. В настоящее время этому посвящено значительное количество нормативных актов. При этом задачей первостепенной важности становится четкое определение статуса всех составляющих системы высшего образования, в том числе участников образовательных отношений (на это еще в 1985г. указывала Г.А. Дорохова, отмечает это и Д. Н. Бахрах).
Этот подход отражает общие настроения по поводу совершенствования административно-правовых норм: по мнению С.Д. Князева, не будет преувеличением утверждать, что правовое регулирование прав, свобод и обязанностей граждан, а также закрепление мер их защиты от административного произвола и ведомственных злоупотреблений ставится во главу угла административно-правового регулирования, а сами граждане обретают статус ведущего субъекта административного права.3 0 Законодательство в условиях рыночной экономики должно особенно заботиться о личности, ее охране, защите как от стихии рынка, так и от административного произвола в различных сферах жизнедеятельности.
Цитируемый автор признает, однако, что преимущественное внимание исследователей административного права сосредоточено на традиционных понятийных составляющих (государственное управление, исполнительная власть, государственная служба, административный процесс и т.п.).
Правовой статус вузов, хотя и в определенном противоречии с иным законодательством, детализирован в соответствующем Типовом положении. Правовой статус научно-педагогических работников и обучающихся, прежде всего студентов, отчасти закрепленный в законах об образовании и в цитируемом Типовом положении, также должен быть развит в специальных нормах Кодекса РФ об образовании.
С учетом разных организационных возможностей граждан в части получения высшего образования (бесплатное, с компенсацией затрат на обучение полностью или частично, в том числе за счет средств юридических лиц либо органов исполнительной власти или местного самоуправления) возможно принятие Положения о правах и обязанностях выпускников вузов, получающих бесплатное образование. Весьма символично, что именно эту проблему озвучил Президент России в послании Федеральному Собранию РФ 26 мая 2004 г.
Поскольку в настоящей работе невозможно охватить все проблемы совершенствования законодательства об образовании, мы выделяем проблему надлежащего обеспечения статуса студента. Думается, следует прислушаться и к мнению о необходимости закона О статусе студента: проект Общей части кодекса РФ об образовании и предполагаемая структура Особенной части не дают всеобъемлющего охвата статуса главной фигуры в системе высшего образования.
В то же время уже начатая работа потребует существенной корректировки в этой части с учетом изменения приоритетов в отношениях преподаватель - студент. Потребуются и новые нормативные акты для унификации системы оценки знаний.
Ситуацию в части нормативного регулирования отношений в системе образования долгое время усугублял процесс суверенизации регионов. Поскольку образование в соответствии со ст.
71-73 Конституции РФ о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами относится к вопросам совместного ведения, в систему законодательства об образовании включаются законы и иные акты, издаваемые субъектами федерации.
Мы уже останавливались на проявлениях принципа федерализма в образовании, этому посвящен ряд специальных работ и статей.3 3 Основа этих процессов заложена в Конституции РФ. Так, согласно статье 72 Конституции, к совместному ведению федерации и ее субъектов отнесена защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе, и в области высшего образования - пи. б п.1), общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры (пи. е и. 1).
Это, в частности, означает возможность дополнительного регулирования вопросов этой сферы путем принятия законов и иных нормативных актов в регионах. В настоящее время большие темпы увеличения объема законодательства субъектов РФ и муниципальных образований рассматриваются как примечательная тенденция (из Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России).3 4
Законы об образовании были приняты во многих субъектах федерации: в республиках Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Татарстан, Алтайском и Красноярском краях, Архангельской, Владимирской, Московской, Свердловской областях и др. Принимаются также законы и нормативно-правовые акты по отдельным вопросам образования.3 5 Однако разработка собственной нормативно-правовой базы в регионах, в том числе и в области образования, далеко не всегда обеспечивает ее соответствие федеральному законодательству. Нередко они вторгаются в сферы, правовое регулирование которых отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации - например, высшее и дополнительное профессиональное образование (см. ст. 5 ФЗ О ВППО, Положение о лицензировании образовательной деятельности).
В регионах принимались акты, которые повторяли нормы, действующие на федеральном уровне.3 6 В стремлении сформировать асимметричную федерацию отдельные регионы доходили до прямого игнорирования федерального законодательства. К примеру, в 1995 г. в Программе развития науки и высшего образования в Республике Татарстан была запланирована подготовка ряда нормативных актов на основе Конституции РТ, закона Республики Татарстан Об образовании и Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти РТ - и ни единой отсылки к российской нормативной базе.
