Принципы построения системы законодательства об охране здоровья граждан
Он направлен на усиление заинтересованности и ответственности населения и государства, предприятий, учреждений, организаций в охране здоровья граждан в новых экономических условиях и обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на медицинскую помощь.
Закон РФ от 02.07.92 г. 3185-1 О психиатрической помощи и гаранти)х прав граждан при ее оказании. Основной смысл Закона состоит в стремлении сделать психиатрическую помощь максимально демократичной и гуманной.
Закон направлен на решение следующих задач:
- защиту прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи;
- защиту общества от общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами;
- защиту медицинского персонала и иных лиц, участвующих в оказании психиатрической помощи.
Для решения этих задач устанавливается ряд специальных процедур:
- порядок госпитализации;
- психиатрического освидетельствована;
- государственное страхование специалистов, участвующих в оказании психиатрической помощи.
Закон РФ от 22.12.92 г. 4180-1 О трансплантации органов и(или) тканей человека. Органы и ткани, согласно Закону, не могут быть предметом купли-продажи, они выведены из гражданско-правового оборота.
Купли-продажа органов и(или) тканей человека, а также реклама этих действий влекут уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Следует, однако, отметить, что действие закона о трансплантации не распространяется на органы, их части и ткани, имеющие отношение к процессу воспроизводства человека, а также на кровь и ее компоненты.
Правовое регулирование оборота крови и ее компонентов обеспечивается Законом РФ О донорстве крови и ее компонентов. В отношении репродуктивных органов и тканей существует некоторый вакуум, в связи с чем, с одной стороны, существуют возможности для их использования в коммерческих целях, с другой -комплекс этических и моральных проблем, ложащихся на плечи медиков.
Федеральный закон от 30.03.95 г. 38-ФЗ О предупреждении распространени) в Российской Федерации заболевани), вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции). Закон вводит следующие основные понятия: ВИЧ-инфекция и ВИЧ-инфицированные.
Закон распространяется на граждан Российской Федерации, на находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе постоянно проживающих в Российской Федерации, а также применяется в отношении предприятий, учреждений и организаций, зарегистрированных в установленном порядке на территории Российской Федерации, независимо от их организационноправовой формы.
Статья 4 Закона Гарантии государства содержит следующие гарантии:
- регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о доступных мерах профилактики ВИЧ-инфекции;
- эпидемиологический надзор за распространением ВИЧ-инфекции на территории Российской Федерации;
- производство средств профилактики, диагностики и лечения ВИЧ-инфекции, а также контроль за безопасностью медицинских препаратов, биологических жидкостей и тканей, используемых в диагностических, лечебных и научных целях;
- доступность медицинского освидетельствования для выявления ВИЧ-инфекции), в том числе и анонимного, с предварительным и последующим консультированием и обеспечение безопасности такого медицинского освидетельствования как для осви-детельствуемого, так и для лица, проводящего освидетельствование;
- бесплатное предоставление всех видов квалифицированной и специализированной медицинской помощи ВИЧ-инфицированным - гражданам РФ, бесплатное получение ими медикаментов при лечении в амбулаторных или стационарных условиях, а также их бесплатный проезд к месту лечения и обратно в пределах Российской Федерации; развитие научных исследований по проблемам ВИЧ-инфекции;
- включение в учебные программы образовательных учреждений тематических вопросов по нравственному и половому воспитанию; социально-бытовая помощь ВИЧ-инфицированным - гражданам Российской Федерации, получение ими образования, их переквалификация и трудоустройство;
- подготовка специалистов для реализации мер по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции; развитие международного сотрудничества и регулярный обмен информацией в рамках международных программ предупреждения распространения ВИЧ-инфекции.
Законом определяется правовой статус ВИЧ-инфицированных; последствия выявления ВИЧ-инфекции.
Федеральный закон от 08.01.98 г. 3-ФЗ О наркотических средствах и психотропных веществах. Закон вводит следующие понятия: наркотические средства; психотропные вещества; прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ; аналоги наркотических средств и психотропных веществ; оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; производство наркотических средств, психотропных веществ; изготовление наркотических средств, психотропных веществ; переработка наркотических средств, психотропных веществ; распределение наркотических средств, психотропных веществ; ввоз (вывоз) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; наркомана; больной наркоманией; незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ; государственные квоты на наркотические средства и психотропные вещества.
Устанавливаются перечни наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации. Перечень (списки) утверждаетсв Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения и федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел.
Перечень подлежит официальному опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порвдок внесения изменений и дополнений в Перечень устанавливаетсв Правительством Российской Федерации.
Закон определяет направления и принципы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту.
Федеральный закон от 22.06.98 г. 86-ФЗ О лекарственных средствах. Закон создает правовую основу деятельности субъектов обращения лекарственных средств, устанавливает систему государственных органов, осуществляющих правоприменительную практику в соответствии с настоящим Федеральным законом, распределяет полномочия органов исполнительной власти в сфере обращения лекарственных средств.
Им регулируются отношения, возникающие в связи с разработкой, производством, изготовлением, доклиническими и клиническими исследованиями лекарственных средств, контролем их качества, эффективности, безопасности, торговлей лекарственными средствами и иными действиями в сфере обращения лекарственных средств.
Для целей закона используются следующие основные понятия: лекарственные средства; лекарственные препараты; иммунобиологические лекарственные средства; наркотические лекарственные средства; психотропные вещества; патентованные лекарственные средства; незаконные копии лекарственных средств; оригинальные лекарственные средства; воспроизведенные лекарственные средства; качество лекарственных средств; безопасность лекарственных средств; эффективность лекарственных средств; фармакопейная статья; государственная фармакопея; сертификат качества лекарственного средства; обращение лекарственных средств; субъекты обращения лекарственных средств; фармацевтическая деятельность; предприятие-производитель лекарственных средств; организация-разработчик лекарственного средства; предприятие оптовой торговли лекарственными средствами; аптечное учреждение.
Закон определяет способы государственного регулирования отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств.
Особую значимость для науки и практической медицины представляют нормы главы 9 Закона Разработка, доклинические и клинические исследования лекарственных средств. Законом впервые урегулирован порядок разработки, доклинических и клинических исследований лекарственных средств. Предпринята попытка защитить права пациентов, участвующих в клинических исследованиях лекарственных средств (ст.
40). Практика применения данной нормы позволит выявить сильные и слабые стороны правового регулирования данных правоотношений.
Федеральный закон от 17.09.98 г. 157-ФЗ Об иммунопрофилактике инфекционных болезней. Закон устанавливает правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации.
В законе формулируются и используются следующие основные понятия: иммунопрофилактика инфекционных болезней; профилактические прививки; медицинские иммунобиологические препараты; национальный календарь профилактических прививок; поствакцинальные осложнения; сертификат профилактических прививок.
Статья 4 определяет государственную политику в области иммунопрофилактики, направленную на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней.
Федеральный закон от 30.03.99 г. 52-ФЗ О санитарноэпидемиологическом благополучии населени). Закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан, на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Статья 33 Закона определяет меры в отношении больных инфекционными заболеваниями. Больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных заболеваний, если они могут явиться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями производства, в котором они заняты, или выполняемой ими работой, при их согласии временно переводятся на другую работу, не связанную с риском распространения инфекционных заболеваний. При невозможности перевода на основании постановлений главных государственных санитарных врачей и их заместителей они временно отстраняются от работы с выплатой пособий по социальному страхованию.
Все случаи инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) подлежат регистрации организациями здравоохранения по месту выявления таких заболеваний (отравлений), государственному учету и ведению отчетности по ним органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.
В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и профессиональных заболеваний работники отдельных профессий, производств и организаций при выполнении своих трудовых обязанностей обязаны проходить предварительные при поступлении на работу и периодические профилактические медицинские осмотры. В случае необходимости на основании предложений органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в отдельных организациях (цехах, лабораториях и иных структурных подразделениях) могут вводиться дополнительные показания к проведению медицинских осмотров работников.
Федеральный закон от 18.06.2001 г. 77-ФЗ О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации. Закон устанавливает правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Для целей данного закона используются следующие понятия: туберкулез; активная форма туберкулеза; заразная форма туберкулеза; больной туберкулезом; противотуберкулезная помощь; профилактика туберкулеза; медицинские противотуберкулезные организации. Законом определен порядок диспансерного наблюдения, обследования и лечения больных туберкулезом, а также права и обязанности лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом.
Федеральный закон от 31.05.2001 г. 73-ФЗ О государственной судебно-экспертной де)тельности в Российской Федерации. Закон определяет правую основу, принципы организации и направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации (в том числе, судебно-медицинской и судебно-психиатрической служб РФ). В данном законе используются такие понятия, как: медицинский стационар; психиатрический стационар; судебно-психиатрический экспертный стационар; судебная экспертиза.
Глава 4 Закона регламентирует производство судебной экспертизы в судебно-экспертном учреждении в отношении живых лиц.
Отдельные положения, затрагивающие вопросы охраны здоровья граждан, системы здравоохранения, содержатся также в таких комплексных законодательных актах, как: Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. 2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации; Федеральный закон от 23.02.95 г. 26-ФЗ О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах; Семейный кодекс РФ от
29.12.95 г. 223-ФЗ; Федеральный закон от 25.09.98 г. О лицензировании отдельных видов деятельности; Федеральный закон от 17.07.99 г. 178-ФЗ О государственной социальной помощи и другие.
Региональное законодательство об охране здоровья, здравоохранении и собственно медицинской помощи, как уже отмечалось, крайне противоречиво и затрагивает различные аспекты рассматриваемой проблемы. В качестве примеров можно привести: Закон Ленинградской области от 12.02.99 г. О здравоохранении Ленинградской области; Закон Московской области от
06.06.96 г. О компенсационных выплатах работникам государственных учреждений здравоохранения Московской области и муниципальных учреждений здравоохранения в Московской области, занятым лечебной и иной работой по охране здоровья населения; ряд региональных законов, направленных на урегулирование правоотношений по финансированию здравоохранения и другие.
Правовые основания кодификации законодательства об охране здоровья граждан
Соблюдение законности и правопорядка, формирование правосознания россиян непосредственно связаны с совершенствованием правового регулирования общественных отношений. Законодательство только тогда может с наибольшей эффективностью проявить свой творчески-созидательный характер, стать действенным фактором, способствующим успешному развитию и совершенствованию социальной действительности, когда оно оперативно будет реагировать на происходящие в общественной жизни изменения и заменять устаревшие нормы новыми, соответствующими требованиям практики.
В то же время, дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой регламентации общественных отношений и укреплении законности.
Потребности сегодняшней реальности настоятельно требуют приведения действующего законодательства в стройную, взаимосогласованную систему, которая бы наиболее полно и всесторонне охватывала правовым регулированием многообразные сферы общественных отношений. Как отметил И.Н. Сенякин: В последнее время в системе российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и других . По его мнению, нормативные акты этих отраслей в даль-нейтттем должны регулярно пополняться новым содержанием, отвечающем практике общественного развита.
Большая роль в этом процессе отводив специализации единого федеративного законодательства.
С.В. Поленина считает, что под влтанием процессов интеграции и дифференциации сформировались такие отрасли и подотрасли, как избирательное, законодательство об охране здоровья и другие .
В общей теории права система права определяется как внут-реннга согласованность и единство юридических норм, подразделяемых на самостоятельные отрасли права. Система отрасли права представляет собой внутреннее согласованное единство юридических норм, подразделяемых на институты общей и особенной части. Между системой права и системой законодательства имеется много общих черт и взаимных связей, однако ставить знак равенства между ними нельзя, так как эти категории не тождественны.
Система права отражает внутренние закономерности и отношента норм в их взаимной связи, система законодательства характеризует внешнее объединение нормативного материала, его структуру и соотношение институтов и норм. Система законодательства, в отличие от системы права, во многом зависит от законодателя.
При этом следует иметь в виду, что и законодатель не может полностью абстрагироваться от существующей системы права, которая оказывает воздействие на систему законодательства. Обе эти категории диалектически связаны между собой и соотносятся как форма и содержание. Однако в настоящее время не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению внутренней логики отраслей законодательства .
На этом вопросе мы остановились не случайно, поскольку по-прежнему допускается смешение права и закона, хотя, казалось бы, данная проблема получила глубокую и всестороннюю разработку в современной литературе и не относится к числу дискуссионных. Как и прежде, принятие одного-двух законов нередко дает повод признать появление соответствующей отрасли права. Если исходить из данной посылки, то медицинское право уже существует если не столетия, то, по крайней мере, несколько десятилетий. Такое механическое отождествление упрощает и вульгаризирует представления о праве и законе, так как первое явление гораздо шире и богаче второго.
На наш взгляд, настоятельная необходимость признания за медицинским правом статуса не отрасли законодательства, а отрасли права появляется только в последнее десятилетие. Она обусловлена кардинальным изменением общества.
В основе этих процессов лежат политические, экономические причины и социальнопсихологические факторы. Как правильно подметил Г. А. Лобанов: В случае, когда в обществе накапливается определенный объем новых связей (отношений), не урегулированных правилами, происходит социальный взрыв - общество создает новое право, соответствующее новым отношениям .
В конечном итоге, в идеале, система законодательства о здравоохранении обусловлена системой здравоохранительного (медицинского) права. Установив пределы действия медицинского права мы определим и границы законодательства о здравоохранении и охране здоровья граждан. При этом следует иметь в виду, что границы, в которых действует законодательство, менее стабильны, чем границы права как отрасли.
Так, законодательство о здравоохранении может регулировать отношения, которые не являются собственно здравоохранительными, но примыкают к ним и связаны с ними.
Предпосылкой системы законодательства о здравоохранении в современной России явились Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (1993 г.). Данный законодательный акт заложил основы системы законодательства о здравоохранении.
В Основах большое внимание уделено вопросам разграничения компетенции между центральными и местными органами власти, системе здравоохранения. В период принятия Основ это имело принципиальное значение. Однако многие нормы устарели или носят, по сути, декларативный характер.
Круг же участников рассматриваемых правоотношений, вопросы правового статуса, юридической ответственности и целый ряд других, не получили должного закрепления. Следует также отметить, что законодательство в узком, точном смысле этого слова - это упорядоченная система законов.
Оно характеризуется рядом свойств, которые отражают разные грани данного явления.
Иными словами, российское законодательство можно охарактеризовать следующим образом: оно представляет собой целостную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными элементами; установлены официальная классификация законов и их соотношение между собой, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий; определены субъекты законодательной компетенции на уровне федерации и ее субъектов; регламентирован законодательный процесс; проводится структуризация на отрасли, подотрасли, институты, нормативные массивы .
Потребности устойчивого развития законодательства о здравоохранении со всей остротой выдвигают вопрос о его внутренней структуризации и систематизации. Пока правовые массивы формируются хаотично и подчас трудно определить роль базовых законов.
Например, в связи с принятием второй части ГК РФ (глава 39 Возмездное оказание услуг), а также возможности применения гражданского права к иным здравоохранительным правоотношениям (данная возможность заложена в п. 2 статьи 2 ГК РФ, согласно которому неотчуждаемые права и свободы человека защищаются гражданским законодательством), возник ряд теоретических и практических проблем, требующих разрешения.
- как соотносятся данные законы друг с другом, в части правового регулирования медицинских услуг;
- каковы принципы и методы регулирования рассматриваемых правоотношений и т. д.
В долгосрочной перспективе, во избежание целого ряда коллизий, правонарушений, необходимо решать вопросы интеграции, специализации и унификации законодательства об охране здоровья граждан.
Цель специализации - наиболее полно и точно охватить исследуемое явление, его качественное состояние, выявить его особенности и динамику. Следствием специализации является обособление правового материала и последующее структурирование.
Итог специализации - кодифицированный акт как срез правовых норм, имеющих четкую структуру, субординационные взаимосвязи как внутри акта, так и с иными законодательными массивами.
Развитие законодательства об охране здоровья граждан должно в своем развитии подчиняться следующим факторам. основные общественные потребности и возникающие правоотношения в рассматриваемой сфере должны быть урегулированы посредством законов, подготовленных на основе научного анализа, тенденций развития отрасли, прогнозов; совершенствование структуры отраслевого законодательства должно осуществляться с учетом обеспечения системы, отраслей права и правовых институтов; укрепление связей между законами и подзаконными актами.
Учет отмеченных тенденций и факторов, соблюдение требований законодательной техники и регламентов, позволят законодателю правильно определить предмет правового регулирования, построить концепцию будущего кодифицированного акта, выбрать его форму, определить набор норм, их структуру и взаимные связи.
Принципы построения системы законодательства об охране здоровья граждан
Как мы уже отмечали, проводимые в стране социально-экономические реформы значительно активизировали законотворческие процессы в различных сферах общественной жизни. В девяностые годы законодательство об охране здоровья граждан динамично развивалось, правовое воздействие охватило отношена, которые ранее оставались за его пределами. Однако ускоренная подготовка отдельных законов и иных правовых актов в ряде случаев негативно отразилась на их качестве.
Действующее законодательство характеризуется нестабильностью, декларативностью (по ряду вопросов), федеральные законы подвергаются частым измененгам и дополненгам, отсутствует единая терминологт. В отдельных законах не предусматриваются источники финансирована и механизмы реализации прав и законных интересов граждан, что снижает их роль и роль права в целом как регулятора общественных отношений.
Встречаются противореча, дублирование и пробелы норм.
