Барабанова С. В. - Государственное регулирование высшего образования в РФ
Монография представляет собой оригинальное исследование по актуальным проблемам системы российского высшего образования с точки зрения ее комплексного обеспечения средствами государственного регулирования. В работе анализируются вопросы организации управления системой, действующее законодательство об образовании, концепция образовательного права, правовой статус студента.
Автор рассматривает эти компоненты с позиции создания оптимального механизма административно-правового обеспечения конституционного права личности на высшее профессиональное образование.
Введение
В современном мире наблюдается усиливающаяся тенденция к социализации экономики, политики, права. Социальные права человека на рубеже веков встали в ряд актуальнейших проблем мирового сообщества и отдельных государств.
Они являются определяющими и для каждой отдельной личности, так как призваны обеспечить важнейшие жизненные потребности и интересы, гарантировать достойный и достаточный уровень жизни и свободное развитие. Эти права признаны мировым сообществом, закреплены во многих международных актах и стали своеобразными международными нормами-стандартами.
Право на образование является одним из значимых социально-экономических прав, закрепленных в соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина в Конституции Российской Федерации. Наряду с общедоступным и бесплатным дошкольным, основным (общим), начальным и средним профессиональным образованием государство гарантирует гражданам получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
Конституция России уже признается как социально ориентированная. Положения о правах и свободах вызывают меньше всего возражений.
Однако именно в социальной сфере особенно ярко проявляется невыполнение государством своих обязательств и конституционных норм. Это в значительной степени относится и к реализации права на высшее образование.
Рост привлекательности высшего образования - очевидное явление 80-90-х годов. Как отмечалось на Всемирной конференции по высшему образованию в Париже (декабрь 1998 г.), на пороге XXI века мы являемся свидетелями беспрецедентного спроса на высшее образование и его широкой диверсификации наряду со все большим осознанием его решающего значения для социально-культурного и экономического развития и создания такого будущего, в котором более молодые поколения должны будут овладевать новыми навыками, знаниями и идеями.
В этот период численность студентов вузов в развитых странах возросла в 1,5-2 раза и продолжает расти.
Превращение высшего образования из элитарного в массовое является общей причиной фундаментального характера, вызывающей преобразования всех сторон деятельности высшей школы, особенно ее управления и финансирования. Во всем мире идет постоянная работа по совершенствованию системы образования, и для России в период перемен особое значение приобретают осмысление проблем высшей школы, обоснование и надлежащее закрепление соответствующих преобразований.
Являясь необходимым условием развития общества и государства, система образования сама должна быть приоритетным объектом государственных интересов и поддержки, включая ее надлежащее нормативное регулирование.
Согласно статистике Минобразования России, численность студентов в вузах (включая негосударственные) с 1993 г. неуклонно возрастает по всем формам обучения (в 2002 г. она составляла уже 5926,1 тыс. человек). Очевидно, что такая представительная и значимая часть населения не должна оставаться вне сферы государственного внимания.
Правовое регулирование вузовской жизнедеятельности предполагает, в том числе, и надлежащее правовое закрепление статуса основного участника образовательного процесса. Для всех отраслей права понятие статус субъекта права является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. Данное понятие имеет различное содержание со своими специфическими отраслевыми особенностями.
И статус студента не самопроизвольная абстрактная конструкция, а производная от сущности и содержания образовательных отношений, от позиции государства в вопросе регулирования высшего образования.
Актуальность настоящего исследования во многом обусловлена изменением роли и места административного права в обеспечении конституционного права граждан на высшее профессиональное образование (далее - ВПО), в регулировании
образовательных отношений в современный период, необходимостью осмыслить эти изменения с целью дальнейшего совершенствования законодательства в этой сфере. Очевидно, что, решая проблемы реализации конституционных прав личности на ВПО, государство должно обеспечить комплексный подход: на основе
соответствующего теоретического обоснования создать механизм организационно-правового обеспечения этого права и нормативно закрепить правовой статус студента как основной фигуры в системе образовательных отношений в сфере ВПО. Изначально ведущая роль в этом принадлежала административному праву, которое в настоящее время, будучи нацеленным на совершенствование правового регулирования в сфере прав и свобод российских граждан, способствует не только становлению законодательства в этой области, но и развитию новых отраслей права.
Приведенные положения актуализируют проблемы теоретикометодологического обоснования новых принципов государственной политики в области высшего образования, перехода от директивного управления к регулированию процессов, применения новых форм и методов воздействия, адекватных целям, задачам и функциям образования в современном российском обществе. Это также предполагает необходимость совершенствования законодательства в этой сфере, формирование новой отрасли российского права -образовательного и изменение правового статуса российского студента с учетом новых социально-экономических и политических реалий.
В то же время важно сохранить ключевой административноправовой контекст как единственно верно отражающий суть отношений в сфере образования.
Особое значение приобретают в последнее время вопросы правового статуса основного участника образовательных отношений -студента. Важно обеспечить развитие его прав и обязанностей, в том числе и с точки зрения студенческого самоуправления; гарантировать равенство прав обучающихся независимо от организационно-правовой формы вуза. Необходимо усилить и его ответственность, и не только в договорных отношениях при оказании платных образовательных услуг.
В то же время в условиях автономии вузов студент должен быть защищен от административного произвола комплексом регламентирующих процедур во всех сферах вузовской жизнедеятельности, и особенно в случаях наложения дисциплинарных взысканий.
Известна наша слабость к зарубежному опыту, в том числе в части организации управления образованием. Однако возможности его заимствования никогда не рассматривались как проблема.
Между тем особенности российской ментальности, академические и управленческие традиции требуют очень внимательного и осторожного подхода к переносу любого позитивного примера на российскую почву.
В последние годы специалисты многих областей знаний: философы, социологи, экономисты, историки, педагоги, математики, политтехнологи - активно занимались различными проблемами высшего образования. В этой связи можно назвать Б.С.
Гершунского, О.В. Долженко, С.В.
Белякова, В.Ж. Куклина, В.В.
Серикова, Д.А. Новикова, Я.М. Нейматова, В.П. Тихомирова, А.И.
Солдаткина и др.
Плеяда российских историков - П.К. Милюков, В.М.
Соловьев, А.Е. Иванов, Е.А. Князев, Г.И. Щетинина, Н.Г.
Эймонтова и др. - позволила осуществить исторический экскурс в проблему. Ученые, исследующие проблемы высшего образования в зарубежных странах, такие как Н.М. Амбросимова, Е.Б. Покладок, В.В.
Спасская, Л.Н. Тарасюк, Ю.Г.
Татур, а также специалисты Црнтра образовательного законодательства Министерства образования и науки России дали возможность использовать интересный материал.
Представители юридической науки исследовали вопросы государственного регулирования этой системы. Следует отметить работы известных административистов: А.П. Алехина, Д.Н.
Бахраха, А.А. Демина, С.Д. Князева, Л.Л. Попова, Ю.Н.
Старилова, Ю.А. Тихомирова; теоретиков права В.В. Лазарева, В.С.
Нерсесянца. С учетом множественности факторов, определяющих взаимодействие государства, общества и гражданина в образовательных отношениях, отдельные аспекты данной проблемы рассматривались в работах Г.А.
Дороховой, Н.Г. Салищевой, В.П. Шебайлова, В.П. Новоселова.
Специализированные исследования проводят С.В. Куров, В.М.
Сырых, Д.А. Ягофаров, В.П.
Шкатулла.
В силу профессиональной деятельности этой проблеме посвящали свои работы руководители и специалисты системы образования: В.М. Жураковский, В.Г.
Кинелев, А.Н. Тихонов, В.М. Филиппов, О.Н.
Смолин, Н.С. Барабашева, С.А. Беляков, Е.Д.
Волохова, Е.Е. Чепурных и др.
Отдельным аспектам правового регулирования образования, в том числе организации управления в этой сфере, правам и обязанностям образовательных учреждений, вопросам правового статуса различных категорий обучающихся, посвящены диссертационные исследования А.А. Акбаева, М.С. Андиевой, В.А. Белова, Л.Г.
Ефремова, Т.Н. Матюшевой, Ф.Т. Нагиева, И.К. Советова, М.Ф.
Тучкова, В.В. Штыкова и др.
Гражданско-правовые вопросы образования, в том числе проблемы договора на возмездное оказание услуг, рассматривали Н.Е. Карягин, Т.В. Жукова, Л.Б.
Ситдикова и др.
В настоящей работе предпринята попытка комплексного анализа проблемы, сформулированной в заглавии.
Успешное реформирование высшего образования в условиях рыночных отношений, реализация потребностей личности в высшем профессиональном образовании, защита прав и интересов граждан в этой сфере, развитие негосударственного образования - все это требует повышения эффективности управления высшим образованием на соответствующей научно-теоретической основе,
совершенствования форм и методов государственного воздействия, определения роли и места вузов и самих студентов в этих процессах, а следовательно, и четкой правовой регламентации их статуса в этой системе.
Комплексный анализ системы административно-правового обеспечения реализации права граждан на ВПО позволяет выявить закономерности, тенденции и принципы ее формирования и функционирования, определить проблемы, затрудняющие ее дальнейшее развитие, разработать рекомендации, направленные на совершенствование механизмов государственно-правового регулирования деятельности субъектов образовательного процесса.
Настоящая работа - первое исследование монографического характера, в котором с новых позиций рассматривается проблема административно-правового обеспечения реализации
конституционного права граждан на ВПО в условиях рыночной экономики и реформируемого общества, определяются направления дальнейшего совершенствования правового статуса студента. Анализ проблемы позволяет сделать вывод о становлении образовательного права как новой отрасли российского права, сформировавшейся в недрах права административного.
Сформулированные в работе выводы и предложения нацелены на привлечение внимания субъектов нормотворческой деятельности не только к проблемам высшей школы, но и к одной из ключевых фигур образования - к студентам. При этом раскрываются проблемы нормативного регулирования высшего образования и обосновывается необходимость принятия Кодекса Российской Федерации об образовании.
Монография может быть полезна при разработке мероприятий по совершенствованию государственной политики в области образования и молодежной политики, в процессе развития нормативно-правовой базы высшего образования и вузовской автономии, при выработке стратегии интеграции в мировое образовательное пространство на основе Болонского соглашения.
Глава I. Особенности государственного регулирования высшего образования в Российской Федерации
1.1. Государственное регулирование высшего образования как социокультурная функция государства
Социологи определяют современный институт образования (в широком смысле, включая науку и культуру) как важнейший институт, удовлетворяющий одну из пяти фундаментальных, важных для всех потребностей, - потребности в передаче знаний, социализации молодежи, подготовки кадров.
Управление образованием - это социальное управление, охватывающее одну из сфер социальной политики. Последняя выражается в целенаправленной стратегии государства на создание благоприятных, достойных условий жизни и развития человека.
Образование обусловливает социально-экономическое развитие общества, обладает социальной сущностью, и государство, особенно определяемое как социальное (ст. 7 Конституции Российской Федерации), не может быть безразличным к его обеспечению.
Каждый человек имеет право на образование... Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам -сказано в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека. Право на образование - это право гражданина на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества.
Как следует из преамбулы закона РФ Об образовании, образование есть целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2).
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства. Высшее образование как возможность получения специальности (квалификации), подтвержденной соответствующим документом об образовании, не только субъективное социальное право граждан, закрепленное в Конституции РФ (ст.43), но и элемент, фактор культуры общества, его устойчивого развития. Поэтому его реализация сопровождается целым рядом последовательных действий со стороны государства по созданию надлежащего механизма реализации и обеспечения этого права.
Одним из важных его элементов является статус обучающегося, студента, как особый социальный и административно-правовой статус личности, отражающий отношение государства и общества к этому субъекту через совокупность прав, обязанностей, ответственности, гарантий.
Общеизвестно мнение, что юридическое закрепление прав и свобод личности является не результатом произвольных действий государства, а детерминировано социальными факторами и закономерностями, имеющими объективный характер. К социальным детерминантам добавляются и чисто юридические: требования международных соглашений и договоров, закономерности функционирования и развития государственно-правовой надстройки (усиление роли закона, Конституции и др.).
Так и формирование статуса российского студента осуществляется в русле общих социально-экономических процессов, происходящих в современной России, и это не может не сказываться на особенностях и проблемах его правового регулирования.
Любой социальный статус - это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей. К. Маркс и Ф. Энгельс считали, что индивиды находят уже заранее установленные условия своей жизни: их определяет класс. В то же время человек не только продукт, но и активный субъект общественных отношений, преобразующий природу, общество и самого себя.
Социальное положение личности зависит от того, какое место она занимает в социально-классовой структуре общества, в производстве и распределении материальных и духовных благ, оно обусловлено сложившимися в обществе конкретно-историческими связями и отношениями, в которых находится личность.
Для каждой социально-экономической формации характерен исторически определенный тип социального положения и соответствующий правовой статус личности. Устанавливая содержание правового статуса личности, государство позволяет тем самым членам общества определять свое место в общественном развитии, открывает доступ к обладанию и пользованию различными благами, дает возможность участвовать в общественных отношениях.
Следовательно, рассматривая проблемы создания механизма административно-правового обеспечения конституционного права на высшее профессиональное образование (далее - ВПО) и вопросы моделирования правового статуса студента, необходимо оценить существующую ситуацию. Следует учесть современные реалии отношений общества, государства и личности в сфере ВПО, теорию и практику государственного регулирования высшего образования.
Высшее образование, история которого насчитывает несколько столетий, убедительно продемонстрировало свою жизнеспособность и способность к изменениям, к содействию преобразованиям и прогрессу в обществе. Общество все больше зиждется на знаниях, и высшее образование вкупе с наукой в настоящее время выступают в качестве важнейших компонентов культурного, социально-экономического, экологически защищенного развития человека и общества.
Перед высшим образованием открываются новые горизонты, связанные с технологиями, которые способствуют созданию знаний, управлению ими, их распространению, доступу к ним и контролю за ними. Мировое сообщество осознает, что без адекватного высшего образования и научно-исследовательских учреждений, создающих критическую массу квалифицированных и образованных людей, ни одна страна не в состоянии обеспечить реального устойчивого развития на эндогенной основе.
Отечественная история высшего образования свидетельствует о том, что при всем своем своеобразии, обусловленном и российской ментальностью, и происхождением высшей школы от государева веления, система проходит те же этапы развития, сталкивается с теми же проблемами и трудностями, что и в других странах. Мы также можем констатировать наличие в российской системе образования таких проблем, которые были названы общими для XXI в. на Всемирной конференции ЮНЕСКО по высшему образованию: финансирование, создание справедливых условий доступа к учебным курсам и самого обучения на этих курсах, содействие повышению квалификации, повышение качества преподавания, научных исследований и в целом услуг в этой сфере, возможности трудоустройства выпускников, обеспечение адекватности программ, заключение действенных соглашений о сотрудничестве и обеспечение равного доступа к благам международного сотрудничества.
Однако наряду с проблемами общего характера ситуация в современной российской высшей школе отягощается проблемами переходного периода к постсоциалистическому государству с рыночной экономикой.
Наше общество уже более десяти лет осуществляет исключительно трудную, во многом противоречивую, но исторически неизбежную и необратимую перестройку. Произошли радикальные изменения более чем на шестой части территории Земного шара.
Переход к рыночным формам хозяйствования потребовал не только адекватного изменения в структуре экономики и управления производственно-экономическим комплексом, но и повлек за собой кардинальные социальные преобразования.
Переход от унитарной общности к многообразному гражданскому обществу означал раскрепощение разнообразных социальных сил, выход на арену истории новых политических движений и лидеров, формирование нового общественного идеала, изменение социальных ориентиров, ценностей и приоритетов. Распад СССР и всего социалистического лагеря, острая политическая борьба в России, снижение объемов производства, инфляция, дезорганизация централизованной системы управления промышленностью и распределения продукции, социальные потрясения, национальные конфликты, существенное расслоение уровня жизни населения, возникновение безработицы - вот те факторы, которые сопровождали нашу жизнь на рубеже веков.
Первые шаги к гражданскому обществу и правовому государству приходилось делать в условиях социально-политической конфронтации и глубочайшего кризиса, охватившего все сферы жизни общества.
В результате смены государственно-политического устройства и социально-экономического строя в России возникла принципиально новая ситуация и в сфере высшего образования. Распад Союза ССР привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Переустройство высшего образования, в частности его финансовой системы, требовало теоретического обоснования общей стратегии развития и функционирования всех сфер деятельности высшей школы.
Не менее важно было одновременно решать задачу реального вхождения в мировое образовательное пространство через систему межгосударственных связей и расширения академической мобильности студентов и преподавателей.
Известно, что разрушительным силам, сопровождающим историческое развитие человечества, как антиподам добра и прогресса может противостоять только высокообразованное общество. В законе Российской Федерации Об образовании сфера образования провозглашена приоритетной.
Конституционное право граждан на образование обеспечивается государством путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (ст. 1, 5 Закона).
В последние годы в России, как и во всем мире, вновь все более востребованным становится высшее образование, и, как следствие, не прекращается дискуссия о его роли и месте в системе общекультурных ценностей, ведется определенная нормотворческая работа с целью увязать требования государства, ожидания общества, декларируемую автономию вузов и потребности личности.
В соответствии со ст.43 Конституции РФ за гражданами признается право получить на конкурсной основе бесплатно высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. При всей краткости этой формулировки она породила немало вопросов в практике ее применения, ее толкование приводит к неоднозначным выводам.
Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на ВПО являются механизмы реализации указанного права: закрепленная в законе соответствующая функция государства, нормативно-правовые акты, прежде всего образовательное законодательство, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой ВПО, закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений. Однако отношение государства к обеспечению надлежащей реализации права граждан на ВПО сегодня по меньшей мере неоднозначно, и в существующих мнениях о его роли и участии нет единства.
В советские времена считалось, что государство должно принять на себя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этот подход и сегодня присутствует, например, в коллективном труде рабочей группы по подготовке Общей части
Кодекса РФ об образовании. В подобной аргументации есть своя логика, нельзя также не согласиться с В. И. Шкатуллой в том, что право на образование большинство людей самостоятельно реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения, органы управления образованием; в этом также могут принимать участие религиозные, общественные, благотворительные организации.
Многое зависит от того, что вкладывается в словосочетание обязаны обеспечить, учитывается ли реальная роль современного государства в реализации прав и свобод личности. Некоторые авторы справедливо полагают, что государство в условиях рынка уже не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию и защиту всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование.
Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования,
поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни.
Государство создает все многообразие условий для развития человека - формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и пр.
