Доходы проекта федерального бюджета
Под ними понимаются поступления добровольных, безвозмездных, невозвратных платежей на капитальные нужды, полученных государственными органами из негосударственных источников. В отличие от безвозмездных текущих трансфертов капитальные трансферты из негосударственных источников в основном осуществляются за счет накопленного богатства прежних лет. Их целью является финансирование процесса капиталообразования, расходов, предстоящих в долгосрочной перспективе, или приобретения материальных ценностей. Сюда относятся капитальные трансферты на строительство или покупку больниц, школ, музеев, театров, культурных центров или других государственных сооружений и оборудования.
Также включаются капитальные трансферты в денежной форме, полученные от частных лиц, частных некоммерческих учреждений, негосударственных организаций, корпоративных и частных квазикорпоративных предприятий и других источников, за исключением средств, полученных от других органов государственного управления и международных организаций. Полученные официальные трансферты. В данную категорию входят все невозвратные, безвозмездные платежи, полученные от других органов государственного управления или международных организаций.
Это репарации, дарения, средства, предназначенные для осуществления особых проектов или программ, поддержки основного бюджета или другой цели.
К трансфертам от других уровней управления относятся невозвратные безвозмездные платежи, поступающие от одних уровней управления другим уровням. В российской практике они имеют форму финансовой поддержки субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств.
Различают собственные и регулирующие доходы бюджета. К собственным относятся виды доходов, закрепленные на постоянной основе за соответствующими бюджетами законодательством.
К регулирующим относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты.
Доходы проекта федерального бюджета
В предлагаемом федеральном законе О федеральном бюджете на 2002 год доходы федерального бюджета рассчитаны, исходя из оптимистичного макроэкономического прогноза, и составят 1998,4 млрд. рублей, или 18,85% к прогнозируемому объему ВВП. Доходы федерального бюджета без учета поступлений от взимания единого социального налога составят 1740,9 млрд. рублей, или 16,42% к прогнозируемому объему ВВП (15,4% к ВВП в соответствии с федеральным бюджетом на 2001 год и 16,74% к ВВП, исходя из ожидаемой его оценки в 2001 году).
Налоговые доходы
- в соответствии с законом, составят 1626,3 млрд. рублей, или 15,34% к ВВП, что выше уровня, установленного на 2001 год, на 0,95 процентных пункта. Удельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов составит 93,4%.
Практически весь номинальный прирост доходов федерального бюджета в размере 547,38 млрд. рублей достигается за счет прироста налоговых поступлений - 510,95 млрд. рублей (93,3%).
Неналоговые доходы
- составят 100,7 млрд. рублей, или 0,95% к ВВП, что выше уровня, установленного на 2001 год, на 0,12% к ВВП и практически на уровне ожидаемой их оценки текущего финансового года.
Динамика доходов федерального бюджета представлена на графике 1:
График 1
Анализ отклонений фактических объемов налоговых и неналоговых доходов от утверждаемых в федеральных законах о федеральном бюджете за ряд лет свидетельствует о недостаточно глубокой проработке их расчетов, что видно из данных следующей таблицы 1.
Таблица 1
млрд. рублей
| Наименования показателей | Отклонение фактического исполнения от утвержденных показателей на год | |||||||||
| 1997 год | 1998 год | 1999 год | 2000 год | 1 п/г 2001 года* | ||||||
| сумма | % | Сумма | % | сумма | % | сумма | % | сумма | % | |
| НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | -112,25 | -30,15 | -53,71 | -17,50 | +110,2 | +27,58 | +14,87 | +1,56 | +40,89 | +6,59 |
| Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций | -40,07 | -52,38 | -11,08 | -23,02 | +45,11 | +125,2 | +6,94 | +4,06 | +5,44 | +5,59 |
| Налог на добавленную стоимость | -45,25 | -26,01 | -23,90 | -16,92 | +77,34 | +53,81 | +4,76 | +1,3 | +16,05 | +6,35 |
| Акцизы | -20,33 | -26,8 | -22,07 | -28,04 | -2,91 | -3,34 | -0,3 | -0,2 | -6,09 | -5,72 |
| Таможенные пошлины | +6,84 | +23,82 | +7,98 | +26,51 | -2,05 | -2,16 | +2,35 | +1,04 | +17,97 | +12,84 |
| НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | +4,11 | +28,42 | +12,56 | +84,07 | +16,18 | +49,02 | +10,6 | +16,61 | +12,93 | +39,59 |
| Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности | +0,84 | +21,84 | -0,68 | -12,76 | -1,24 | -10,5 | 3,85 | 12,5 | +10,60 | +74,80 |
| Доходы от внешнеэкономической деятельности | +3,84 | +49,71 | +11,73 | +170,5 | +13,14 | +56,39 | +3,00 | +8,73 | +1,82 | +11,34 |
| ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ | +0,75 | +1,91 | -0,85 | -34,6 | -0,99 | -11,6 | 0,18 | 1,3 | -1,65 | -22,51 |
Так, если в 19971998 годах завышение объема доходов привело к существенному недофинансированию расходов федерального бюджета и практически к дезорганизации бюджетного процесса, то занижение объема доходов федерального бюджета в 1999-2001 годах явилось причиной получения дополнительных доходов, не учитываемых в федеральных законах о федеральном бюджете.
На достоверность параметров важнейших доходов федерального бюджета существенное влияние оказывает как неточность прогноза основных макроэкономических показателей, так и недостатки, связанные собственно с методами оценки доходной базы федерального бюджета.
В целом при превышении объема ВВП в 2002 году только на 1% по сравнению с прогнозируемым, при сохранении в проекте бюджета уровня мобилизации доходов в федеральный бюджет (16,4% к ВВП), дополнительные доходы федерального бюджета могут составить 17,4 млрд. рублей. В этой связи могут быть уточнены представленные расчеты по налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации, формирующие 52,1% всех доходов федерального бюджета на 2002 год, как вследствие неточности ожидаемой оценки объема ВВП на 2001 год, так и прогнозируемого объема ВВП на 2002 год. Анализ доходов федерального бюджета на 2002 год по сравнению с утвержденным и ожидаемым исполнением федерального бюджета за 2001 год (в номинальном выражении и сопоставимых ценах) приведен в таблице 2.
Таблица 2
| Наименование показателей | Утверждено законом о бюджете на 2001 г. | Ожидаемое поступление в 2001 г.* | Планируемый бюджета на 2002 г. | |||||||||
| млрд. руб. |
в % к ВВП (7750) |
струк-тура | млрд. руб. |
в % к ВВП (8850) |
струк- тура | млрд. руб. |
в % к ВВП (10600) |
струк-тура | в % к закону | |||
| темпы роста (ном.) | темпы роста (реал.**) | |||||||||||
| НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 1 115,33 | 14,39 | 93,45 | 1 382,62 | 15,62 | 94,30 | 1 626,28 | 15,34 | 93,42 | 145,81 | 127,01 | |
| Налоги на прибыль (доход) предприятий и организаций | 172,65 | 2,23 | 14,47 | 220,11 | 2,49 | 14,85 | 191,43 | 1,81 | 11,00 | 110,88 | 96,59 | |
| Налог на добавленную стоимость | 516,44 | 6,66 | 43,27 | 574,97 | 6,50 | 38,80 | 712,42 | 6,72 | 40,92 | 137,95 | 120,17 | |
| в том числе НДС по товарам, производимым на территории Российской Федерации | 381,78 | 4,93 | 31,99 | 419,99 | 4.75 | 28,34 | 516,90 | 4,88 | 29,69 | 135,39 | 117,94 | |
| в том числе НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации | 134,66 | 1,74 | 11,28 | 154,97 | 1.75 | 10,46 | 195,52 | 1,84 | 11,23 | 145,19 | 126,48 | |
| Акцизы | 188,04 | 2,43 | 15,76 | 205,01 | 2,32 | 13,83 | 214,29 | 2,02 | 12,31 | 113,96 | 99,27 | |
| Платежи за пользование природными ресурсами | 37,18 | 0,48 | 3,12 | 47,10 | 0,53 | 3,17 | 179,85 | 1,70 | 10,33 | 483,68 | 421,33 | |
| Ввозные пошлины | 58,67 | 0,76 | 4,92 | 96,19 | 1,09 | 6,55 | 118,67 | 1,12 | 6,82 | 202,25 | 176,18 | |
| Вывозные пошлины | 131,95 | 1,70 | 11,06 | 217,25 | 2,45 | 14,66 | 197,20 | 1,86 | 11,33 | 149,45 | 130,18 | |
| НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 64,26 | 0,83 | 5,38 | 85,33 | 0,96 | 5,75 | 100,68 | 0,95 | 5,78 | 156,68 | 136,48 | |
| Дивиденды по акциям, принадлежащим государству | 2,00 | 0,03 | 0,17 | 4,74 | 0,05 | 0,32 | 4,90 | 0,05 | 0,28 | 245,00 | 213,41 | |
| Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности | 5,61 | 0,07 | 0,47 | 7,92 | 0,09 | 0,53 | 8,39 | 0,08 | 0,48 | 149,57 | 130,29 | |
| Платежи от государственных и муниципальных организаций | 9,47 | 0,12 | 0,79 | 13,21 | 0,15 | 0,89 | 13,97 | 0,13 | 0,80 | 147,55 | 128,53 | |
| Плата за пользование водными биоресурсами | 5,79 | 0,07 | 0,48 | 6,50 | 0,07 | 0,43 | 7,00 | 0,07 | 0,40 | 120,97 | 105,37 | |
| Проценты по государственным кредитам | 13,52 | 0,17 | 1,13 | 10,48 | 0,12 | 0,70 | 13,68 | 0,13 | 0,79 | 101,22 | 88,17 | |
| Таможенные сборы | 17,98 | 0,23 | 1,51 | 28,78 | 0,33 | 1,94 | 34,23 | 0,32 | 1,97 | 190,38 | 165,83 | |
| ФОНД Минатома России | 13,89 | 0,18 | 1,16 | 13,89 | 0,16 | 0,93 | 13,89 | 0,13 | 0,80 | 100,00 | 87,11 | |
| ВСЕГО ДОХОДОВ | 1 193,48 | 15,40 | 100,00 | 1 481,84 | 16,74 | 100,00 | 1 740,86 | 16,42 | 100,00 | 145,86 | 127,06 |
Поступления в 2002 году в федеральный бюджет налога на прибыль (доход) организаций предусматриваются в сумме 191,4 млрд. рублей, что ниже ожидаемой оценки поступлений данного налога в 2001 году на 28,7 млрд. рублей или на 13,1%. Сумма отмененных льгот по налогу на прибыль составит в 2001 году по оценке Минфина России 404,5 млрд. рублей. Однако в 2002 году адекватного этой сумме увеличения налогооблагаемой базы не прогнозируется.
В расчетах по налогу на прибыль налогооблагаемая база уменьшена на 304,4 млрд. рублей в связи с изменениями, внесенными в соответствии с нормами главы 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, в том числе за счет снятия ограничений по отнесению на затраты расходов по добровольному страхованию имущества и ответственности (74,5 млрд. рублей), включения в затраты расходов работодателей по страхованию своих работников по договорам добровольного долгосрочного страхования жизни, пенсионного страхования, добровольного личного страхования (25,8 млрд. рублей), расходов на содержание объектов жилищно-коммунальной и социально-культурной сферы (39,2 млрд. рублей), изменения порядка исчисления и отнесения на затраты амортизации (84 млрд. рублей), отнесения на финансовый результат убытков, полученных в предшествующем налоговом периоде (54,4 млрд. рублей) и некоторых других затрат.
Указанное уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль в размере 304,4 млрд. рублей представляется существенно завышенным и требует дополнительного обоснования Правительством Российской Федерации. В связи с тем, что у предприятий накоплен значительный объем кредиторской задолженности, которая на 1083,5 млрд. рублей превышает дебиторскую задолженность (по состоянию на 1 июля 2001 года), свободные остатки средств предприятий на счетах предприятий в первую очередь будут направляться на погашение этой задолженности, а не на цели добровольного страхования.
Федеральным законом О федеральном бюджете на 2002 год поступления налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации, предусматриваются в сумме 516,9 млрд. рублей с ростом против ожидаемых поступлений в 2001 году на 96,9 млрд. рублей, или на 23,1 процента.
Несмотря на принимаемые в последнее время Правительством Российской Федерации меры по повышению уровня собираемости налогов (в среднем 90,6% в проекте бюджета на 2002 год), собираемость налога на добавленную стоимость предусмотрена в размере 83,3% или на уровне, ожидаемом в 2001 году, при наличии значительной задолженности перед бюджетом на данному налогу (по расчету 270 млрд. рублей по состоянию на 1 июля 2001 года). Принятие мер по повышению собираемости налога на добавленную стоимость по сравнению с 2001 годом может дать существенные дополнительные поступления в доходную часть федерального бюджета.
Возмещение из федерального бюджета налога на добавленную стоимость организациям-экспортерам продукции в 2002 году предусматривается в сумме 225 млрд. рублей. При этом необходимо отметить, что на протяжении ряда лет темпы роста объемов возмещения данного налога превышают темпы роста объемов экспорта и налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории страны.
При прогнозируемом в 2002 году по сравнению с 1999 годом росте экспорта, облагаемого налогом на добавленную стоимость, в 2 раза, увеличении поступлений налога на добавленную стоимость в 3 раза, объем возмещения налога организациям-экспортерам возрастает в 4,6 раза, а его доля в экспорте - с 3,1% в 1999 году до 7,4% в 2002 году при практически неизменной за эти годы структуре экспорта. Сумма возмещения в общем объеме поступлений налога увеличивается с 19,3% до 30,3 процента.
В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо представить Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации дополнительные материалы по объективному анализу ситуации с возмещением налога на добавленную стоимость организациям-экспортерам, а также информацию о намечаемых мерах по установлению эффективного контроля за правомерностью его возмещения, особенно в условиях расширения объема экспорта, облагаемого налогом. Решение о суммах возмещения налога на добавленную стоимость в федеральном бюджете на 2002 год целесообразно принять по результатам рассмотрения данных материалов.
Федеральным законом предусматривается рост размеров акцизов по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации, в номинальном выражении на 4,4% по сравнению с ожидаемыми показателями 2001 года.
Несмотря на предусмотренную индексацию ставок акцизов на 12% в соответствии с прогнозируемым ростом инфляции темпы прироста поступлений акциза на природный газ предусматриваются на уровне лишь 1,6%. В связи с этим необходимо дополнительно вопрос о повышении цены реализации природного газа, принятой при расчете акциза, и общего размеров поступлений акциза.
Целесообразно также применять дифференцированный подход к индексации ставок акцизов по каждой группе подакцизных товаров (в частности, на алкогольную продукцию), стимулирующий увеличение налогооблагаемой базы за счет расширения легального производства.
Платежи за пользование природными ресурсами в федеральном законе О федеральном бюджете на 2002 год предусматриваются в размере 179,9 млрд. рублей, что в 4,8 раза больше соответствующих поступлений, утвержденных бюджетом 2001 года. Существенный рост данных платежей связан с введением в действие с 1 января 2002 года налога на добычу полезных ископаемых, основную долю в составе которого занимает налог на добычу нефти, поступление которого предусматривается в размере 164,4 млрд. рублей.
Исходя из установок Бюджетного послания целесообразно в процессе рассмотрения проекта федерального закона О федеральном бюджете на 2002 год продолжить работу по отмене экономически необоснованных и неэффективных налоговых льгот. Несмотря на проделанную работу в данном направлении, налоговые льготы по-прежнему занимают высокий удельный вес в составе налоговых доходов.
Общая сумма налоговых льгот, предоставляемых в соответствии с федеральным налоговым законодательством, составит в 2002 году 497,5 млрд. рублей, или 4,69% к прогнозируемому объему ВВП по консолидированному бюджету, в том числе 209,7 млрд. рублей или 1,98% к ВВП по федеральному бюджету.
Правительством Российской Федерации в законопроекте предусматривается рост таможенных сборов по сравнению с утвержденным бюджетом 2001 года в 1,9 раза, что соответствует сложившейся тенденции увеличения поступлений данного налога. В то же время таможенные сборы в представленном законопроекте и в соответствии с Федеральным законом О бюджетной классификации Российской Федерации отнесены к группе неналоговых доходов, что противоречит статье 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой установлено, что они являются налоговыми доходами федерального бюджета.
В связи с этим необходимо привести в соответствие указанные законодательные акты в части отнесения таможенных сборов к одной группе доходов.
Несмотря на требования Президента Российской Федерации, сформулированные в Бюджетном послании, Правительство Российской Федерации по-прежнему недостаточно сориентировано на повышение эффективности управления государственным имуществом и увеличение доходов от его использования.
Поступления в федеральный бюджет по статье неналоговых доходов Дивиденды по акциям, принадлежащим государству на 2002 год определены в размере 4,9 млрд. рублей против 2 млрд. рублей, установленных Федеральным законом О федеральном бюджете на 2001 год, и 4,7 млрд. рублей, ожидаемых в 2001 году.
Несмотря на определенный рост объема данных неналоговых доходов, их удельный вес составит лишь 0,3% в общем объеме доходов федерального бюджета на 2002 год, а 73% поступлений дивидендов прогнозируется лишь от 6 акционерных обществ (Газпром, Роснефть, Славнефть, РАО ЕЭС России, ТВЭЛ, АК Алроса) из 3949 акционерных обществ, пакеты акций которых находятся в собственности Российской Федерации. Кроме того, акционерные общества с государственным участием направляют на выплату дивидендов значительно меньшую по сравнению с полностью приватизированными компаниями долю чистой прибыли.
Результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации показывают, что работа в Минимуществе России по прогнозированию доходов от дивидендов по акциям, принадлежащим государству, должным образом не организована, отсутствует необходимая нормативно-методическая база.
По расчетам Счетной палаты Российской Федерации в 2001 году на акции, принадлежащие Российской Федерации, будет приходиться не менее 97,8 млрд. рублей чистой прибыли (по крупнейшим плательщикам). При наличии на рынке общей тенденции увеличения доли чистой прибыли, направляемой на выплату дивидендов, прогноз доходов по данной статье бюджета, рассчитанный на основе усредненного значения части прибыли, направленной на выплату дивидендов в 2000 году в разрезе крупнейших плательщиков (7,9%), может составить 7,7 млрд. рублей.
Федеральным законом О федеральном бюджете на 2002 год предусматривается увеличение платежей от государственных и муниципальных организаций с 9,5 млрд. рублей, утвержденных в бюджете 2001 года, до 13,97 млрд. рублей в 2002 году. При этом основную часть поступлений (88,6%), как и в предыдущие годы, составляют доходы совместного предприятия Вьетсовпетро в размере 12,4 млрд. рублей.
Платежи от 9718 федеральных государственных унитарных предприятий и организаций предусмотрены в проекте бюджета на 2002 год в размере лишь 0,5 млрд. рублей при том, что по оценкам Счетной палаты Российской Федерации чистая прибыль, полученная государственными унитарными предприятиями только в 2000 году, составила 50 млрд. рублей.
Федеральным законом О федеральном бюджете на 2002 год запланировано увеличение доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, по сравнению с утвержденным бюджетом 2001 года с 5,6 млрд. рублей до 8,4 млрд. рублей, или с ростом на 49,5%. Однако, по сравнению с ожидаемой оценкой 2001 года, номинальный рост доходов по данной статье бюджета составит лишь 5,9%, что в 2 раза ниже прогнозируемых темпов инфляции на 2002 год. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, исключая арендную плату за землю, вообще прогнозируется на уровне ожидаемой оценки 2001 года.
Таким образом, Правительством Российской Федерации не принято достаточных мер по выполнению требования Бюджетного послания по значительному увеличению доходов федерального бюджета, получаемых от использования государственной собственности, существенным источником которых должны стать доходы от использования объектов недвижимости.
Федеральным законом О федеральном бюджете на 2002 год предусматриваются поступления в доход федерального бюджета в размере 4 млрд. рублей от прибыли Центрального банка Российской Федерации, что в соответствии со статьей 26 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) должно составлять 50% балансовой прибыли Банка России, полученной за 2001 год.
В соответствии с действующим законодательством Банк России самостоятельно определяет смету расходов и правила ведения бухгалтерского учета, формирования учетной политики. В связи с этим финансовые результаты его отдельных операций отражаются, минуя счета доходов, что оказывает влияние на размер прибыли, отражаемой Центральным банком Российской Федерации.
По мнению Счетной палаты Российской Федерации, в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) должны быть внесены изменения, предусматривающие введение государственного внешнего контроля за формированием его прибыли, исполнением сметы расходов на его содержание, организацией бухгалтерского учета и учетной политики.
Существенным дополнительным источником пополнения доходной части федерального бюджета 2002 года должны стать доходы федеральных органов исполнительной власти от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако, в законопроекте эти объемы поступлений по группе доходов Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не указаны. При формировании объемов расходов федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета, указанные объемы уменьшаются на сумму прогнозируемых ими доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
По мнению Счетной палаты Российской Федерации, такой подход к формированию расходов федерального бюджета не позволяет в достаточной степени оценить обоснованность размеров дополнительных источников финансирования, а также нарушает установленный статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип общего (совокупного) покрытия расходов общей суммой доходов бюджета, в соответствии с которым доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета.
Отмечая предполагаемое существенное повышение среднего уровня собираемости налоговых доходов в законопроекте по сравнению с предшествующими годами, Счетная палата Российской Федерации полагает, что точность и достоверность проектировок отдельных показателей проекта бюджета нуждается в дополнительном обосновании. В ходе рассмотрения проекта федерального закона О федеральном бюджете на 2002 год в комитетах и комиссиях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации целесообразно детально рассмотреть все имеющиеся резервы увеличения возможных поступлений в федеральный бюджет, в том числе от возврата ранее предоставленных средств федерального бюджета на возвратной основе.
Немаловажной проблемой достоверности и обоснованности проекта доходов федерального бюджета на 2002 год является состояние нормативно-методической базы по их формированию. Единственным документом, регламентирующим работу по разработке проекта доходов на федеральном уровне, являются утвержденные заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Министром финансов Российской Федерации А.Л. Кудриным 12 апреля 2001 года Методические рекомендации по формированию доходов федерального бюджета на 2002 год.
Однако данные методические рекомендации носят достаточно общий характер, определяют лишь основные подходы к формированию доходов бюджета, используемую отчетность и информацию, и не раскрывают технологию и алгоритм расчета конкретных показателей налоговых и неналоговых доходов.
