За счет отмены льгот можно решить проблему бедности
Иными словами, ценовая льгота присоединялась к другим привилегиям, но ее лишались те, кто жил вне системы этих привилегий и, возможно, больше всего в ней нуждался.
Решение второй задачи - осуществление выплат страхового характера -действительно было приближено к страховым принципам настолько, насколько это было возможно в плановой системе (размер выплат зависел от трудового вклада).
Третья из названных задач имела самый низкий приоритет и финансировалась по остаточному принципу. В результате малообеспеченные слои населения имели ограниченный доступ к ресурсам, перераспределяемым через систему льгот и привилегий. В советской распределительной системе такой подход к выбору приоритетов в значительной степени был оправдан: социальные привилегии обеспечивали материальное неравенство, а всеобщая занятость и высокий уровень минимальной оплаты труда защищали от бедности. Только в ситуации высокой иждивенческой нагрузки (в основном детской иждивенческой нагрузки) семья имела высокий риск бедности.
Важно то, что такая система приоритетов неприемлема при становлении рыночных отношений, когда нет политики сдерживания дифференциации в распределении доходов. Сохранение советской системы льгот (особенно скрытой ее части) не способствует перераспределению ресурсов в пользу наименее обеспеченной, социально незащищенной части общества.
Наши расчеты показывают, что натуральные льготы, как и большинство социальных выплат, в большей степени доступны для более обеспеченных слоев
населения: 10% самых бедных домохозяйств получают 2.6% от общего объема
натуральных льгот, а 10% самых обеспеченных - 31.8% (см. рис.3).
Рис.3. Стоимость предоставляемых в натуральном выражении дотаций и льгот
экономические проблемы (рост числа бедных и безработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсий и пр.). В результате появились новые виды социальных пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях. Но основные социальные обязательства и принципы социальной поддержки советского периода были сохранены, и поэтому возникли параллельные однотипные социальные программы для отдельных категорий населения и для бедных.
Например, в настоящее время существуют две программы социальной помощи, связанные с оплатой жилищнокоммунальных услуг. Первая - это льготы для определенных категорий населения, предоставляемые без контроля доходов домохозяйств.
Расходы консолидированных региональных бюджетов на оплату этих льгот, составили 11.9 млрд. рублей в 1999 г. и 17.6 млрд. руб. в 1999 г. Вторая программа - это жилищные субсидии для бедных семей, расходы на которую составили 1.96 млрд. руб. в 1999 г. и 3.08 млрд. руб. в 2000 г. Сопоставление этих данных позволяет нам сделать вывод о том, что льготы для бедных на оплату жилищно-коммунальных услуг составляют только 14% в общем объеме финансирования данного вида льгот.
Кто же сегодня представлен среди получателей льгот и какова численность льготников? Чаще всего ссылаются на оценку Минтруда РФ, согласно которой 70% населения имеют право на какие-либо социальные выплаты и льготы.
К настоящему времени в России сложилось едва ли оправданное многообразие различных форм и видов социальной поддержки. Только на федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий и дотаций, оказываемых 236 категориям населения. Закономерным следствием такой политики стало несоответствие обязательств государства реальным бюджетным возможностям: по различным оценкам обязательства государства в 5-10 раз превышают финансовые возможности.
Это означает, что право значительной части получателей льгот оказалось не реализованным. Таким образом, главный порок сложившейся на настоящий момент системы социальной поддержки - это несоответствие обязательств государства его реальным возможностям и главный барьер в доступе к системе социальных льгот и выплат - это отсутствие механизма выбора приоритетов в условиях дефицита ресурсов.
Хотелось бы подчеркнуть, что речь в данном случае идет не только о льготах, но и о выплатах, в основном представленных пособиями. Несмотря на разнообразие социальных пособий и широкую их распространенность, они составляют только 1- 2% в совокупных денежных доходах населения или 5-6%, если принимать во внимание только тех, кто получает социальные пособия.
Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т.д.), без учета уровня доходов домохозяйств. Лишь три пособия - ежемесячное пособие на детей, жилищные субсидии и пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70% всей суммы назначенных пособий приходится на три наиболее распространенных вида пособий:
- пособие по временной нетрудоспособности,
- ежемесячное пособие на каждого ребенка,
- пособие по безработице.
Из них два по сути являются страховыми, а вот ежемесячное пособие на ребенка предоставляется только бедным семьям и фактически направлено на сокращение бедности. Следует отметить, что адресным (т.е. специально для бедных) это пособие стало только с 1999 года, и длительное время главным барьером на пути доступа к нему были задержки в выплате.
Ситуация значительно улучшилась после того, как финансирование данной статьи государственных расходов стало обеспечиваться за счет федерального бюджета, и если еще в апреле 2001 г. задолженность по пособиям составляла 22,3 млрд. рублей, то в настоящее время проблема задолженности практически решена. При этом, однако размер пособия составляет только 4% от прожиточного минимума ребенка и не решает проблему бедности семей с детьми.
Если говорить отдельно только о льготах, то реально на них претендует около 55% населения. По оценкам Минтруда РФ, к 2000 году они распределялись на 10 крупных категорий (см. рис.
2).
Рис. 2. Основные категории лиц, получавших социальные льготы в 2000 году
экономическим статусом
? Участники ВОВ, инвалиды ВОВ и члены их семей
? Прочие льготные категории
Если ориентироваться только на льготы, которые предоставляются без учета уровня доходов семей или граждан, то наши расчеты свидетельствуют о том, что каждая третья семья имеет в своем составе одного и более представителя льготных категорий. Кроме того, не являются исключением случаи, когда один человек одновременно относится к нескольким льготным категориям.
Чаще всего это свойственно пенсионерам. В частности, среди одиноких пенсионеров 70% имеют какие-либо льготы, а 16% одновременно попадают в 2 и более льготные категории (например, инвалид и репрессированный одновременно)
В целом о получении каких-либо льгот, включая бедных, заявляют около 40% семей. Это означает, что 7-8% семей получают льготы на основе контроля доходов.
С социально-демографической точки зрения эти семьи, прежде всего, представлены полными семьями с детьми и одинокими матерями. В основном такой адресный характер носят льготы на:
- оплату жилья, коммунальных услуг и телефона,
- питание (например, в школах),
- содержание детей в детских дошкольных учреждениях.
Вовлеченность в систему социальных льгот практически половины населения
России свидетельствует о масштабности данной социальной программы. Однако в условиях недостатка ресурсов на реализацию данной программы в полном объеме возникает множество барьеров на пути доступа к данным ресурсам наименее обеспеченной части общества. К таким барьерам относятся пробелы и противоречия в законодательстве, некачественная практика исполнения законов, низкий уровень квалификации специалистов и нехватка ресурсов для работы с населением,
недофинансирование, плохая координация различных ведомств на всех уровнях власти, территориальная удаленность и др. Эти барьеры видны с первого взгляда, примеры их повсюду.
Информационное агентство R^num, например, в сообщении от 6 декабря 2002 года приводит данные о положении дел с выплатой жилищных субсидий в Астраханской области: На сегодняшний день по официальным данным на субсидии по оплате жилищно-коммунальных услуг имеют право 26 тысяч астраханских семей, около 10% от 300 тысяч семей, проживающих на территории области. Между тем эта цифра может быть и больше, так как в среднем по России она составляет 17-18%, а у соседей в Волгограде -22%.
Таким образом, количество нуждающихся в субсидиях в реалии может оказаться больше, чем на бумаге. Ведь для получения субсидий, с одной стороны, необходимо собрать довольно большое количество документов и справок.
С другой стороны, и сами органы соцобеспечения придумывают разные способы, чтобы не предоставить положенное по закону тем, кто пришел. Например, требуют прежде погасить имеющуюся задолженность по оплате за коммунальные услуги, в то время как закон этого не требует.
Кому и почему сегодня достаются льготы, а также в каком объеме - это далеко не простой вопрос, поскольку адекватной системы учета не существует. Наиболее представительными в этом плане являются данные бюджетных обследований Госкомстата РФ.
Поскольку мы хотим посмотреть на данные о значимости социальных льгот для населения в контексте содействия сокращению бедности, то в дальнейшем будем рассматривать данные за 2000 г., т.к. более поздние базы данных не позволяют проанализировать распределение льгот в контексте бедные - небедные (см. табл.3). Что показывают эти данные? Прежде всего, то, что в большей степени пользователями натуральных социальных льгот являются городские жители. Особенно рельефно это проявляется при анализе доступа к льготам на оплату транспортных расходов: в городской местности доля льготополучателей в 4 раза превышает уровень, наблюдаемый в сельской местности.
В этом, с одной стороны, не наблюдается никаких противоречий, т.к. жизнь в городе требует более частого использования транспорта, но с другой стороны, социально незащищенные жители села нередко оказываются отрезанными от социальных услуг, особенно медицинских, в том числе и в силу отсутствия возможности воспользоваться льготным проездом (в том числе и по причине отсутствия регулярного транспортного снабжения в отдаленных районах). Городские жители также имеют гораздо больший доступ к льготам на оплату жилья и коммунальных услуг. Следует заметить, что льготы на оплату транспорта и жилищно-коммунальных услуг являются самыми распространенными.
Но средняя величина этих льгот невелика.
Что же касается самых дорогостоящих льгот, например, на оплату отдыха (в расчете на одного получателя они в 10-15 раз больше льгот на оплату жилья), то их массовыми не назовешь: их получатели встречаются примерно в 1,5-2,0% домохозяйств, и, скорее всего, это - не самые обездоленные. Вероятно, именно эти льготы станут предметом пристального внимания при реформировании системы. Аналогичным образом, лишь незначительная часть граждан может реализовать свое право на льготную оплату санаторно-курортного лечения.
Хотя если проанализировать законодательство, то граждан, имеющих такое право без учета страховых путевок для работающих, примерно 5 - 10% . Это еще раз подтверждает тот факт, что на пути доступа к льготам существуют серьезные барьеры, ограничивающие доступ в первую очередь самым незащищенным.
Каково положение бедных домохозяйств в общей иерархии доступа к социальным льготам? Поскольку мы уже отмечали ранее, что натуральные льготы в большей степени доступны более обеспеченным группам населения, то вполне предсказуемым оказался и результат обследования бюджетов домашних хозяйств: и по показателям доступа к льготам и по размерам ресурсов, которые предоставляются, бедные семьи в меньшей степени включены в данную форму социальной поддержки.
Такая тенденция наблюдается по всем льготам, как по самым распространенным, так и дорогим, в расчете на одного получателя.
Таким образом, видно, что в России по-прежнему сохраняется обширная и разветвленная система льгот, но она крайне неэффективна ни в решении задачи выделения наиболее достойных и заслуженных членов общества, ни, тем более, в борьбе с бедностью.
МИФ 8. За счет отмены льгот можно решить проблему бедности
Реальность: проблему бедность можно решить только путем отказа от субсидирования производителей и перераспределения сэкономленных средств на адресные программы
Сказанное выше может навести на мысль о том, что, отменив столь многочисленные и неэффективные льготы, можно сконцентрировать ресурсы в виде нескольких пособий или программ и направить их на решение проблемы бедности. Действительно, сложившаяся ситуация оставляет возможность для такого сценария. Более того, в соответствии с ним сформирована и среднесрочная программа Правительства России, хотя реально в этом направлении пока сделано немногое .
Сторонники тезиса о том, что за счет отмены льгот Россия сможет решить проблему бедности, подкрепляют свою позицию различного рода макроэкономическими оценками. Наиболее распространенным является вывод следующего рода: социальные выплаты составляют около 13% в объеме доходов населения, а для поднятия доходов всех бедных до уровня прожиточного минимума необходимо перераспределить в пользу бедных только около 5% доходов.
На первый взгляд, все очевидно, важно только придумать механизм перераспределения, и проблема бедности будет решена. Однако более детальный анализ показывает, что такое сравнение некорректно, поскольку около 80% всех социальных выплат - это пенсии, которые носят целевой характер и не могут перераспределяться в пользу бедных.
Кроме того, мы уже отмечали, что ресурсы, направляемые непосредственно на выплату социальных пособий составляют около 2% от доходов, но и эта весьма существенная в денежном выражении сумма (77.7 млрд. рублей в 2000г.) практически не подлежит перераспределению, поскольку большинство этих пособий (см. рис.3) являются либо страховыми, либо целевыми на возмещение ущерба, либо уже адресными. Например, трудно представить, как можно перераспределить в пользу бедных пособие по временной нетрудоспособности, которое составляет 43% от общего объема социальных пособий.
Если говорить о семейных и материнских пособиях, то они также либо адресные (пособие на детей), либо страховые (пособие по беременности и родам).
Однако важнейшим ресурсом для реализации эффективной перераспределительной политики, который нередко упускается из виду, является возможность перераспределения в пользу нуждающегося населения тех значительных средств, которые в настоящее время расходуются на дотации и субсидии производителям.
К субсидированию производителей относятся такие программы государственных расходов, как прямое финансирование (дотирование) предприятий, различные налоговые льготы (в том числе, налоговые скидки, освобождение и отсрочка по уплате налогов), льготное предоставление кредитов, списание долгов и т.п. Важное место, в дополнение к этому списку, занимает целый ряд субсидий, в результате введения которых цены для всех потребителей или определенной целевой группы потребителей оказываются ниже рыночных. Их особенность в том, что на первый взгляд они выглядят как социальная помощь потребителям, т.е. населению.
Например, раздача органами социальной защиты на местах школьных принадлежностей бедным семьям перед началом учебного года, выплата детских пособий продуктами питания, рассылка продовольственных или бытовых наборов инвалидам перед проведением Дней Инвалидов - такие программы являются типичным примером финансирования производителей, а не потребителей, поскольку бюджетные средства в этом случае расходуются на приобретение товаров, помогая производителям реализовать свою продукцию. В то же время выбор получателей социальной помощи в такой ситуации крайне ограничен.
Не полагаясь на разум своих граждан, государство отеческой рукой предлагает им в натуральной форме то, что само считает нужным и полезным для них.
Субсидии производителей, как показывает опыт и России, и других стран часто приводят к регрессивности с точки зрения поддержки социально уязвимых слоев общества, т.е. в выигрыше от субсидии оказываются более богатые члены общества. Например: государство выдает субсидии предприятиям - поставщикам электроэнергии, а те в свою очередь компенсируют потребителям определенную долю их расходов.
При такой схеме в выигрыше оказываются домохозяйства с наибольшим потреблением электроэнергии, к которым относятся владельцы большого количества бытовой техники, т.е., безусловно, небедные люди. У субсидий производителям есть и множество других недостатков, в частности, нарушение конкуренции на рынке товаров и поддержка неэффективных производств за счет налогоплательщиков, несправедливое распределение средств в пользу более богатых районов или городов, отсутствие прозрачности расходов (почему вместо пособия в 200 рублей Вам выдали именно столько продуктов и именно такого качества?), потери средств.
Подробнее об этом можно прочитать, например, в брошюре От субсидий производителям к субсидиям потребителям: теория и практика зарубежного опыта.
При такой неэффективности масштаб субсидирования производителей, затрудняющий реализацию принципа адресности в социальной политике, остается значительным. Вот лишь малый пример.
Проведенное в 1999 году исследование показало, что в одной только Москве на выплату скрытых субсидий семьям, в которых дети посещают детские дошкольные учреждения, городской бюджет затрачивает не менее 280 млн руб. Эти субсидии, представляющие собой скрытую дотацию, которую и бедные и богатые семьи получают из городского бюджета, равняются разнице между нормативной и фактической родительской платой. В сумме они эквивалентны 6% всех средств, предусмотренных в московском бюджете 1999 г. на социальную поддержку малообеспеченных граждан.
Что же касается эффективности, то чем выше уровень комфортности дошкольного образовательного учреждения, тем больше скрытых бюджетных дотаций получают родители. А поскольку доступ в более качественные учреждения легче получают более обеспеченные родители, то неудивительны и полученные исследователями выводы: наибольшую выгоду от системы уравнительного дотирования получают высокодоходные и среднедоходные семьи с относительно высоким социальным статусом.
Не менее выразительную иллюстрацию предоставляет ситуация в сфере транспортных льгот. Во многих городах большая часть расходов бюджета на пассажирский транспорт приходится на покрытие убытков транспортных предприятий, а не на помощь наиболее нуждающимся гражданам. При этом корректно оценить реальные выпадающие доходы всех предприятий городского пассажирского транспорта, связанные с необходимостью предоставления права бесплатного проезда льготным категориям пассажиров, и, соответственно, необходимый размер бюджетных дотаций, просто невозможно. Информация об объемах перевозок льготных пассажиров, предоставляемая транспортными предприятиями, является не реальной, а расчетной вследствие того, что фактические поездки льготных пассажиров никем и нигде не учитываются.
Это связано с тем, что в соответствии с действующим федеральным законодательством основанием для предоставления права бесплатного проезда является наличие у пассажира соответствующего документа, удостоверяющего его право на льготу. Вполне естественно, что работники транспортных предприятий просто не в состоянии вести какой учет количества пассажиров, предъявивших подобные документы.
Как следствие, предприятия, основываясь на соответствующих рекомендациях Госкомстата, при расчете объема льготных перевозок пассажиров предполагают, что на каждого пассажира- льготника приходится 50 поездок в месяц, что практически никогда не соответствует действительности. Достаточно наглядным примером того, насколько могут отличаться друг от друга фактические и расчетные величины данного показателя, являются результаты исследования пассажиропотоков, проведенного в г. Саратове.
По данным статистической отчетности на протяжении последних трех лет доля льготных пассажиров в общем объеме перевозок, выполняемым ГУП Саратовтрансавто, составляла не менее 83% (в 1996 году - 91,8%). В то же время по итогам проведенного в сентябре 1998 года исследования пассажиропотоков на внутригородских автобусных маршрутах доля льготных пассажиров была почти в полтора раза меньше - 50,4%.
Кроме того, нельзя не отметить, что существующий в настоящее время механизм финансирования предполагает финансовую поддержку предприятий транспорта из средств городского бюджета вне зависимости от качества оказываемых предприятием услуг. Вследствие этого, предприятия городского пассажирского транспорта не заинтересованы в повышении реальной эффективности выполняемой ими деятельности, равно как и в повышении качества оказываемых услуг по перевозке пассажиров.
Не секрет, что еще в очень многих городах России муниципальное или государственное предприятие транспортного обслуживания является фактическим монополистом, и последствия этого вполне очевидны:
- у предприятия отсутствуют реальные стимулы для повышения качества предоставляемых им услуг по перевозке пассажиров;
- предприятие, пользуясь своим монопольным положением на рынке транспортных услуг, может диктовать свои условия работы на маршрутах, прекрасно отдавая себе отчет в том, что ему нет альтернативы;
- более того, в некоторых городах руководство предприятий переходит к прямому шантажу, угрожая местным администрациям, в случае несоблюдения их требований (многократное повышение размеров бюджетного финансирования -наиболее традиционное), не выпустить подвижной состав на маршруты и, таким образом, лишить большую часть городского населения средств передвижения.
Предприятие-монополист может работать сколь угодно плохо, однако, несмотря на это, получать как платежи от населения, не имеющего возможности выбора более качественного перевозчика, так и требовать от муниципального органа управления дотаций в тех объемах, которые устраивают само предприятие. Как следствие, муниципальный орган управления транспортом превращается в некую структуру, вынужденную обеспечивать всё возрастающие финансовые потребности местного предприятия- монополиста.
Таким образом, видно, что рудименты социалистического распределения доходов в форме субсидирования производителей под видом предоставления льгот гражданам вступают в противоречие со смыслом социальной помощи в цивилизованной рыночной экономике, где она должна быть ориентирована на поддержку бедных слоев населения. Возможно, нынешняя система льгот и скрытых субсидий работает на социальное расслоение даже больше, чем дифференциация оплаты труда. Если единственным шагом Правительства станет отмена только действующей системы поддающихся учету социальных льгот населению, то возможности перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан будут достаточно ограниченными.
Важен именно отказ от скрытых субсидий неэффективных производств и обеспеченного населения, который и позволит высвободить ресурсы для оказания не только адресной, но и действенной, т.е. значимой для повышения благосостояния населения, социальной помощи.
Вместо заключения: Как реформировать?
Согласно Стратегии экономического развития России до 2010 г., основные направления реформирования системы социальной защиты - это отмена необоснованных льгот, перевод части льгот в заработную плату и переориентация системы социальной защиты на поддержку наиболее нуждающихся (адресная социальная помощь), к числу которых прежде всего относятся семьи с душевыми доходами ниже прожиточного минимума.
