Беспалый И. Т. - Государственное право РФ
§ 1. Понятие и предмет государственного права Российской Федерации как отрасли права
Исследование любого общественного явления должно начинаться с выяснения его понятия и его специфики. Не составляет исключение в этом плане и государственное право Российской Федерации.
Однако, прежде всего, следует обратиться к выяснению содержания самого термина - государственное право. Этот термин имеет многогранное значение и употребляется для обозначения отрасли права, отрасли науки права, учебной дисциплины.
Государственное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют определенную область общественных отношений. Нормы права, образующие эту отрасль, характеризуются внутренним единством, определенными общими признаками и, вместе с тем, отличаются от норм других отраслей права.
Государственное право как наука - это совокупность научных знаний, теорий, обобщающих данную область общественных отношений и представляющих собой самостоятельную отрасль правовой науки Российской Федерации. Это значит, что предметом науки государственного права является не только нормативный материал, но и реальное претворение в жизнь государственно-правовых норм.
Что касается государственного права как учебной дисциплины, то ее можно охарактеризовать как систему знаний о государственном праве как отрасли права и как науки права. Объектом государственного права как учебной дисциплины являются раскрытые наукой и регулируемые отраслью права общественные отношения, а также систематизация имеющихся данных.
И отрасль права, и отрасль науки, и учебная дисциплина государственного права Российской Федерации в качестве своего общего объекта имеют один и тот же круг общественных отношений, благодаря чему носят одно и то же наименование. Вместе с тем, в каждой из указанных трех разновидностей, государственное право имеет свой объект, свою функцию.
Поэтому предмет отрасли государственного права составляет регулирование определенного круга общественных отношений, которые отличаются существенными особенностями, что и предопределяет особое место государственного права в правовой системе российского государства.
Следовательно, для того, чтобы определить понятие государственного права как отрасли права, необходимо, прежде всего, выявить его предмет, т.е. ту область общественных отношений, которая регулируется нормами государственного права. Одна отрасль права отличается от другой отрасли именно предметом правового регулирования.
Общественные отношения, регулируемые нормами государственного права, весьма сложны, многочисленны и многообразны по своему конкретному содержанию. Поэтому и в современной науке государственного (конституционного) права общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли права, рассматриваются по-разному, что свидетельствует об отсутствии единства в понимании предмета государственного (конституционного) права. В то же время преобладающей является позиция тех авторов, которые утверждают, что предметом государственного (конституционного) права являются отношения, складывающие во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр., а далее следует утверждение о том, что нормы данной отрасли права регулируют лишь определенный слой отношений в указанных сферах.
К его предмету относятся те отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из указанных сфер.
Наряду с отмеченной авторской позицией широкого понимания предмета государственного (конституционного) права, имеются авторы, которые понимают предмет данной отрасли права в более компактной формулировке. Так, М.В.
Баглай считает, что конституционное право представляет собой совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и гражданина и учреждающие в этих целях определенную систему государственной власти.
Своеобразный вариант определения предмета государственного (конституционного) права предложил О.Е. Кутафин. По его мнению, все общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, следует подразделить на две группы: 1) общественные отношения, складывающиеся в областях, составляющих основные элементы государства, которыми, как известно, являются народ, территория и власть; 2) общественные отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Сложность подобного определения предмета государственного (конституционного) права вполне справедливо отметила И.А.
Конюхова: При таком подходе нужна интуиция опытного, если не гениального государствоведа, чтобы правильно определить первуюгруппу от второй.
Можно выделить и группу авторов, которые при определении предмета государственного (конституционного) права используют так называемую трехуровневую систему организации общественных отношений, относящихся к данной отрасли права. Так, Ю.А. Дмитриев считает, что ... предмет конституционного права можно определить как совокупность общественных отношений, определяющих:
1. Основы конституционного строя (основы государственного и общественного строя, закрепленные в качестве таковых положениями Конституции РФ, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и политико-территориальное устройство страны;
2. Отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти;
3. Основы правового статуса человека и гражданина, а также содержание процесса реализации политических прав и свобод граж-дан.
На позиции использования трехуровневой системы организации общественных отношений, относящихся к предмету конституционного права, стоит также И.А. Конюхова (Умнова), которая говорит: ... определение предмета конституционного права России в современный период следует проводить с учетом функционального назначения данной отрасли. Наряду с общими для всех отраслей права функциями, . конституционное право осуществляет и такие только ей присущие государственноправовые функции как учредительная, государствообразующая, координирующая. Названные и подчеркнутые автором точки зрения функции, действительно определяют специфику конституционных норм.
Однако, те государственно-правовые нормы, которые находятся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, содержащих нормы государственного (конституционного) права, такими свойствами не обладают. Поэтому предложенное функциональное назначение государственного (конституционного) права не может быть признано удачным.
Опираясь на свою исходную позицию, И.А. Конюхова говорит: ... современное конституционное право Российской Федерации можно было бы определить как ведущую фундаментальную отрасль публичного права, которая объединяет в единую систему конституционно-правовые нормы, устанавливающие:
- основы общественного строя;
- основы взаимоотношений личности и государства;
- отношения по организации и осуществлению публичной (общественной и государственной) власти.
В Учебном пособии нет возможности детально проанализировать имеющиеся в науке авторские позиции относительно самого понятия предмета правового регулирования и его содержания. В наиболее общем виде, научные дискуссии разворачивались и разворачиваются в настоящее время вокруг двух основных проблем:
Во-первых, споры разгорались вокруг того, как подойти к определению самого обобщенного понятия и функционального назначения отрасли государственного права. Такими определениями в науке советского государственного права были: в советском государственном праве выражаются общественные отношения, связанные с организацией советского государства и его органов власти; что эти общественные отношения складываются в связи с осуществлением государственной власти, возникающие в процессе осуществления государственной власти, по поводу осуществления государственной власти, составляющие основы полновластия советского народа и др.;
во-вторых, из рассмотренных нами позиций ближе других к сущностному ответу на поставленный вопрос о функциональном назначении государственного права подошли авторы учебника Конституционное право России Е.И. Козлова и О.Е.
Кутафин. Но их утверждение о том, что нормы данной отрасли права регулируют лишь определенный слой политических, экономических, социальных, духовных и пр. общественных отношений, которые они называют базовыми, основополагающими в каждой из указанных сфер, ответа на поставленный вопрос не дают. А в чем же их функциональное предназначение?
И.А. Конюхова также не дает ответа относительно функционального назначения данной отрасли права;
в-третьих, отдельные авторы при определении круга общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования данной отрасли вводят в оборот термины, которые в полном объеме в современной науке государственного права не используются. Так, Дмитриев Ю.А. и Конюхова И.А. вводят в оборот термин, который был характерен для науки советского государственного права, а именно основы общественного строя. А что такое общественный строй? Современная наука государственного права ответ на этот вопрос не дает.
В то же время, общественный строй - это сочетание четырех основополагающих подсистем, которыми являются: экономические отношения, социально-классовые отношения, политические (идеологические) и духовные отношения. Что же конкретно в данном случае является предметом государственного права?
Ответа на этот вопрос так же нет.
Что касается Ю.А. Дмитриева, то он, к сожалению, не совсем корректно отнесся к содержанию понятия основы конституционного строя. В представленном им определении основы конституционного строя это ... основы государственного и общественного строя, закрепленные в качестве таковых положениями Конституции РФ, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации. О содержании понятий конституционный строй и основы конституционного строя мы будем говорить на стр.
53-56 Учебного пособия. Вместе с тем следует отметить, что основы конституционного строя устанавливаются только Конституцией РФ и никак конституциями и уставами субъектов РФ. Основы конституционного строя едины для всего государства и не могут быть скорректированы кем бы то ни было (ст.
16 и ст. 135 Конституции РФ).
Итак, что же следует понимать под предметом правового регулирования государственного (конституционного) права. Для того, чтобы ответить на поставленные вопросы, необходимо выполнить два условия:
1) установить круг и характер тех общественных отношений, которые регулируются нормами государственного (конституционного) права;
2) определить ограничительную линию, отделяющую общественные отношения, регулируемые нормами государственного права, от других видов общественных отношений, регулируемых нормами других отраслей права.
Предмет правового регулирования государственного (конституционного) права по сравнению с другими отраслями права отличается существенными отношениями, которые отражают строго определенную сторону социальных связей, складывающихся в государстве и обществе. Нормы государственного (конституционного) права устанавливают и закрепляют устройство российского государства.
Устройство государства - это целый комплекс социальных, экономических национальных, идеологических и правовых отношений. Государственное (конституционное) право, разумеется не в состоянии своими нормами регулировать все такого рода отношения, да это и не входит в его задачу. Поэтому из всего многообразия общественных отношений, складывающихся в государстве и обществе, нормы государственного (конституционного) права определяют для себя те, которые:
во-первых, закрепляют организационно-правовые основы конституционного строя Российской Федерации и на базе их принципов определяют основы правового положения гражданина и человека, федеративное устройство, а также основные принципы построения и взаимодействия властей в государстве. Тем самым основы конституционного строя представляют собой головной политико-правовой, а это одновременно и головной государственно-правовой институт, который имеет своей целью: установить содержание концепции, которая формирует единые подходы к пониманию сущности всех определяющих государственно-правовых институтов нашего государства и общества на уровне Федерации, ее субъектов и местного самоуправления;
во-вторых, определяют основы правового положения гражданина и человека в государстве и обществе. Правовое положение гражданина и человека в той или иной степени определяется и нормами других отраслей права. Однако значимыми для государственного (конституционного) права являются отношения, определяющие принадлежность лица к российскому гражданству, принципы, закрепляющие положение гражданина и человека в государстве и обществе, его основные права, свободы и обязанности.
Именно эти группы общественных отношений являются исходными для всех остальных областей общественных отношений между личностью и государством. Слово основы в данном случае выполняет роль той линии, которая отграничивает общественные отношения государственноправового характера от общественных отношений в данной сфере, но урегулированных нормами других отраслей права;
в-третьих, характеризуют устройство российского государства с точки зрения его национально-государственной, национально- территориальной и административно-территориальной организации. В данном случае нормы государственного права закрепляют федеративную организацию России, т. е. из каких частей состоит Российская Федерация, кто является ее субъектом, особенности правового положения субъектов Федерации и характер их взаимоотношений с Федерацией. Государственно-правовые нормы закрепляют также предметы исключительного ведения собственно Федерации, а также закрепляют основные принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и предоставляет субъектам Федерации право самостоятельно определять предметы исключительного их ведения и административно-территориальное устройство;
в-четвертых, именно нормы государственного (конституционного) права устанавливают систему государственных органов Российской Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления, а также основные принципы их организации и деятельности. Это позволяет и государственным органам субъектов Российской Федерации, и органам муниципальных образований самостоятельно вводить в соответствующие системы органов определенные свойства, связанные с историческими особенностями их развития и национальной самобытности;
в-пятых, государственная власть и самоуправление в Российской Федерации осуществляются народом не только через систему государственных органов и органов местного самоуправления. Государственная власть и самоуправление в Российской Федерации осуществляются также народом непосредственно, используя формы прямой демократии, а именно, референдум и свободные выборы.
Поэтому общественные отношения, складывающиеся в процессе непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти, регулируются нормами государственного (конституционного) права и потому также являются составляющей частью предмета правового регулирования данной отрасли права.
Таким образом, анализ содержания основных компонентов, составляющих устройство Российской Федерации, подтверждает действительность нашего первоначального утверждения о том, что общественные отношения, регулируемые нормами государственного права, весьма сложны и многообразны. А установив содержание и специфику предмета правового регулирования, можно дать следующее определение понятия государственного права Российской Федерации как отрасли права:
Государственное право Российской Федерации - это отрасль права, представляющая совокупность правовых норм, юридически закрепляющих устройство Российской Федерации, т.е. основы его конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и формы непосредственного народовластия.
Метод правового регулирования. - Предмет правового регулирования - это основной критерий отграничения данной отрасли права от других отраслей. Дополнительным критерием разграничения отраслей права может служить также метод правового регулирования, т.е. совокупность приемов и способов правового воздействия на правовые отношения. Однако этот дополнительный критерий применим для разграничения только тех отраслей, которые имеют существенные отличия в методах регулирования соответствующих общественных отношениях.
Он, например, помогает отграничить складывающиеся в процессе хозяйственной деятельности гражданско-правовые отношения от административно-правовых.
Что касается метода государственно-правового регулирования, то он представляет собой способ нормативно-организационного воздействия на соответствующие общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и развития. Чаще всего государственно-правовое регулирование осуществляется с помощью метода централизованного, императивного регулирования - метода субординации, - при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах.
Реже в государственно-правовом регулировании встречается децентрализованное, диспозитивное регулирование - метода координации, - при котором правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс оказывает влияние активность участников общественных отношений, что дает возможность государственным органам или органам местного самоуправления согласовать свои действия.
Каждый из названных методов может быть реализован с помощью таких способов, как позитивное обязывание (предписание), дозволение, запрещение.
Позитивное обязывание (предписание) - это такой способ правового воздействия, при котором в соответствующей правовой норме содержится предписание на совершение определенных обязательных и юридически значимых действий. Так, например, обязанность резидента Российской Федерации при вступлении в должность принести народу присягу -ст. 82 Конституции Российской Федерации; полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - ч. 4 п. 4 ст.
9 Федерального закона от 6 октября 1999 года Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ред. от 12.04.2002 года.
Дозволение - это способ правового воздействия, который выражается в разрешении совершения определенного действия или бездействия, которые имеют или могут иметь юридические последствия. Так, в соответствии со ст.
17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Запрещение (запрет) - это способ правового воздействия, выражающийся в запрете совершения определенных действий. Так, в соответствии со ст. 21 Конституции Российской Федерации никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жесткому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. В соответствие с п. 12 ч. 2 ст.
7 Федерального конституционного закона О военном положении от 30 января 2002 г. запрещается нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и т.д. (В этой же статье содержится целый ряд иных запретов в период объявленного военного положения. При этом нарушение этих запретов влечет за собой не только административную, но и уголовную ответственность.)
Однако, главным способом воздействия норм государственного права на общественные отношения - это установление правоспособности, определение правового статуса и порядка реализации прав и обязанностей в ходе конкретных правоотношений. Именно на стадии реализации прав и обязанностей происходит перевод предписаний государственноправовых норм в фактическое, действительное поведение субъектов общественных отношений.
Важным компонентом государственно-правового регулирования являются акты применения норм государственного права. Применение права в данном случае конкретизирует властные предписания отдельных норм государственного права.
В силу этого властность государственноправовых норм дополняется властностью их применения государственными органами. Эти акты носят императивный характер. Однако, следует иметь в виду, что реализация норм государственного права выражается не только в актах их применения, но также и в их соблюдении, исполнении, использовании, которые могут не иметь властного характера.
Механизм государственно-правового регулирования действует в государстве в совокупности с другими элементами правового регулирования: правосознанием, правовой психологией, правовой культурой.
О названиях - государственное право или конституционное право. - Изучая государственное право в настоящее время, студенты встречаются с различными наименованиями той отрасли права, к изучению которой приступили. Можно ли термины - государственное право и конституционное право считать синонимами?
Действительно, подходя формально, нетрудно заметить, что круг регулируемых соответствующей отраслью права общественных отношений в странах или в работах ученых, где употребляются тот или другой из указанных терминов, примерно одинаковы. Так, англо-саксонская и романская правовые системы традиционно пользуются термином конституционное право; для германской системы характерно употребление термина государственное право.
В России до 1917 г. эта отрасль традиционно называлась государственное право. С таким названием издавались учебники И. Андреевского (1866г.), Н. Коркунова (1877г.), Б. Чичерина (1894г.), Куплеваского Н.О. (1902г.), Лазаревского Н.И. (1910г.); при этом, только первый том своего лекционного курса Н.И.
Лазаревский назвал Конституционное право, а второй том - Административное право, однако общее название было - Лекции по русскому государственному праву.
Само понятие государственного права в действующем советском праве появилось еще до принятия Конституции РСФСР 1918 г. В составе отдела законодательных предположений кодификации Наркомюста было образовано отделение государственного права. Но хотя советское государственное право существовало как отрасль действующего права и как наука, соответствующий термин, несмотря на упомянутое отделение Нар-комюста, еще не завоевал полного признания ни в практике государственного строительства, ни в науке тех лет.
Точный термин, обозначающий эту отрасль советского права, еще не выкристаллизировался. В 1918 г. в Московском университете читался курс лекций Государственное устройство РСФСР, а в 1919 г. - Публичное право Советской Республики. Вместе с тем, учебная программа Центральной школы советской и партийной работы, переименованной позднее в Коммунистический университет им. Я.М.
Свердлова, прямо предусматривает такую дисциплину, как Государственное право РСФСР в связи с общим учением марксизма о праве и государстве. Лекторами по этому курсу были утверждены В.И.
Ленин, а также М.Ф. Владимирский, Н.В.
Крыленко, Д.И. Курский и др.
В те годы значительно широкое распространение получил термин основы Советской Конституции. Отдельные авторы понимали под этими Основами общетеоретические положения и организацию советского строя в целом.
Отсутствие в ряде работ тех лет не только термина, но и самого понятия советского государственного права отчасти, видимо, связано с нежеланием применять старую дореволюционную терминологию.
