Государственно-правовые нормы, их особенности и виды
Однако, П.И. Стучка высказывался против переименования исторически сложившихся обозначений отраслей права.
Были и иные авторские позиции относительно понятия и содержания государственного права. Так, Д.А. Магеровский рассматривал советское государственное право как отрасль, возвышающуюся над правом, регулирующим хозяйственные и трудовые отношения.
А.М. Турубинер отождествлял государственное право РСФСР с ее государственным строем.
К.А. Архипов и Е.А. Энгель в те же годы говорят о советском конституционном праве.
Магазинер Я.М. в 1919 рассматривает Советскую Конституцию в рамках общего государственного права.
Как в начальный период развития, так и в 20-е годы все еще нет единства взглядов на советское государственное право как на особую, самостоятельную отрасль советского права, равно как нет единства в применении соответствующего термина. Если учесть это обстоятельство, то можно сказать, что советским государственным правом, всеми его разделами занимались П.И. Стучка, Г.С.
Гурвич, Д.А. Магеровский, А.В. Ма-лицкий, А.М. Турубинер, Е.А.
Энгель. Учебник Г.С. Гурвича выдержал в 1921-1930 гг. восемь изданий, а учебник П.И.
Стучки в 1922-1931 г. - семь изданий.
Первая работа по государственному праву Советского союзного государства была подготовлена Д.А. Магеровским.
Однако книга А.В. Ма-лицкого, вышедшая в 1926 г., является, видимо, первым учебником, в наименовании которого прямо названо именно советское государственное право.
Вместе с тем в нашей государственно-правовой литературе вплоть до второй половины 20-х годов применение находит и понятие советского конституционного права - Е.А. Энгель; И.Д. Ильинский также говорил о конституционном праве, но он чисто механически переносил в советскую науку положения Н.И.
Лазаревского о разделении государственного права на конституционное и административное. Однако, отдельные коллективные издания назывались Государственное устройство СССР.
Во все последующие годы в Союзе ССР эта отрасль права постоянно называлась - государственное право или советское государственное право, что и получило всеобщее признание. В 30-е годы в основном больше обсуждался вопрос не о государственном или конституционном праве, а о соотношении государственного права с Конституцией СССР. По этому вопросу существовали тогда две точки зрения.
Сторонники господствующей считали, что предметом советского государственного права являются нормы Конституции СССР. Эта точка зрения нашла отражение в учебнике Советское государственное право под ред. А.Я. Вышинского, который вышел в свет в 1938 г. Сторонники другой точки зрения, наоборот, полагали, что в советское государственное право не входят все нормы Конституции, что Конституция составляет лишь основу, а не само государственное право.
В связи с этим И.П. Трайнин писал: Мы считаем, что государственное право по содержанию охватывает круг вопросов, относящихся к принципиальным вопросам Конституции, должно быть названо конституционным правом. Чтобы не получалось представление о том, что снимается вопрос о государственном праве (в его социалистическом понимании), мы считали бы целесообразным называть это право: конституционное (государственное) права. Тем самым И.П.
Трайнин пытался доказать, что в условиях социалистического общества имеет место полнейшее тождество государственного и конституционного права.
Более активно понятие конституционное право стало использоваться с 1959г. Его сторонниками были В.Ф.
Коток, Равин С.М., И.Е. Фарбер. Тем не менее подавляющее большинство государствоведов придерживались понятия - государственное право и все учебники для юридических факультетов институтов и университетов издавались под названием - Советское государственное право. Исключением из общего правило стало издание в 1975г. в Ленинградском государственном университете учебника Советское конституционное право под ред.
С.И. Русиновой и В. А. Рянжина, который, однако, широкой поддержки не получил. Автор этой главы в учебнике В. А. Рянжин писал: Мы считаем термин советское государственное право неприемлемым по следующим причинам:
во-первых, широкие круги населения, незнакомые с проблемой деления права на отрасли, отождествляют государственное право со всем внутригосударственным (в отличие от международного) правом. Лишь специалисты знают, что государственное право - только одна из отраслей внутригосударственного права;
во-вторых, этот термин имел бы право на существование, если бы данная отрасль права монопольно, исчерпывающе исключительно регулировала бы отношения, связанные с организацией государства. Но это не так.
Отношения, связанные с организацией государства, регулируют и такие отрасли права, как административное и судоустройственное.
В 1984 г. на совещании авторского коллектива книги Общие начала социалистической конституции объяснение в поддержку термина конституционное право было следующим:
во-первых, термин конституционное право точнее определяет предмет отрасли, занимающейся регулированием важнейших общественных отношений, тем более что кругу таких отношений особых различий, напоминающих те, которые отделяли государственное право от конституционного права, практически уже нет. Сам термин конституционное право воспринят в юриспруденции от своего латинского предшественника, означающего основу, устройство, построение;
во-вторых, общепризнанной тенденцией конституционного развитияявляется расширение пределов конституционного регулирования .
Несколько иную позицию занимает В.А. Рыжов, один из авторов учебника Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Цитирую: ... у нас в стране (имеется в виду Союз ССР) полноценного конституционного строя и, следовательно, конституционного права никогда не было.
И далее: Сейчас в восточноевропейских бывших социалистических странах, а также в Монголии, как и у нас, начался процесс создания конституционного строя и действительного конституционного права.
Оказывается, что еще не успела проявить себя в действии Конституция Российской Федерации 1993 г., а конституционный строй и конституционное право уже тут как тут (?). В. А. Рыжов прав только в следующем.
Выбор термина обычно диктуется национальной традицией словоупот-ребления . Это, по-нашему мнению, действительно так и вряд ли стоит ломать копья.
После краткого рассмотрения точек зрения относительно термина государственное право, М.В. Баглай делает следующий вывод: В современных условиях большинство российских исследователей стремятся в замене традиционного названия на конституционное право. В этом видят своеобразный знак отказа от тоталитарной государственности в пользуконституционализма и демократии .
Нет четкого обоснования причин перехода от названия государственное право к названию конституционное право и у авторов учебника Конституционное право России Козловой Е.И. и Кутафина О.Е. (М. 1995, 2003гг.).
Недостаточно убедительным, на наш взгляд, являются и обоснования перехода на новое наименование отрасли, предложенное И.А. Конюховой.
По мнению Конюховой И.А., цитирую: Переломным в утверждении нового наименования основополагающей отрасли публичного права можно считать вторую половину 1990-х годов. Именно в этот период в России происходит переход к повсеместному восприятию нового наименования данной отрасли в качестве конституционного права и преподаванию соответственного одноименного курса. Если на государственное право и делается ссылка, то такое наименование рассматривается как вторичное, производное от конституционного права.
И, далее: Предпосылки массового перехода на наименование отрасли конституционным правом были созданы, как представляется, принятием новой Конституции 1993 года. В ней не упоминаются содержащиеся ранее в основных законах СССР и РСФСР термины государственный строй или государственное устройство.
Первая глава Конституции называется теперь Основы конституционного строя. Думается, что в немалой мере, основываясь на данной конституционной доктрине (какой именно ?? - И.Б.), министр науки и технической политики Российской Федерации своим приказом (подчеркнуто мною -И.Б.) в 1993 году вводит в России (И.Б.) новую научную специальность, заменяя в ней государственное право на конституционное.
И еще: Небезынтересным является тот факт, что различия между конституционным и государственным правом стираются и в германском праве. И, в качестве вывода: Таким образом, в современный период развития конституционного (государственного) права большинство российских государствоведов остановились на термине конституционное право, что свидетельствует о трансформации взглядов российской школы государствоведения и болеепрочном утверждении доктрины конституционализма .
Какой вывод можно сделать из приведенных выше рассуждений? Во-первых, не все авторы без должного внимания отнеслись к вопросам о названии и сущности отрасли права. Название отрасли и ее сущность - по- нятия разные, но, тем не менее, родственные.
Из сущности отрасли вытекает и ее название. Сущность любой отрасли определяется тем главным, что характеризуется ее, т.е. предметом правового регулирования, который вовсе не сводится к основному источнику данной отрасли. Тем более что Конституция выступает главным источником всех отраслей права в государстве, а не только государственного (конституционного). К тому же, если взять другие отрасли, такие как административное, финансовое, экологическое, то они называются так не по их основному источнику, а исходя именно из специфики предмета правового регулирования.
Кроме того, нормы государственного (конституционного) права содержатся не только и не столько в Конституции, но главным образом во многих федеральных конституционных и федеральных законах, отдельных нормативных указах Президента и Правительства Российской Федерации, многих нормативных правовых актах государственных органов субъектов Федерации и соответствующих органов местного самоуправления, с помощью которых Конституция становится живым организмом. Содержащиеся в Конституции положения должны быть проведены в жизнь, только тогда Конституция станет фактической и только тогда можно будет говорить о конституционном строе, о конституционализме.
Во-вторых, в приведенных авторских позициях, к сожалению, практически отсутствуют научные обоснования, в них больше эмоций, субъективизма и неуважительного отношения к теоретическим разработкам госу-дарствоведов прошлых лет.
Именно поэтому мы сохраняем название отрасли как государственное право, а вторичное - конституционное, т.е. за отраслью следует сохранить название - государственное (конституционное) право.
§ 2. Государственно-правовые нормы, их особенности и виды. Государственно-правовые институты
Государственное право, как и иная отрасль права, состоит из норм, что и определяет его нормативный характер. Правовые нормы, составляющие в своей совокупности государственное право, называются государственно-правовыми нормами. Государственно-правовая норма, как и правовая норма другой отрасли права, это правило, определяющее поведение участников государственно-правовых отношений. Государственноправовая норма устанавливается уполномоченным на то государственным органом или органом местного самоуправления, а в установленных законом случаях и референдумом.
Исполнение ее обеспечивается авторитетом государства, а при необходимости и принудительной силой. В государственно-правовой норме непосредственно проявляется государственная воля, сформулированная как официальное установление.
По сравнению с нормами других отраслей права, нормы государственного права имеют некоторые особенности. Специфические черты государственно-правовых норм, обусловленные их отраслевой принадлежностью. К числу таких особенностей следует отнести:
1) Своеобразие вида государственно-правовых норм. В государственном праве значительно больше, чем в других отраслях, норм общерегулятивного, а не конкретно регулятивного характера.
К таким нормам относятся: нормы-определения, с помощью которых вносится ясность в понятие основных государственно-правовых институтов и терминов государственного права - в ст. 94 Конституции дается определение Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации; нормы-принципы - значительная часть таких норм содержится в главе I-ой Конституции, которая закрепляет приверженность Российской Федерации идеям народного суверенитета, разделения властей, правового государства и т.д. (ст. ст. 3, 4, 8, 10, 13 и др.); в государственном праве есть нормы - цели, нормы - задачи, нормы - программы.
Так, в статье 7 Конституции дано определение России не только как социального государства, но и устанавливается положение о том, что политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Существует особая категория норм-разъяснений о времени применения тех или иных положений. Такие нормы чаще всего встречаются в федеральных законах, когда определяется время вступления федерального закона или отдельных его статей в силу.
Можно также выделить нормы, в которых адресат четко определен (Президент Российской Федерации) и нормы, которые не имеют четко выраженного адресата (человек и гражданин). Многие государствоведы, проводящие соответствующую классификацию, выделяют и другие особенности государственно-правовых норм.
Однако вряд ли можно согласиться с И.А. Конюховой относительно наличия в государственном (конституционном) праве норм-символов. В качестве примера приводятся федеральные конституционные законы от 25 декабря 2000 года о государственных символах Российской Федерации. Сразу же возникает вопрос: с каких это пор федеральный конституционный закон является символом?
Символ - это знак или опознавательная примета. Герб, действительно, эмблема, с помощью которой придается символическое значение, выражающее исторические, национальные и иные традиции владельца, а государственный герб - это официальная эмблема государства и ее описание устанавливается государственно-правовыми нормами.
2) Государственно-правовым нормам присущ учредительный характер содержащихся в них предписаний. Именно государственноправовыми нормами определяется наименование государства, форма его правления, форма государственного устройства.
Государственно-правовые нормы первично устанавливают наименование нормативных правовых актов всех других государственных органов, порядок их принятия, их юридические свойства, порядок их опубликования и вступления в силу; определяют компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления; права, свободы и обязанности человека и гражданина и др.
3) Особый механизм реализации государственно-правовых норм - также одна из особенностей государственно-правовых норм. Многие государственно-правовые нормы в процессе реализации связаны не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния.
Например, состояние в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации, быть студентом высшего учебного заведения и др.
4) Государственные нормы отличаются от норм других отраслей права своей структурой. - Обычно правовая норма состоит из трех частей: диспозиции, гипотезы и санкции. Однако, трехчленная структура правовой нормы - это лишь образец.
Что касается государственно-правовых норм, то их специфика состоит в том, что они в своем подавляющем большинстве не содержат всех трех указанных элементов. Структура одних государственно-правовых норм может соответствовать традиционной модели, структура других, а таких большинство, может быть представлена в виде различных модификаций.
Во-первых, подавляющее большинство государственно-правовых норм состоят из одной диспозиции. Диспозиция присутствует (обязательно) в каждой правовой норме, поскольку определяет само ее существование.
Диспозиция составляет сущность правовой нормы, которые мы называли: нормы-определения, программно-целевые, учредительные, нормы-принципы и др. Так, первая статья Конституции Российской Федерации устанавливает: Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; статья 80-я - Президент Российской Федерации является главой государства и др.
Во-вторых, имеются государственно-правовые нормы, которые состоят из двух элементов - диспозиции и гипотезы. Гипотеза служит целям установления сферы действия диспозиции.
Она как бы обслуживает применение диспозиции, определяет условия, границы ее осуществления. Например, в ч. 4 статьи 105 Конституции сказано: Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был одобрен Советом Федерации. А вот иная формулировка в п. 6 статьи 125 Конституции: акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу .
В-третьих, многие государствоведы считают, что наиболее характерной особенностью государственно-правовых норм является отсутствие в их структуре санкций. Действительно, подавляющее большинство государственно-правовых норм не имеют санкции. Обычно под санкцией понимают определение юридического последствия, наступающее при нарушении или несоблюдении диспозиции данной правовой нормы. Вопрос о санкции как структурном элементе государственно-правовой нормы неразрывно связано с вопросом о средствах, способах их охраны со стороны государства.
В связи с этим следует отметить два основных варианта защиты государственно-правовых норм при их нарушении.
Прежде всего, о государственно-правовой санкции можно говорить только в том случае, когда соответствующая санкция закреплена в самой государственно-правовой норме. Такие нормы с соответствующими санкциями содержатся в Конституции Российской Федерации. К ним следует отнести: отрешение от должности Президента Российской Федерации (ст. 93); роспуск Государственной Думы (ст.
109); отставка Правительства Российской Федерации в случае выражения ему недоверия Государственной Думой (ч. I и ст. 117). Конституционные санкции могут состоять в устранении конституционных нарушений: отмена законов (ч.
3 ст. 115), приостановление действий законов (ч.
2 ст. 85), запрещение применения актов при определенных условиях (ч. 3 ст. 15).
Соответствующие санкции также содержатся в федеральных конституционных законах, например в ФКЗ о референдуме Российской Федерации, в федеральных законах о выборах государственных органов Российской Федерации (отмена решения о регистрации, признание выборов по одномандатному округу недействительными и др.). В случае установления фактов нарушения Конституции Российской Федерации или федеральных законов государственными органами субъектов Российской Федерации, Президент Российской Федерации на условиях и в порядке, установленных федеральным законом, принимает решение о приостановлении решений исполнительных органов субъектов РФ, досрочном роспуске законодательных (представительных) органов го- сударственной власти субъектов РФ и об отрешении от должности высших должностных лиц субъектов Федерации.
Из рассмотренного следует, что при нарушении требований Конституции и федеральных законов, в которых содержатся государственноправовые нормы, всегда наступает государственно-правовая ответственность. Однако, в зависимости от тяжести содеянного при нарушении государственно-правовой нормы и с учетом личности виновника характер содеянного может быть квалифицирован применительно к требованиям административного или уголовного законодательства.
Административная ответственность может наступить за нарушение отдельных требований законодательства о выборах и референдума - ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52 (например, за нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности - штраф на граждан в размере до 15 МРОТ, а на должностных лиц - до 30 МРОТ; подкуп избирателей, участников референдума - штраф на граждан в размере до 25 МРОТ, а на юридических лиц - до 500 МРОТ и др.).
Более тяжкие нарушения избирательного законодательства расцениваются как уголовное преступление и ответственность наступает по статьям 141-141.1, 142-142.1 УК РФ (например, воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме - вплоть до лишения свободы на срок до 5 лет; а фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов - вплоть до лишения свободы на срок до 4 лет).
Итак, что же характерно для государственно-правовых санкций? Во-первых, они применяются в связи с необходимостью обеспечения надлежащего исполнения норм государственного права; во-вторых, государственно-правовые санкции применяются не только тогда, когда о субъекте правоотношения можно сказать, что он преступил федеральный закон, но и в том случае, когда можно сказать, что он не справился с обязанностями, не оправдал доверия (отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления); в-третьих, государственно-правовые санкции могут применяться и как санкции, и как не санкции.
Так, санкцию в виде отставки Правительства можно рассматривать как возможную меру его ответственности за осуществление полномочий, предоставленных ему Конституцией; в-четвертых, это особая система тех органов, которые вправе решать вопрос о применении государственно-правовых санкций.
Безусловно, санкции не играют ведущей роли в государственном праве и применение принуждения не являются доминирующим способом государственно-правового воздействия на общественные отношения. Реализация государственно-правовых норм происходит преимущественно через беспрепятственное осуществление субъективных прав, выполнение обязанностей и соблюдение запретов.
Обладая специфическими чертами по сравнению с правовыми нормами других отраслей права, государственно-правовые нормы сами по себе (внутри отрасли) очень многообразны и отличаются друг от друга по многим признакам. В этом плане важное значение имеет вопрос о классификации государственно-правовых норм. Именно систематизация позволяет достаточно полно показать их особенности. В юридической литературе выдвинуто немало классификаций государственно-правовых норм.
В зависимости от целей классификации может быть применено то или иное основание, тот или иной критерий. Мы не ставим своей целью анализировать все имеющиеся точки зрения по этому вопросу.
Наша цель - учебная и потому мы предлагаем следующую классификацию государственноправовых норм внутри отрасли государственного права. Итак, государственно-правовые нормы классифицируются:
1) По содержанию или по закрепляемому и регулируемому ими объекту, т.е. по кругу регулируемых общественных отношений государственно-правовые нормы подразделяются на нормы, закрепляющие основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, а также формы непосредственной демократии. Внутри этих крупных группировок (государственно-правовых институтов) выделяются и другие близкие и взаимосвязанные комплексы норм, регулирующих относительно близкие сферы общественных отношений, например, порядок избрания Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и порядок формирования Совета Федерации, юридические свойства принимаемых этими органами нормативных правовых актов и др.
2) Государственно-правовые нормы могут быть разделены по форме их выражения или по источникам, т.е.
