МИФЫ О ЛЬГОТАХ
Высокие риски бедности для сельских жителей, прежде всего, обусловлены ситуацией на рынке труда: именно сельские поселения отличаются более высоким уровнем общей безработицы и низким уровнем оплаты труда. В отраслевом разрезе именно в сельском хозяйстве фиксируется самая низкая средняя заработная плата, которая в 2000 г. составила 40% от уровня средней заработной платы по экономике в целом. Следует также отметить, что при низком среднем уровне оплаты труда сельское хозяйство характеризуется высокой дифференциацией заработной платы. Фондовый коэффициент дифференциации заработной платы по данным за 2000 г. в сельском хозяйстве составил 35.6 раз.
Выше этого уровня дифференциация заработной платы только в банковском секторе.
Основным адаптационным ресурсом сельских жителей является доступ к земле, позволяющий активизировать работу в личном подсобном хозяйстве. Доходы от продажи продукции, произведенной в личном подсобном хозяйстве, в малой степени компенсируют дефицит дохода и концентрируются у обеспеченных сельских жителей. Вместе с тем, для бедных сельских жителей значимым материальным источником являются натуральные поступления продуктов питания. В среднем в сельской местности в 2000 г. натуральные поступления составили 24% от величины располагаемых ресурсов (в городской местности - 6%), что соответствует 34% от уровня денежных доходов.
По оценкам Госкомстата РФ, в сельской местности натуральные поступления снижают риск бедности на 10 процентных пунктов.
Вместе с тем, расширение занятости в личном подсобном хозяйстве и увеличение значимости натуральных поступлений не компенсируют потери сельских жителей в условиях переходной экономики. Большинство сельских семей с высоким уровнем трудового потенциала рассматривают занятость в личном подсобном хозяйстве как стратегию выживания, а не успешной адаптации к рыночным реформам.
Жизненные успехи они связывают с переездом на постоянное место жительство в города, поэтому с 1994 г. наблюдается тенденция оттока жителей из села. Только приток иммигрантов в некоторой степени компенсирует миграционное сокращение численности сельского населения.
Анализ риска бедности в разрезе половозрастных групп населения (мужчины, женщины и дети старше 18 лет) свидетельствует о том, что наибольшей вероятностью попадания в число бедных отличаются дети. Высокая иждивенческая нагрузка детьми могла бы быть частично компенсирована государственными пособиями, которые до 1998 года выплачивались всем семьям с детьми, а сегодня только бедным. По новому Федеральному закону ежемесячное пособие на детей должны получать все семьи, имеющие детей до 16 лет, чьи доходы не превышают 100% величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Размер пособия устанавливается на год в определенной сумме с последующим ежегодным пересмотром.
До настоящего времени размер пособия установлен на уровне 70 рублей, что в 3 квартале 2002 года составляло 4% от величины прожиточного минимума ребенка. В целом, в силу небольшого размера, это пособие не в состоянии выполнять в полной мере функции смягчения уровня бедности семей с детьми.
В новых экономических условиях в наиболее сложном материальном положении оказались неполные и многодетные семьи: доля бедных среди них достигает 60-90%. В данном случае и высокая иждивенческая нагрузка и низкие доходы трудоспособных членов семьи одновременно способствуют бедности. Конечно, в общей совокупности домохозяйств эти типы не являются преобладающими: по данным микропереписи 1994 г. неполные семьи составляли 17%, а многодетные лишь 9% всех семей с детьми в возрасте до 18 лет. Однако высокий уровень бедности, в том числе в крайних ее формах, в этих группах семей с детьми не может быть оставлен без внимания при рассмотрении проблем доступа бедных к социальным программам.
Проблема обостряется еще и тем, что в последнее десятилетие особенно явно проявилась тенденция к повышению доли неполных семей в связи с ростом числа разводов, внебрачной рождаемости, а также смертности мужчин в трудоспособном возрасте.
На крайне неблагоприятное экономическое положение многодетных и неполных семей указывает и сумма дефицита располагаемых ресурсов на 1 члена семьи в месяц: в неполных семьях с 1-2 детьми она на 11% превышает уровень дефицита в среднем по всем домохозяйствам, в том числе в неполных многодетных семьях - на 44%, а в полных многодетных семьях дефицит располагаемых ресурсов на 32% выше среднего уровня.
Многодетные семьи с высокой степенью вероятности попадают в группу бедных, не только вследствие иждивенческой нагрузки детьми, но и в связи с низким уровнем заработной платы трудоспособных членов семьи. Здесь мы наблюдаем одновременное действие нескольких факторов бедности. Большое число детей в семье - это зачастую ограниченные возможности занятости женщин-матерей, что, в свою очередь, усугубляет материальное положение многодетных семей.
Данные специальных исследований свидетельствуют о том, что в 40% таких семей матери не работают, либо заняты на рабочих местах, не требующих квалификации и, следовательно, мало оплачиваемых.
Еще одной группой, наиболее подверженной риску бедности, являются одинокие пенсионеры старших возрастов. Факт высокой бедности пожилых людей скрыт за особенностями агрегирования данных бюджетной статистики. С одной стороны, средние данные по одиноким людям пенсионного возраста могут быть улучшены за счет молодых пенсионеров, среди которых много работающих первые пять лет после выхода на пенсию (55-59 лет для женщин и 60-64 лет для мужчин). При этом среди мужчин -молодых пенсионеров занятость существенно выше: 48,1% против 36,7% у женщин.
С другой стороны, в статистике мы не можем выделить пенсионеров, живущих в семьях и отдельно. Однако данные специальных обследований, позволяющих выделить данную группу населения, фиксируют высокий риск бедности пенсионеров старших возрастов, проживающих отдельно и находящихся на полном самообеспечении, в том числе по сравнению с теми, кто живет в семьях вместе с работающими родственниками.
Данные этих специальных обследований дают основание выделить одиноких пожилых пенсионеров (почти 90% которых составляют женщины) в группу наиболее уязвимых, с точки зрения бедности, категорий домохозяйств. Так, по данным лонгитюдного обследования (РМЭЗ, ноябрь 1998 г.), при общем уровне бедности пенсионеров в 46,5% доля бедных среди пожилых женщин достигала 54% (Приложение, Таблица 1.).
Что касается мужчин старших возрастов, то по среднему уровню пенсий они пока не отстают от других мужчин-пенсионеров за счет присутствия среди них ветеранов войны, имеющих повышенные пенсии.
Выделенные выше демографические типы домохозяйств, которые по сравнению с остальными чаще оказываются в группе бедных, не исчерпывают перечень групп риска бедности. Так, среди полных семей большим риском бедности отличаются молодые семьи, когда появление ребенка резко понижает материальную обеспеченность семьи: доля бедных семей при этом возрастает в 1,6 раза (с 26,1 у бездетных молодых семей до 42,1 у молодых семей с детьми). Проблемы повышенного риска бедности молодых семей после рождения ребенка, прежде всего, связаны с двойной иждивенческой нагрузкой: появление ребенка и уход матери от активной профессиональной деятельности, по крайней мере, на полтора года официального оплачиваемого отпуска.
Размер выплат по уходу за ребенком, который также зависит от размера минимальной оплаты труда, не может компенсировать отсутствие заработка женщины в бюджете семьи. Вместе с тем, согласно нашим расчетам данный естественный процесс обеднения семей при появлении ребенка сегодня в России выглядит более сглаженным по сравнению, например, с концом 80-х годов, когда аналогичное падение составляло 2,6 раза (Приложение, Таблица 3). Это свидетельствует о том, что молодые семьи при планировании рождения ребенка все в большей степени рассчитывают на свои собственные материальные возможности.
В период официального отпуска женщины стараются найти работу, которая была бы совместима с необходимостью ухода за маленьким ребенком - работа на дому, работа несколько часов в день. Кроме того, по сравнению с концом 80-х годов, молодые мужчины чаще используют появившиеся возможности для дополнительного заработка и поиска более высокооплачиваемой работы.
Отмеченные выше категории домохозяйств, наиболее подверженных риску бедности, были выделены по демографическому принципу (демографический состав семьи, возраст, пол), однако существует широкий спектр социальных факторов, способствующих увеличению риска бедности.
Одним из таких факторов является наличие в семье инвалидов. Недостаточное развитие сети услуг для инвалидов заставляет одного из взрослых членов семьи (в основном женщин) покидать профессиональную сферу для ухода за инвалидами, а это повышает степень социальной нагрузки на работающих в семье. Низкий уровень пенсии по инвалидности, на фоне расширения платности медицинского обслуживания, мало компенсируют отсутствие второго заработка в семье.
Поэтому пенсионеры-инвалиды оказываются даже в более тяжелых материальных условиях по сравнению с пенсионерами по старости - по данным Госкомстата их уровень бедности выше в полтора раза, причем крайняя бедность инвалидов встречается в 2 раза чаще (Приложение, Таблица 4).
В 1999 г. по официальным данным число инвалидов составило 9,6 млн. человек (без учета инвалидов трех силовых министерств), в т.ч. 0,6 млн. детей в возрасте до 16 лет.
К сожалению, в структуре домохозяйств, выделяемых в бюджетных обследованиях, нет возможности отдельно рассмотреть тех, кто имеет в своем составе инвалида, и мы можем пользоваться для анализа лишь данными локальных обследований.
По материалам РМЭЗ 1998 года, условия проживания пенсионеров-инвалидов сказываются на их материальном положении, и те из них, кто не имеет родственников или живет отдельно от них, почти в 2/3 случаев оказываются за чертой бедности. Конечно, доля одиноких среди пенсионеров-инвалидов значительно ниже, чем среди пенсионеров по старости, они тяготеют к проживанию в домохозяйствах с большим числом членов, чтобы получить необходимый уход.
Но и в этом случае дополнительная иждивенческая нагрузка увеличивает уровень бедности семей (52% имеют доход ниже прожиточного минимума).
Из общего числа детей-инвалидов около 1/3 находятся в специализированных детских учреждениях, остальные воспитываются в семьях. При этом, поскольку специфические потребности детей-инвалидов не учтены при формировании методики расчета прожиточного минимума, материальное положение семей с детьми-инвалидами даже при формальном соответствии необходимому уровню доходов оказывается крайне тяжелым. Анализ социально-демографической структуры таких семей показывает широкое распространение среди них семей материнских (неполных), а также повышенную иждивенческую нагрузку в связи с вынужденным отказом матерей от работы и отсутствием ее заработка в бюджете семьи, что делает семьи с детьми-инвалидами наиболее социально уязвимой группой, подверженной риску бедности.
Крайне недостаточное развитие инфраструктуры, содействующей уходу за ребенком-инвалидом, не помогает матерям сохранить возможность работать и негативно отражается на уровне жизни семей с детьми-инвалидами.
Следующим социальным фактором, снижающим совокупные доходы семьи и увеличивающим иждивенческую нагрузку, является наличие в семье безработных. В бюджетных обследованиях Госкомстата РФ не разрабатываются данные по всем домохозяйствам с безработными членами, а выделяется только группа людей, получающих пособие по безработице. Однако, даже эти цифры фиксируют высокий риск бедности данной категории населения: 69% имеют располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, в т.ч.
29% ниже в два и более раза.
Потеря работы мужчиной тяжелее сказывается на семейном благосостоянии, чем потеря работы женщиной: независимо от типа домохозяйства вероятность попадания в число бедных составляет 57% при потере работы мужчиной и 43% в том случае, если работу теряет женщина. Это объясняется более высоким уровнем оплаты труда мужчин по сравнению с женщинами. Следует также отметить, что независимо от пола, безработица в большей степени способствует бедности в тех случаях, когда в категорию безработных попадает первый работник.
К первым работникам чаще всего относятся мужья в полных семьях и женщины в материнских семьях. Доля этой части населения в численности безработных составляет треть и почти не меняется во времени.
Еще одной группой с повышенным риском бедности в России 90-х годов стали семьи беженцев и вынужденных переселенцев. Информацию о них могут дать лишь специальные обследования, поскольку подробная государственная статистика отсутствует, и эти домохозяйства не представлены в общей структуре домохозяйств. К появлению данной категории населения привел распад СССР и многочисленные региональные конфликты в бывших союзных республиках. На 1 января 2000 г. Федеральной миграционной службой России (ФМС) было зарегистрировано 1,5 млн. беженцев и вынужденных переселенцев, в т.ч.
20% - из тех регионов России, где наблюдаются конфликты. Возрастной состав беженцев отличается от обычных мигрантов тем, что среди беженцев выше доля детей и стариков.
Если в обычных условиях семьи с детьми, в том числе неполные семьи, наименее мобильны, то в экстремальных обстоятельствах именно они стремятся выехать в первую очередь, чтобы избавить детей от опасности или ущемления в правах.
Одна из главных проблем беженцев - сложности с обеспечением жильем. Проводимые исследователями опросы (1997-1998 гг.) показали, что до переселения эти семьи имели в большинстве своем благоустроенное жилье, а сейчас только 23% из них имеют отдельное жилье в крупных городах и 43% - в селах, остальные живут в общежитиях, арендуют жилье у частных лиц, ютятся у родных и знакомых, а иногда не имеют никакой крыши над головой. В первые годы реформ была принята программа поддержки беженцев, согласно которой они имели право на бесплатное жилье.
В условиях несоответствия между возможностями государства и реальными потребностями беженцев в жилье это породило коррупционные процессы в распределении такого жилья и не решило проблемы обустройства беженцев.
Однако, если в середине 90-х годов именно проблема жилья оказывала наибольшее влияние на адаптацию беженцев в новых местах, то теперь ее потеснила проблема трудоустройства. В среднем более 60% переселенцев работают не по специальности, а в селах - намного больше. На новом месте значительно понижается их квалификационный статус: доля неквалифицированных рабочих в больших городах становится в 2,5 раза выше, чем до переселения, а в селах - в 4,3 раза. Оплата труда переселенцев на 30-40% ниже, чем у местного населения, хотя базовый уровень образования и квалификации у них в среднем выше.
Поэтому так высок уровень неудовлетворенности работой (46% в больших городах, 55% - в сельской местности); однако многие не могут ее поменять, т.к. работают за жилье (17-24%) или за прописку (6-8%).
Вынужденные мигранты испытывают трудности с получением социальной поддержки, так необходимой людям, бегущим из родных мест, часто оставляя все нажитое. Около половины из них не получили в России никакой поддержки. Жилье, чаще временное, получили 28% мигрантов, разовые денежные пособия, питание, одежду или предметы домашнего обихода - 24%, льготные ссуды на жилье - 8%, помощь в трудоустройстве - 6%, в создании условий для самостоятельного обустройства (предоставление земли, стройматериалов, скота, кормов) - 6%, юридическую помощь -2%.
Таким образом, слабые возможности для адаптации и отсутствие полноценной поддержки со стороны государства делают эту категорию населения крайне уязвимой с точки зрения риска бедности.
Наиболее массовую группу бедняков представляют семьи новых бедных. Крайне неблагоприятная динамика уровня жизни населения в последние 10 лет негативно повлияла не только на группы с традиционно повышенным риском бедности, но и на семьи с благоприятной демографической нагрузкой - полные семьи с 1-2 детьми. Эта категория домохозяйств занимает большую долю в структуре бедных семей, хотя по
уровню бедности и, особенно по глубине бедности, находится в лучшем положении, чем семьи неполные и многодетные. По данным бюджетных обследований более половины полных семей с 1-2 детьми попали в группу бедных, а у 18% располагаемые ресурсы оказались в два и более раза ниже прожиточного минимума.
Чем вызвана бедность рассматриваемой категории домохозяйств? Наши расчеты показывают, что в 60% полных семей с 1-2 детьми бедность, обусловленная детской иждивенческой нагрузкой и низкими доходами работников, подкреплена наличием иждивенцев трудоспособного возраста и пенсионеров с низким уровнем пенсий.
Остальные 40% - это семьи так называемых работающих бедных, состоящих из двух работающих супругов, заработков которых не достаточно, чтобы прокормить одного-двух детей. Занятость в бюджетной сфере или на неуспешных государственных предприятиях стала одним из дополнительных социально-экономических факторов бедности. Особенно отстают по уровню оплаты труда такие отрасли, как сельское хозяйство (44% от общероссийского уровня средней зарплаты), легкая промышленность (57%), общественное питание (56%), а также бюджетная сфера (образование, здравоохранение, культура - 53-58%).
Основную долю занятых в этих отраслях составляют женщины, что является одним из факторов феминизации бедности.
Отметим еще раз, что в целом семьи новых бедных (одиноко проживающие граждане трудоспособного возраста, семьи без детей и семьи с 1-2 детьми) составляют около 50% всего бедного населения. В советский период такие семьи не попадали в категорию бедных.
Это означает, что увеличение масштабов бедности произошло в основном за счет новых типов семей, главы которых находятся в трудоспособном возрасте. Бедность таких семей связана: во-первых, с низким уровнем оплаты труда, во-вторых, с неадекватно слабой поддержкой детей и безработных со стороны государства.
В такой ситуации проблему бедности не решить только за счет государственного перераспределения ресурсов, необходим экономический рост, снижающий барьеры доступа к доходам для трудоспособного населения. Однако шаги, направленные на перераспределение ресурсов, выделяемых на социальную политику, в пользу бедных, вполне реальны и оправданы.
В этом плане особого внимания заслуживает система социальных льгот и выплат.
Миф 6. Льготы придумали, чтобы не было бедных
Реальность: льготы придумали еще в СССР, когда бедных как бы не было, чтобы поощрить заслуженных людей и номенклатуру
Льготы существовали в СССР как часть распределительного механизма, который, при уравнительном подходе к оплате труда, обеспечивал, тем не менее, неравенство в доступе к материальным благам. При этом истинный объем ресурсов,
перераспределяемых через систему льгот и привилегий, тщательно скрывался. Это и неудивительно, так как при небольших различиях в заработной плате уровень жизни тех, кто имел доступ к бесплатным санаториям, автомобилям, хорошим квартирам, специальным пайкам и др. был в несколько раз выше, чем у тех, чьи доходы в основном составляла зарплата.
Как показывали исследования, в том числе и специалистов ИСЭПН РАН, проводившиеся в г. Таганроге накануне рыночных реформ (1989 г.), система социальных льгот и привилегий была нацелена не на выравнивание, а на увеличение неравенства в уровне материальной обеспеченности.
Первоначальная официальная, законодательно закрепленная система социальных льгот и гарантий населению СССР сформировалась к 1935 году. Были определены те группы населения, которым государство обязалось помогать: инвалиды-пенсионеры; пенсионеры по старости, пенсионеры по выслуге лет, персональные и академические пенсионеры, герои труда; инвалиды труда, войны, военной службы, случая и т.д.; слепые и глухонемые; члены семей, потерявшие кормильца из числа рабочих и служащих; лица с ограниченной трудоспособностью [3, с.209].
С течением времени она претерпевала естественные изменения и дополнения. После Великой Отечественной Войны начала складываться система льгот для военных и участников войны.
Основной принцип действия этой системы всегда был один и тот же: дать как можно больше тем, кто достоин (а не тем, кто нуждается). Как только у государства увеличивались возможности, расширялась и система льгот, как по охвату населения, так и по размеру выплат, но сам принцип оставался неизменным.
Только начиная с 1975, когда было введено пособие для детей из бедных семей, в категорию льготников стали включаться и бедные семьи.
В общем, советская система социальной поддержки населения была призвана выполнять три основные задачи:
- Поддерживать людей, имеющих особые заслуги перед государством;
- Осуществлять выплаты, которые в некотором приближении можно назвать страховыми (пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, льготы за работу в тяжелых природно-климатических и производственных условиях и пр.);
- Осуществлять функции социального обслуживания нетрудоспособных категорий населения, не имеющих адекватной поддержки со стороны семьи. Сюда мы также относим и выплату некоторых видов пособий (детские пособия, пособия многодетным и неполным семьям и пр.).
Главной всегда была первая из выделенных задач. Так как поддержка заслуженных людей выполняла функцию обеспечения неравенства в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, механизмы ее реализации, в основном, имели скрытый (теневой) характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и пр.).
В результате финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества.
Круг людей, достойных тех или иных привилегий, мог и даже должен был быть довольно широким, но все же ограниченным. Например, квартплата для всех обладателей государственного жилья была очень низкой, так как все расходы на содержание этого жилья, не покрываемые квартплатой, возмещались из общественных фондов потребления. В 1990 году, например, на это было израсходовано 6% общественных фондов потребления.
Но эта льгота не распространялась на большую часть сельских жителей, живших в собственных домах, на тех горожан, у которых не было своего жилья, на многочисленных очередников и т.д. Таким образом, льготная квартплата была дополнительной привилегией тех, кто уже имел привилегию быть обладателем государственного жилья, как правило, намного более комфортабельного, и чем более комфортабельным было это жилье (а его тоже получали в соответствии с заслугами), тем более значительной была денежная льгота.
Другой пример того же механизма - твердые низкие цены на мясо в государственных магазинах, где оно продавалось значительно ниже себестоимости. Разницу покрывало государство.
Но мясо было остродефицитным, свободно купить его в магазине можно было только в городах с привилегированным режимом снабжения.
