Юридические свойства Конституции Российской Федерации 1993 г
во-первых, изменилась структура Конституции: впервые появилась самостоятельная её часть - преамбула; в Конституции было 11 разделов, 22 главы. Она стала более объемной за счет расширения предмета конституционного регулирования. Так, только в первом разделе в качестве самостоятельных были включены главы - "Политическая система", "Экономическая система", "Социальное развитие и культура", "Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества";
во-вторых, Конституция установила значительно расширенный комплекс социально-экономических, политических и личных прав и свобод, уточнялось содержание отдельных основных прав (так, право на труд в ст. 38 новой редакции было представлено как право на получение гарантированной работы с оплатой труда в соответствии с его количеством и качеством и не ниже установленного минимального размера, - включая право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей. Был усовершенствован институт основных обязанностей;
в-третьих, автономные области и автономные округа были перечислены в Конституции, и их статус стал определяться не положениями, а Законами РСФСР;
в-четвертых, в Конституции была значительно расширена регламентация статуса представительных органов; Верховный Совет был "...правомочен решать все вопросы, отнесенные... к ведению РСФСР";
в-пятых, Конституция закрепила руководящую роль Коммунистической партии.
Конституция РСФСР 1978 г. как и Конституция СССР 1977 г., в отличие от предыдущих конституций, носила более идеологизированный характер, особо подчеркивая все ещё её классовую сущность.
Глубокие изменения общественного строя после 1985 года в СССР не могли не сказаться на содержании Конституции СССР и, соответственно, Конституции РСФСР 1978 года. Её текст неоднократно и весьма существенно менялся. Начавшийся процесс перестройки (демократизации по Горбачеву М.С.) был ознаменован принятием Законов от 27 октября 1989 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР" и "О выборах народных депутатов РСФСР". С принятием этих законов существенно изменилась система государственных органов РСФСР и порядок их избрания.
Высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов, Верховный Совет РСФСР стал постоянно действующим двухпалатным высшим органом государственной власти.
Всё дальнейшее реформирование Конституции РСФСР осуществлялось Съездом народных депутатов.
В этом плане наиболее значимыми изменениями являются следующие:
Из официального наименования государства и республик в его составе исключено определение - советская, социалистическая. Государство стало наименоваться Российская Федерация - Россия; в декабре 1991 г. изменилась символика государства;
отменено исключительное положение КПСС в политической системе; было узаконено политическое многообразие;
узаконена множественность и равноправие различных форм собственности, в том числе и частной (Закон от 15 декабря 1990 г.);
в Конституцию инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г., что, по мнению законодателей, должно было подтвердить демократический характер проводимых в России преобразований и подтвердить признание ею принципов и норм международного права;
исполняя волю народов РСФСР, выраженную на референдуме РСФСР 17 марта 1991 г., Съезд народных депутатов 24 мая 1991 г. принимает Закон о внесении изменений в Конституцию, в соответствии с которым в РСФСР вводится институт президента, а сам президент объявля-
ется высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР.
Завершая рассмотрение данного вопроса второй главы "Учебного пособия", следует отметить некоторые общие особенности развития конституционного законодательства Российской Федерации (РСФСР) за период пребывания её в составе Союза ССР:
1) это требование соответствия Конституции союзной республики, какой была и РСФСР, Конституции СССР (п.11, ст. 73 Конституции СССР 1977 г.);
2) это преемственность в ней принципов государственного строительства, закрепленных в предыдущих конституциях;
3) постоянное расширение предмета конституционного регулирования, приведение её положений в соответствие с новыми условиями развития государства и общества;
4) определенные новые тенденции были характерны и для формы каждой новой конституции, прежде всего для её структуры, композиции;
5) каждая новая конституция значительно укрепляла научную основу; в новой конституции появлялись новые статьи, главы, разделы, основанные на последних научных разработках в соответствующей области;
6) каждая новая конституция не только закрепляла достигнутые успехи социального развития, но и содержала программные положения, направленные на совершенствование общественного и государственного строя;
7) изменения и дополнения Конституции РСФСР 1978 г. после 1990 г. стали свидетельствовать об основных направлениях качественного преобразования социалистического государства, а тем самым и о качественном изменении сущности самой Конституции.
С распадом Союза ССР Российская Федерация приобрела статус независимого суверенного государства, а, следовательно, и её Конституция должна была отразить и закрепить факт соответствующих преобразований социально-экономического и политического строя государства. Конституция РСФСР со всеми её изменениями и дополнениями, а таких за период с 27 октября 1989 г. по 10 декабря 1992 г. было внесено около 350, уже не соответствовала новым условиям развития государства и общества.
Впервые вопрос о необходимости новой для России Конституции был поставлен на I-м Съезде народных депутатов, который 22 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию, которая завершила свою работу в октябре 1993 года. Подготовленный проект Конституции был вынесен на референдум и утвержден 12 декабря 1993 г. Новая Конституция Российской Федерации вступила в силу 25 декабря 1993 г. с момента её официального опубликования.
По своей структуре действующая Конституция значительно отличается по форме, по содержанию, по своей сущности.
Конституция Российской Федерации 1993 года состоит из преамбулы, двух разделов и девяти глав, которые насчитывают 137 статей. Особенности их содержания раскрываются в учебном курсе "Государственное право Российской Федерации".
Задача "Учебного пособия" в данном случае сводится к изучению характерных особенностей самой Конституции с точки зрения теории государственного права.
Структура конституции - это логическая связанность различных институтов, расположения норм в тексте конституции. В основе обобщения конституционных норм в определенные комплексы (разделы, главы), лежит, во-первых, единство предмета правового регулирования, т.е. связанность правовых норм единством общественных отношений, на которые эти нормы воздействуют; во-вторых, взаимосвязи этих норм друг с другом, мотивы первичности и производности норм друг от друга.
В Конституции Российской Федерации на первое место поставлена Преамбула, т.е. вводная часть, которая дана для уяснения сущности Конституции. В ней изложены цели Конституции, названы исторические условия её принятия. Преамбула имеет вспомогательный характер. Обычно признается, что положения преамбулы правовыми нормами не являются, но имеют нормативное значение для толкования и применения остальных положений Конституции.
Главное, на что хотели обратить внимание разработчики проекта Конституции, в том, чтобы подчеркнуть следующее: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, ...принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". Первый раздел Конституции - это её основное содержание. Раздел состоит из девяти глав:
Глава I - Основы конституционного строя;
Глава II - Права и свободы человека и гражданина;
Глава III - Федеративное устройство;
Глава IV - Президент Российской Федерации;
Глава V - Федеральное Собрание;
Глава VI - Правительство Российской Федерации;
Глава VII - Судебная власть;
Глава VIII - Местное самоуправление;
Глава IX - Конституционные поправки и пересмотр Конституции.
Раздел II называется "Заключительные и переходные положения".
Опираясь на сказанное, можно дать следующее определение понятия Конституции Российской Федерации - Конституция Российской Федерации является основным законом государства, закрепляющим основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, а также систему, принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации, принципы организации и деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и являющимся юридической базой всего текущего законодательства. В учебниках студенты могут познакомиться и с другими определениями.
§ 2. Юридические свойства Конституции Российской Федерации 1993 г
Любой правовой акт в государстве должен рассматриваться как элемент законодательно-правовой системы. Поэтому Конституции свойственны общие черты, присущие праву, а именно, её нормативность, формальная определенность, регулятивность, принудительность, системность и др.
Однако конституция характеризуется и рядом весьма специфических свойств, которые выделяют её среди законодательных актов. В отличие от обычного закона, Конституция - основной закон государства, хотя в тексте Конституции Российской Федерации об этом прямо не сказано.
Что же характерно для Конституции Российской Федерации 1993 г. в качестве основного закона государства?
Уже само наименование - основной закон - говорит о его особом месте в системе законов, издаваемых в государстве, в его особом значении в сравнении с любым другим законом. В связи с этим мы должны говорить о том, что конституция предопределяет иерархическое построение всей системы права в государстве. Если представить себе многочисленные нормативные правовые акты в виде пирамидального целостного комплекса, то конституция займет в нем верховенствующее положение.
Как в формальном, так и в материальном смысле конституция выступает в качестве правовой основы государственной и общественной жизни.
Положения конституции всегда являются первичными, учредительными. Все остальные законы в той или иной форме, тем или иным способом развивают, конкретизируют конституционные положения.
Отсюда следует вывод о том, что законы, противоречащие конституции или же разработанные и принятые с нарушением установленных ею условий, объявляются недействительными. Никакой другой акт не может стать высшей юридической нормой по отношению к конституции.
Приоритет конституции обеспечивается соответствующими правовыми нормами и организационными структурами. Правовая природа конституции как основного закона в наибольшей степени характеризуется её юридическими свойствами, т.е. такими сторонами, которые обусловливают её общность и различие с другими правовыми нормами.
В учебной литературе вы сможете встретить целый комплекс таких свойств, характерных для каждого автора. Так, в учебнике "Государственное право Российской Федерации" (1996 г.) в качестве юридических свойств конституции названы: легитимность; итоговый характер предписаний; перспективность; преемственность; реальность; верховенство; стабильность; фундамент системы права (стр. 56).
Мы не будем комментировать каждое из названных юридических свойств конституции, обратим лишь внимание на некоторые. Так, легитимность в переводе на русский язык означает - законный закон; * преемственность, а в чем это проявилось в данной Конституции?; а в чем её реальность? и т.д.
Несколько иная классификация юридических свойств представлена в учебнике "Конституционное право России" (Козлова Е.И., Кутафин О.Е.; учебник рекомендован студентам).
Автор настоящего "Учебного пособия" к таким наиболее значимым юридическим свойствам Конституции Российской Федерации относит её
верховенство и стабильность.
Верховенство Конституции в системе законодательных актов обусловлено, прежде всего, её содержанием, ибо это единственный в государстве нормативный правовой акт, который охватывает своим регулированием всю систему государственно-политической организации общества. В ч.2 ст.4 Конституции РФ сказано: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации".
Этим подчеркивается, что Конституция Российской Федерации, вместе с федеральными законами, возглавляет и скрепляет всю правовую систему государства.
Верховенство Конституции РФ означает, что:
Во-первых, нормы Конституции являются основополагающими источниками не только государственного права, но и других отраслей права в Российской Федерации;
во-вторых, в ч.1 ст.15 Конституции сказано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации;
в-третьих, для системы законодательства в Российской Федерации обязателен приоритет общефедеральных конституционных и иных нормативных правовых предписаний, изданных в пределах прав Федерации, перед соответствующими актами субъектов Российской Федерации (п.5 ст.76 Конституции РФ);
в-четвертых, как основной закон государства, Конституция является юридической базой всего текущего законодательства. Это означает, что основной закон играет определяющую роль в осуществлении текущей законодательной деятельности, указывая главные направления и устанавливая конституционные принципы законодательства. Иначе говоря, Конституция является ядром правовой системы государства;
в-пятых, в ч.2 ст.15 Конституции установлено положение, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Что касается иностранных граждан и лиц без гражданства, то они обязаны уважать Конституцию Российской Федерации и исполнять законы (ч.3 ст.62 Конституции РФ);
в-шестых, Конституции Российской Федерации не могут противоречить заключаемые государством международные договоры, они должны полностью соответствовать ей (ст.60 Конституции РФ).
Стабильность Конституции Российской Федерации, т.е. незыблемость её конституционных предписаний, обусловлена демократической природой государственного строя, устойчивостью общественных отношений. В свою очередь, стабильность Конституции обеспечивает важнейшие условия дальнейшего развития государственного и общественного строя, упорядоченности механизма осуществления властных функций. Стабильность Конституции и в том, что её нормы, являясь юридически первичными, содержат исходный правовой материал, который затем используется при формировании предметов правового регулирования других отраслей права, сохраняя их устойчивость в течение длительного времени.
Стабильность Конституции - это также важнейшее условие легитимности власти, правопорядка и режима законности, устойчивости всей правовой системы.
Гарантиями стабильности являются особый порядок внесения в неё изменений и дополнений, особый порядок принятия новой конституции введения её в действие.
Порядок пересмотра Конституции и принятия конституционных поправок. - Стабильность Конституции не означает её неизменности. Стабильность сочетается с подвижностью, динамизмом.
Это может быть обусловлено высокими темпами социально-экономического и общественно-политического развития государства и общества. Именно поэтому конституции периодически приводятся в соответствие с новыми условиями жизни государства и общества, социальной действительности.
В действующей Конституции Российской Федерации этому вопросу посвящена глава IX, которая называется - "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Главными являются следующие положения:
во-первых, в статье 134 Конституции определен перечень субъектов, которые могут вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. Это Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;
во-вторых, на повышение стабильности Конституции направлено и то, что её главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это относится к главам: I-й - "Основы конституционного строя", II-й - "Права и свободы человека и гражданина", IX-й - "Конституционные поправки и пересмотр Конституции".
Предложение о пересмотре этих глав требует значительной поддержки членов и депутатов обеих палат. Их число должно составить 3/5 от общего числа каждой из палат.
Но и при такой ситуации поправки в эти главы не допускаются. В таком случае должно быть созвано Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего его числа ил выносится на всенародное голосование;
в-третьих, поправки в соответствии с Конституцией допускаются к главам с 3 по 8. Они принимаются в порядке, предусмотренном федеральным Конституционным законом, т.е. требуют одобрения не менее % от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы. Кроме того, Конституция закрепила в качестве необходимого условия вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не менее, чем двух третей субъектов Российской Федерации (статья 136 Конституции). И, далее, в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок в Конституцию Российской Федерации" установлено, что после соблюдения всех требований, установленных в статье 136 Конституции, Председатель Совета Федерации направляет уже федеральный закон о поправках в Конституцию на подпись Президенту Российской Федерации и для последующего опубликования в печати;
в-четвертых, положения Конституции о её возможных изменениях (статья 137 Конституции) относятся только к нормам статьи 65 Конституции, в которой устанавливается субъектный состав Федерации и наименование субъектов. Поэтому, при изменении наименования субъекта, что прежде всего относится к компетенции самих субъектов, новое наименование субъекта на основании официального представления законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации включается в статью 65 Конституции Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции .
Порядок принятия новой Конституции Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 года право принятия Конституции не относит к компетенции какого-либо государственного округа. В п. "а" статьи 71 Конституции установлено, что принятие Конституции составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации.
Принятие новой Конституции отнесено к полномочиям специального органа -Конституционного Собрания, которое только и может принять её 2/3 от общего числа своих членов, или вынести проект на всенародное голосование. При этом, ст.3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г. особо подчеркивает, что вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации в обязательном порядке выносится на референдум Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации.
В случае референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ч.3 ст.135 Конституции и ч.3 ст.37 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации). При этом, в ФКЗ говорится уже не об избирателях, как в Конституции, а о "гражданах, принявших участие в голосовании".
Тем самым, конституционное положение свидетельствует о том, что в Российской Федерации воспринята концепция возможного принятия Конституции особой учредительной властью - Конституционным Собранием, а не обычным органом законодательной власти, т.е. конституантой, о чем мы уже говорили при рассмотрении вопроса о классификации конституций.
§ 3. Реализация Конституции Российской Федерации
Ценность Основного закона определяется, прежде всего, эффективностью регулирования общественных отношений, степенью воплощения конституционных предписаний в жизнь. Однако на практике указанные качества конституций превращаются в благое намерение.
Такие конституции или их отдельные положения придают конституции характер фиктивной. Реальность конституции должна выражаться в создании необходимых условий и предпосылок её всестороннего и беспрепятственного осуществления. Претворение в жизнь конституционных предписаний - эта пробле-
В таком порядке новые наименования субъектов были включены Указами Президента Российской Федерации от 9 января и 10 февраля 1996 г. о новых наименованиях - Республика Калмыкия вместо наименования "Республика Калмыкия - Хальмг Тангч"; новые наименования - "Республика Ингушетия", "Республика Северная Осетия - Алания". А Указом Президента РФ от 26 июля 2003 г. новое наименование Ханты-Мансийского автономного округа - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра.
ма многоаспектна. Мы остановимся лишь на основных государственноправовых формах её реализации.
Что означает само понятие - "реализация конституции"? Обратите внимание, наряду с понятием "реализация конституции" в юридической литературе используется термин - "действие конституции", который во многих случаях рассматривается чуть ли не как синоним "реализация". На самом деле, следует иметь в виду значительное смысловое различие между этими понятиями. Конституция действует на протяжении всего времени, пока она остается в силе, т.е. это постоянный фактор государственноправового развития общества.
Так, Конституция (Основной закон), принятая 12 апреля 1978 г., с последующими изменениями, прекратила действовать со дня принятия новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Об этом прямо сказано в ч.1 раздела II "Заключительные и переходные положения".
Что же касается реализации Конституции, то это целеустремленная деятельность компетентных органов - государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, граждан и их общественных объединений - по осуществлению основ государственного и общественного строя, прав и свобод личности. Реализация конституционных норм предполагает проведение их в жизнь на любом уровне в определенных формах.
Такими государственно-правовыми формами являются: 1) организация исполнения конституционных норм; 2) непосредственное осуществление конституционных норм путем их использования и соблюдения; 3) применение мер воспитания, а в необходимых случаях и принуждения к исполнению конституционных норм и санкций за их неисполнение; толкование конституционных норм.
Первая форма реализации конституционных норм - Организация исполнения конституционных норм. - К числу форм организации проведения в жизнь конституционных норм следует отнести издание на основе конституции нормативных актов, детализирующих и конкретизирующих конституционные нормы с целью установления порядка их использования и соблюдения, а затем и применения. Это, отнюдь, не противоречит конституционному положению о том, что Конституция Российской Федерации - непосредственно действующее право (ч.1 ст.15 Конституции РФ).
Все конституционные положения наделены одинаковой юридической силой, но не все они реализуются одинаково.
Во-первых, в Конституцию Российской Федерации включена определенная часть правовых норм, которые применяются прямо, без дополнительного правового механизма, т.е. непосредственно со ссылкой на соответствующую статью Конституции. Они имеются в различных главах Конституции: при характеристике принципов основ конституционного строя, статуса личности, организации и деятельности государственных органов и некоторые другие.
