Расходы бюджета
В основу концепции закладываются три основных блока задач:
- сформировать четкие правила разработки и исполнения бюджета с максимально возможной детализацией структуры бюджетных затрат и внедрением элементов казначейского метода исполнения бюджета;
- определить наиболее приемлемые для национальных и региональных условий формы привлечения нетрадиционных финансовых источников в оборот;
- создать полноценный информационно-аналитический комплекс в бюджетно-финансовой системе, чтобы иметь широкую информационную базу для оптимизации прогнозирования доходов и расходов бюджета, повысить оперативность бюджетной отчетности, позволяющей принимать действенные финансовые решения по эффективному маневрированию бюджетными ресурсами в существующих инфляционных условиях.
Первая группа задач реализуется уже сейчас. Одним из важнейших и сложнейших направлений совершенствования управления бюджетными ресурсами является внедрение элементов казначейского метода исполнения бюджета.
Основу задач формируемых по территориям России федеральных казначейских учреждений составляют функции по разассигнованию средств, предназначенных для учреждений, расположенных на соответствующей территории и финансируемых за счет средств федерального бюджета; по организации и контролю за целевым и эффективным расходованием выделенных бюджетных ресурсов.
Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством экономическую основу регионов составляет их собственность например, экономическую базу местного самоуправления составляют её природные ресурсы: земля, недра и т.д.
Сложившаяся в нашей стране экономическая, в том числе и финансовая, ситуация не позволяет местным органам власти и управления при бюджетном дефиците всерьез рассчитывать на пополнение доходной части бюджетов территорий путем введения дополнительных местных налогов и сборов.
Следует помнить, что расходы любого бюджета осуществляются за счет средств налогоплательщиков и, следовательно, государство взяло на себя ответственность перед ними за выполнение определенных функциональных обязательств.
Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой.
При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная их величину.
Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.
Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В теории и практике финансов существуют несколько признаков классификации расходов бюджета.
В первую очередь расходы бюджета подразделяются по их влиянию на процесс расширенного воспроизводства. В этом случае выделяются текущие и капитальные бюджетные расходы.
Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных учреждений), текущие субсидии нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы.
Как правило, эти расходы в основном соответствуют затратам, отраженным в обычном бюджете или бюджете текущих расходов и доходов.
Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям местным органам власти.
Данная группа расходов отражается в бюджете капитальных расходов и доходов государства.
Важный признак классификации расходов бюджета предметный.
При этом все расходы подразделяются на несколько крупных групп. Как правило, выделяются следующие группы расходов:
- расходы по обслуживанию государственного долга;
- финансирование промышленного производства;
- финансирование обороны;
- содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления;
- финансирование социально-культурных мероприятий;
- финансирование науки;
- расходы по внешнеэкономической деятельности;
- создание резервных фондов;
- прочие расходы и выплаты.
p> Здесь хорошо видна роль государства в разных областях общественной жизни. Дополнительно к указанным группам расходов могут выделяться затраты на выполнение приоритетных общегосударственных программ. Так, в Российской Федерации самостоятельно в расходах республиканского бюджета отражаются расходы на целевые региональные программы по развитию промышленного сектора экономики, расходы по ликвидации последствий ядерного взрыва в Челябинской области и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, расходы на государственную программу развития экономики и культуры малочисленных народов Севера, расходы на программу развития гражданской авиации, расходы на Российскую государственную космическую программу и др.
Выделение средств по отдельным видам целевых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, предусмотренным органами государственной власти.
Каждая из названных групп расходов делится в свою очередь по ведомственному и целевому признакам.
Ведомственный признак позволяет выделить в каждой группе расходов соответствующее министерство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот признак классификации расходов бюджета отражает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления.
Целевой признак позволяет рассмотреть расходы подразделяющиеся на конкретные виды затрат. Классификация расходов по целевому назначению создает предпосылки для рационального использования бюджетных средств, является необходимой базой для осуществления эффективного и действенного контроля за использованием бюджетных ассигнований. В настоящее время в Российской Федерации применяется классификация расходов по 19 целевых направлениям:
- заработная плата;
- начисления на заработную плату;
- канцелярские и хозяйственные расходы;
- командировки и служебные разъезды;
- стипендии;
- расходы на питание;
- приобретение медикаментов и перевязочных средств;
- приобретение оборудования и инвентаря;
- приобретение мягкого инвентаря и обмундирования;
- государственные капитальные вложения;
- капитальный ремонт;
- содержание сооружений благоустройства;
- геологоразведочные работы;
- проектирование;
- государственная дотация;
- операционные расходы;
- платежи по ссудам;
- возмещение разницы в ценах;
- прочие расходы.
Кроме того, по отдельным группам расходов (в частности, по расходам на оборону ) применяется классификация, отличная от общей по целевому признаку.
Важной проблемой осуществления целевых бюджетных расходов является их защищенность от обесценения в условиях высоких темпов инфляции на современном этапе развития экономики нашей страны (18 %). Принцип защищенности предполагает финансирование ряда статей расходов бюджета в полном объеме с учетом их инфляционного увеличения.
Осуществление финансирования отдельных статей расходов бюджета в соответствии с их инфляционным увеличением, с одной стороны, обеспечивает защиту получателей бюджетных ассигнований в обеспечении намеченных ими мероприятий, а с другой стороны, является инфляционным фактором, увеличивающим совокупный спрос на продукцию и услуги и в дальнейшем провоцирующим развитие инфляции издержек производства.
Последним признаком классификации расходов является территориальный. В соответствии с уровнем государственного управления в Российской Федерации расходы бюджета подразделяются на расходы федерального бюджета, расходы бюджетов членов федерации и расходы местных бюджетов.
Осуществление расходов бюджета достигается при помощи бюджетного финансирования. Под ним понимается система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование базируется на определенных принципах, характеризуется специфическими формами и методами предоставления средств.
Принцип, форма и методы бюджетного финансирования выступают составными элементами самой системы, влияют на результативность ее функционирования.
Важную роль в организации рациональной системы бюджетного финансирования играют прежде всего принципы финансирования. К числу этих принципов относятся:
- получение максимального эффекта при минимуме затрат. Бюджетные средства должны предоставляться лишь при условии обеспечения наибольшей результативности от их использования. Этот эффект может выражаться, с одной стороны, в решении различных задач социально-экономического развития страны, а с другой - в обратном притоке в бюджет денежных средств за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований;
- целевой характер использования бюджетных ассигнований. Юридические лица получают средства из бюджета только на основе утвержденного бюджета, причем на заранее обусловленные цели. Строгое соблюдение этого принципа препятствует неэффективному использованию бюджетных ассигнований;
- предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных и других показателей и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований. Зависимость бюджетного финансирования от выполнения показателей позволяет финансовым органам осуществлять действенный и эффективный контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений;
- безвозвратность бюджетных ассигнований. Предоставление средств без условия их обязательного возврата в государственный бюджет.
- Однако помимо безвозвратного бюджетного финансирования в настоящее время все шире применяется кредитование предприятий путем выдачи бюджетных ссуд. Проценты по таким ссудам либо не взимаются, либо взимаются по низким ставкам. Бюджетные ссуды выдаются по специальным распоряжениям Правительства Р.Ф. на выполнение целевых программ развития.
В качестве примера рассмотрим структурные показатели расходов проекта
федерального бюджета на 2001 год.
Найдем Бюджетные приоритеты 2001 г. (в сравнении с 2000 г.) Рост расходов по важнейшим бюджетным направлениям (с приведением их в сопоставимые условия и с поправкой на инфляцию) составляет:
Таблица 4
Рост расходов по важнейшим бюджетным направлениям в проекте федерального закона О федеральном бюджете на 2001 по сравнению с федеральным законом О федеральном бюджете на 2000. 1
| место | разделы бюджетов | реальный рост 2001 г. к 2000 г. |
| 1 | Утилизация и ликвидация вооружений | 250% |
| 2 | Промышленность, энергетика, строительство | 153% |
| 3 | Финансовая помощь бюджетам других уровней | 149% |
| 4 | Правоохранительная деятельность | 127% |
| 5 | Образование | 123% |
| 6 | Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций | 120% |
| 7 | Транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатика | 118% |
| 8 | Национальная оборона | 116% |
| 9 | Судебная власть | 115% |
| 10 | Здравоохранение и физкультура | 115% |
1 Составлено по: федеральный закон О федеральном бюджете на 2000 и проект федерального закона О федеральном бюджете на 2001.
Эти направления можно отнести к относительным приоритетам бюджета, так как прирост расходов на них выше среднего (+12%). Следовательно, в тенденции, исходя из темпов роста расходов, приоритеты бюджетной политики на 2001 год можно определить так: укрепление мира, поддержка экономики, федеративные отношения.
Однако по абсолютным суммам расходов и по их доле в общих расходах бюджета структура приоритетов бюджета выглядит иначе:
Таблица 5
Расходы проекта федерального бюджета на 2001 год1
| место | все разделы бюджета 2001г. | доля |
| 1 | обслуживание государственного долга | 20,09% |
| 2 | национальная оборона | 18,34% |
| 3 | финансовая помощь бюджетам других уровней | 15,64% |
| 4 | правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства | 11,03% |
| 5 | социальная политика | 9,03% |
| 6 | образование | 4,09% |
| 7 | промышленность, энергетика и строительство | 3,72% |
| 8 | государственное управление и местное самоуправление | 3,41% |
| 9 | транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика | 2,56% |
| 10 | международная деятельность | 1,86% |
| 11 | здравоохранение и физическая культура | 1,86% |
| 12 | фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу | 1,84% |
| 13 | сельское хозяйство и рыболовство | 1,74% |
| 14 | целевые бюджетные фонды | 1,16% |
| 15 | судебная власть | 0,95% |
| 16 | культура, искусство и кинематография | 0,53% |
| 17 | средства массовой информации | 0,52% |
| 18 | предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий | 0,52% |
| 19 | утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров | 0,51% |
| 20 | охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия | 0,39% |
| 21 | исследование и использование космического пространства | 0,38% |
| 22 | мобилизационная подготовка экономики | 0,04% |
| 23 | пополнение государственных запасов и резервов | 0,04% |
| 24 | развитие рыночной инфраструктуры | 0,01% |
| 25 | прочие расходы | -0,27% |
1 Составлено по: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о принятии во втором чтении проекта федерального закона о Федеральном бюджете на 2001 год, о распределении расходов федерального бюджета на 2001 год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов российской федерации.
По-прежнему на первом месте (свыше 1/5 бюджета) остается обслуживание долга. Однако в реальном выражении эти расходы даже упадут на 4%, то есть это направление получило даже отрицательный приоритет по приростам.
Это несомненно является достижением общей макроэкономической политики. Возрастание помощи бюджетам иных уровней связано с суммарной утратой налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации (например, по НДС). Однако основные потери несет малое число11 наиболее богатых регионов, в то время как рост объемов помощи увеличивает степень выравнивания для большей части субъектов Федерации.
Тем не менее надо отметить, что высокая приоритетность расходов, связанных с федеративными отношениями, и по темпам роста, и по объему, достигается отнюдь не бесконфликтно, порождает социально-экономические проблемы на уровне регионов и политические в их взаимоотношениях с центром.
Наиболее ярко разрыв между тенденцией и фактическим положением проявляется в сфере государственной поддержки экономики. Если по темпам роста это направление является вторым приоритетом, то по абсолютной величине расходов занимает лишь скромное 7-е место.
Концентрация расходов на немногих наиболее крупных статьях показывает, что фактически сложившиеся приоритеты имеют подавляющее преимущество перед новыми, закладываемыми в качестве тенденции. Из 25 разделов на первые 3 приходится более 1/2 расходов бюджета (54,07%), на первые 5 разделов - более 3/4, на первые 10 - более 9/10 расходов.
Сам факт такой концентрации ресурсов можно оценить положительно, но действия государства по изменению системы приоритетов должны быть более решительными, иначе еще на долгие годы бюджетная политика сохранит инерционный характер, не позволяющий решить стоящие перед страной, перед государством задачи.
Бюджетная политика в области расходов в ближайшей перспективе будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.
Процедура составления проекта бюджета должна позволять федеральным органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.
Предстоит сделать болезненный шаг сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета делает его трудно исполнимым. Бюджетные средства должны распределяться по перечню, ограниченному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств.
Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного характера следует выделить следующие:
социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов также будут выделены приоритеты: расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;
военные расходы, уровень финансирования которых сохранится. Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки.
Предстоит осуществить реструктуризацию военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также процесса разработки новейших образцов оружия как основы модернизации Вооруженных Сил. Значительных денежных средств потребует финансирование затрат на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих, без чего не удастся осуществить начальный этап военной реформы;
расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией;
расходы на реструктуризацию угольной отрасли будут направлены на осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров: реформа механизма бюджетного финансирования угольной отрасли направлена на повышение эффективности и усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств на основе заключения договоров между государством и угольными предприятиями, от выполнения которых будет зависеть объем финансирования отрасли.
Президент РФ 27 мая 1998 г. подписал Указ О мерах по обеспечению экономии государственных расходов 597, в котором одобрена работа Правительства РФ по подготовке программы экономии государственных расходов. Сфера действия программы распространяется на федеральный бюджет, однако предполагалось применение программы и для бюджетов субъектов Федерации после заключения соглашений между Правительством РФ и органами исполнительной власти Субъектов Федерации. Методы реализации программы основаны на:
проведении инвентаризации и сокращении количества юридических лиц и численности работников, занятых в бюджетной сфере, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета;
анализе условий оплаты труда в организациях, финансируемых из федерального бюджета;
поэтапном отказе от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет федерального бюджета;
оптимизации расходов по обслуживанию государственного долга;
обеспечении контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро и теплоэнергии;
усилении контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций;
урегулировании объемов кредиторской задолженности;
инвентаризации и проверке законности и эффективности использования зданий, находящихся в федеральной собственности;
ревизии нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.
И эта программа способствовала уже к 1999 г. несколько сократить расходы бюджета. И в проекте бюджета на 2001 впервые за более чем десятилетие предлагается бездефицитный бюджет.
Хотя это достигнуто благоприятной ситуацией на мировом нефтяном рынке и частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства.
Внебюджетные и целевые бюджетные фонды
Переход к рыночной экономике сопровождается модернизацией всей финансовой системы России. В наибольшей степени это относится к ее центральному звену бюджету. Из недр бюджета появились внебюджетные фонды, среди них ведущее место заняли социальные фонды. Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью осуществляется перераспределение национального дохода по инициативе и в интересах органов государственной власти.
Специфика внебюджетных социальных фондов четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использование их средств. История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, другие аннулировались.
Поскольку они не утверждались парламентом, правительство могло использовать такие средства бесконтрольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению.
Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.
Расширение деятельности государства привело к созданию большого количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая множественность фондов усложняла деятельность государства, поэтому на основе объединения различных фондов и был создан государственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фонды или счета существуют в Германии, во Франции, в Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств.
Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов12. За счет их средств в отдельные периоды финансировалось более 50% государственных расходов.
Специальные счета создавались для правительственной предпринимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, национального страхования.
Методы формирования специальных фондов следующие: специальные налоги и сборы; ассигнования из центрального и местных (региональных) бюджетов; специальные займы; добровольные поступления.
Кроме, того, средства в фонды могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств (покупка ценных бумаг, инвестиции).
По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.
