Требования к конструированию Основ законодательства
Тихомирова в федеративных отношенияхесть две небезгрешных стороны.Подытоживая сказанное, необходимо отметитьследующее.
Конституция РФ, закрепив предметы совместного ведения, определила лишь 104 105 106 107 нормотворческую компетенцию Федерации и ее субъектов по их правовомурегулированию, но не установила полномочия федеральных и региональныхорганов и принципы их разграничения по предметам совместного ведения. Входе реализации нормотворческой компетенции осуществляетсяпоследующее разграничение полномочий органов государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
В конституционной практике возникают противоречия и коллизии при разграничении совместного правового поля. Либо федеральный законодательчрезмерно регламентирует те или иные общественные отношения, неоставляя региональному законодателю возможностей для дальнейшегоправового регулирования, либо субъект РФ превышает свои возможности вих правовом регулировании. Снятие противоречий и преодоление коллизийвидится в нахождении оптимального баланса федеральной и региональныхвластей, разумном сочетании централизации государственной власти исамостоятельности регионов. Назрела необходимость с учетом имеющихсянаучных разработок, отечественного и зарубежного опыта сформулироватьосновные подходы к разделению совместного правового поля междуФедерацией и ее субъектами, разграничению полномочий между ихорганами государственной власти и предложить адекватные правовые формыдля их закрепления. Такая работа в рамках и объеме сформулированныхзадач диссертации предпринята нами в настоящем исследовании.
В данном параграфе сформулированы общие теоретические предпосылки к пониманию совместного ведения, что позволяет перейти кизучению его развития на основных этапах становления российскогофедерализма. Такой исторический анализ даст возможность более глубокораскрыть содержание института совместного ведения, вычленить еговнутреннюю структуру, разработать предложения по оптимальномуразграничению полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов.
§ 2. Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения на первоначальном этапе становленияроссийского федерализма
Конституции СССР и конституции РСФСР не закрепляли института совместного ведения. Необходимо отметить, что в Конституции СССР 1977года к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственнойвласти в числе других вопросов было отнесено установление основзаконодательства Союза ССР и союзных республик (пункт 4 статьи 73). Внепределов, указанных в статье 73 Конституции СССР союзная республикаимела право самостоятельно осуществлять государственную власть на своейтерритории (статья 76). Статьей 77 Конституции СССР закреплялось, чтосоюзная республика обеспечивает комплексное экономическое и социальноеразвитие на своей территории, способствует осуществлению на этойтерритории полномочий Союза ССР, проводит в жизнь решения высшихорганов государственной власти и управления СССР. По вопросам,относящимся к ее ведению, союзной республике предоставлялисьполномочия по координации и контролю деятельности предприятий,учреждений и организаций союзного подчинения.108
Такие своеобразные элементы совместного ведения в конституционном регулировании федеративных отношений между Союзом ССР и союзнымиреспубликами послужили основой для соответствующих разработок всоветской государственно-правовой науке. А.И. Лепешкиным, например,было обосновано наличие совместного ведения в советском государственномправе, необходимость и содержание которого целиком определялосьфедеративной природой СССР. Совместные полномочия органов союзногогосударства и органов союзных республик, - справедливо отмечалось им, - неозначают смешения прав Союза ССР и союзных республик или параллелизмав осуществлении тех или иных управленческих функций.1 Сказано емко иубедительно; звучит также актуально и своевременно, как и много лет назад.Союзные республики в этой сфере имеют законодательные права, но,осуществляя их, они обязаны руководствоваться общими нормативнымипредписаниями, устанавливаемыми общесоюзной властью. Союз ССР издаетобщие для всех республик правовые начала для решения вопросов,составляющих его совместную с союзными республиками компетенцию,оставляя детальную регламентацию на усмотрение самих республик.109 110
Издание шестнадцати Основ законодательства Союза ССР и принятие союзными республиками соответствующих кодексов явилось богатейшимопытом реализации совместной компетенции в федеративном государстве,который, к сожалению, был утрачен после принятия Конституции РФ 1993года и до сих пор не востребован.
Возникновение и развитие института совместного ведения на основе Федеративного договора. Впервые совместное ведение РоссийскойФедерации и ее субъектов закреплено Федеративным договором 1992 года.111Федеративный договор, как известно, являлся обобщенным названием трехсамостоятельных договоров о разграничении предметов ведения иполномочий, заключенных между органами государственной властиРоссийской Федерации и органами государственной власти разных субъектовРФ. Указанные договоры сокращенно можно назвать следующим образом:
- Договор с органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (далее по тексту - договор с республиками);
- Договор с органами государственной власти краев, областей, городовМосквы и Санкт-Петербурга (далее по тексту - договор с краями, областями,городами федерального значения);
- Договор с органами государственной власти автономной области,автономных округов в составе Российской Федерации (далее по тексту -договор с автономной областью и автономными округами).
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, одобрен постановлением Съезда народных депутатов от 10 апреля 1992 года ивключен в состав Конституции РФ 1978 года Законом РФ от 21 апреля 1992года.1
Роль и значение Федеративного договора детально проанализированы в научной и политической литературе.2 В рамках настоящей диссертацииосновное внимание уделено правовому оформлению совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов. Логика дальнейшего научногоизложения требует небольшого исторического экскурса.
Следует отметить, что создание в 1917 году Российского федеративного государства выступало, в первую очередь, средством решениянационального вопроса. Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемогонарода, которая вошла составной частью в Конституцию РСФСР 1918 года,Советская Российская Республика учреждалась на основе свободного союзасвободных наций, именно как федерация советских национальныхреспублик.3 112 113 114
В государственном устройстве РСФСР на разных этапах ее развития выделялись автономная и неавтономная части, которые обладали различнымконституционно-правовым статусом. Автономные республики (как формаполитической автономии), по крайней мере, начиная с Конституции РСФСР1925 года, выступали в качестве государственных образований в составеРСФСР. В Конституции РСФСР 1978 года автономная республика в явномвиде закреплена в качестве советского социалистического государства всоставе РСФСР. Составляющие неавтономной части в различныеисторические периоды имели разные наименования - области, губернии,уезды, волости, края. К ним также следует отнести автономные области иавтономные округа как формы национально-административной, а неполитической автономии. Автономные республики представляли собойавтономные образования, остальные территории РСФСР, включаяавтономные области и автономные округа, являлись административнымиобразованиями.1 Необходимо отметить, что устройство РСФСР какгосударства с автономными образованиями впервые выделено еще в 1966году О.И. Чистяковым, который произвел его детальный анализ.115 116
Федеративный договор 1992 года, подписанный в политических условиях всеобщего суверенитета, однако не избежал историческихтенденций неравноправия различных территорий, хотя и заложил основы длявыравнивания их правового положения.
Перечни предметов совместного ведения во всех трех договорах во многом совпадали между собой, хотя имели и некоторые существенныеразличия. Наиболее полным оказалось совместное ведение РоссийскойФедерации и республик (52 группы общественных отношений).
В договорах с краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами перечень предметовсовместного ведения оставлен открытым и, что самое главное, уменьшен на 9титулов: изменение границ территорий, защита прав национальныхменьшинств и режим пограничных зон, судоустройство и четыре отраслизаконодательства: административно-процессуальное, трудовое, семейное,правовое регулирование интеллектуальной собственности, разграничениегосударственной собственности.
Однако краям, областям, городам федерального значения удалось путем подписания специального Протокола к Договору (статьи 1 и 2) отнестик совместному ведению дополнительно: разграничение государственнойсобственности на их территориях, установление общих принциповбюджетной системы, налогообложения в Российской Федерации, изменениеграниц краев и областей. Кроме того, статьей 5 Протокола к Договорузакреплено право краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга наопережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения,которым не были наделены даже республики, признанные Федеративнымдоговором суверенными государствами в составе Российской Федерации.117
Не удалось добиться равноправия в формах нормотворческой деятельности различных субъектов Федерации. Только республикампредоставлялось право издания законов, остальным регионам разрешалосьпринимать лишь правовые акты.
В результате Федеративный договор, явившийся результатом политического торга, и Конституция 1978 года, включившая его нормы вкачестве составной части, установили неодинаковые конституционноправовые статусы различных территориальных образований, составлявшихРоссийскую Федерацию. Некоторые различия противоречили логике и неподдавались объяснению. Возьмем, к примеру, правовое регулированиеинтеллектуальной собственности, которое включено в совместное ведениеРоссийской Федерации с республиками, в том числе и с теми, в которыхнаучные исследования находились на недостаточно высоком уровнеразвития. В то же время такие регионы, как Москва, Санкт-Петербург,Новосибирская, Свердловская области с их мощнейшим научно-техническимпотенциалом, оказались исключенными из правового регулированияинтеллектуальной собственности.
Подчеркивая подобные недоработки, необходимо отметить, что вместе с тем Федеративным договором закреплены важнейшие положения, которыезаложили основу для дальнейшего формирования совместного ведения каксамостоятельного конституционно-правового института.
ПЕРВОЕ. Определены группы общественных отношений, которые подлежали совместному правовому регулированию как федеральными, так ирегиональными органами государственной власти (пункт 1 статьи II всехдоговоров). В этой сфере, во-первых, федеральные органы принималиОсновы законодательства, по которым, во-вторых, региональные органыосуществляли собственное правовое регулирование (пункт 2 статьи II всехдоговоров).
ВТОРОЕ. Предусмотрен учет интересов субъектов РФ при принятии федеральных законопроектов по предметам совместного ведения, которые вобязательном порядке до их принятия направлялись субъектам РФ (пункт 3статьи II всех договоров).
ТРЕТЬЕ. Установлено право краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения (статья 5 Протокола к Договору о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти Российской Федерации и органами власти краев,областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации).1
На основе этих нормативных положений активизировались научные разработки по теоретической интерпретации важнейших юридическихпонятий, изучению различных правовых форм разграничения компетенции,их соотношению между собой в условиях активного заполнения совместногоправового поля Российской Федерацией и ее субъектами. Издан комментарийФедеративного договора, подготовленный его разработчиками.118 119 Институтзаконодательства и сравнительного правоведения выпустил сборник научныхрекомендаций по реализации положений Федеративного договора.120 Многиевыверенные определения, особенности их применения в нормотворческойдеятельности имеют научное и практическое значение для современныхразработок.
Научный интерес представляет само понятие Основ законодательства, которое в процессе федерализации Российского государства наполнилосьновым юридическим содержанием. Данная юридическая категориязаслуживает особого внимания в условиях необходимости возрожденияОснов как проверенной временем правовой формы совместного правовогорегулирования Федерации и ее субъектов.
Основы законодательства - законодательный акт, регулирующий наиболее важные однородные общественные отношения,характеризующийся стабильностью норм, большим объемом и сложнойструктурой, - раскрывали содержание данного понятия Ю.А. Тихомиров и
Т.Н. Рахманина. - Издаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по тем отраслям законодательства и в пределах техсфер, которые указаны в Конституции Российской Федерации иФедеративном договоре. Основы законодательства содержат нормы-цели,нормы-принципы, законодательные дефиниции, общие нормы, подлежащиеразвитию и конкретизации в нормативно-правовых актах республик в составеРоссийской Федерации и других субъектах Российской Федерации. ВОсновы законодательства могут быть включены модельные(рекомендательные) нормы для республик в составе Российской Федерации идругих субъектов Российской Федерации.1
В этой работе выделены важные требования к конструированию Основ законодательства
:- Основы издаются по всем предметам совместного ведения,выделенным в Федеративном договоре: как по отраслям законодательства,(отраслевые Основы), так и по определенным сферам общественныхотношений (комплексные Основы);
- Основы включают в себя как нормы исчерпывающего регулирования,так и нормы, устанавливающие отправные предписания в той или иной сфереправового регулирования и требующие своей конкретизации на федеральноми региональном уровне.121 122
Примечательно, что при этом четко обозначалась сфера применения кодексов. Во-первых, федеральные кодексы могли издаваться только попредметам исключительного ведения Федерации. Во-вторых, региональныекодексы были правомочны принимать республики с учетом региональнойспецифики и в соответствии с Основами законодательства.123 Рассматривалисьразличные виды Основ законодательства, их структура, предлагалосьпервоочередное принятие двадцати Основ законодательства, в том числеОснов законодательства о реализации самого Федеративного договора,проект которых расписан достаточно подробно.1
Действующее российское законодательство того времени не соответствовало новым конституционным положениям, заложившим основудля дальнейшей федерализации Российского государства. В первую очередь,это касалось Закона РФ от 5 марта 1992 года 2449-1 О краевом,областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации.Полномочия краевого, областного Совета (статьи 44-47) и краевой,областной администрации (статьи 50-57) были чрезмерно сужены и отражаликомпетенцию не субъекта Федерации, а административного образования всоставе унитарного государства.124 125
Достаточно отметить, что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами (за исключением отдельных вопросовопределения порядка землепользования), нормотворческая деятельность подесяти важнейшим отраслям законодательства, включенным Федеративнымдоговором в сферу совместного ведения (за исключением узкого кругавопросов, связанных с установлением административной ответственности),вообще не закреплялись в качестве компетенции органов государственнойвласти краев и областей. А соответственно и не реализовывались напрактике, что вызывало несогласие и возмущение на местах, получалоотражение на страницах научной печати.
Областной Совет, - писала председатель комиссии Вологодского областного Совета Ю.М. Смирнова в журнале Государство и право, -вправе принимать нормативные решения не только по вопросам борьбы состихийными бедствиями, эпидемиями, использованием природных ресурсови охраны природы, застройки и благоустройства территорий населенныхпунктов, пожарной и дорожной безопасности, как сказано в п. 4 статьи 46названного Закона (речь идет о полномочиях по установлениюадминистративной ответственности в этих сферах; примечание наше -Е.Ч.).Полномочия областного Совета, изложенные в ст.ст. 44-47, далеко несоответствуют тем полномочиям, которые предоставлены областиФедеративным договором.126
Важнейшие федеральные законы, определявшие направленность проводимых в стране реформ, (о собственности, о предприятиях ипредпринимательской деятельности, земельный кодекс и др.), непредусматривали возможности правового регулирования краями иобластями. В результате, в отличие от республик, - отмечала И.А. Умнова, -края, области оказались фактически лишенными возможности реализоватьцелый ряд полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.127 128
В сложившейся ситуации повального несоответствия российского законодательства новым конституционным положениям особое значениеприобретало официальное толкование Конституции РФ КонституционнымСудом РФ. По мнению Б.С. Эбзеева,129 ни подписание Федеративногодоговора, ни включение его в Конституцию РФ не могли автоматическипреодолеть складывавшуюся десятилетиями тенденцию жесткойцентрализации всех аспектов государственной жизни. Конституционный Судв этой ситуации занял решительную позицию на защиту интересов субъектов
РФ от поползновений федеральной власти решать вопросы, входящие в их компетенцию, взял курс на наполнение Федеративного договора реальнойсоциально-правовой практикой. Интересны в этой связи базовые правовыепозиции Конституционного Суда РФ, посредством которых осуществленоофициальное толкование правовых неопределенностей, связанных сприменением Федеративного договора и соответствующих нормКонституции 1978 года.
1. О конституционно-правовом статусе городов Москвы и СанктПетербурга (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1992года 5-П по делу о проверке конституционности ПостановленияВерховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года О толковании статьи183 Конституции (Основного Закона) РСФСР)} Возникла правоваянеопределенность в вопросе о возможности распространения на деятельностьпредставительных и исполнительных органов государственной властигородов Москвы и Санкт-Петербурга Закона РСФСР О местномсамоуправлении в Российской Федерации. Конституционным Судом РФсформулирована следующая правовая позиция о конституционно-правовомстатусе Москвы и Санкт-Петербурга.
Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года не относит Советы народных депутатов города Москвы и Санкт-Петербургак системе местного самоуправления. Они входят в систему представительныхорганов государственной власти наряду с федеральными органамигосударственной власти, органами государственной власти республик всоставе Российской Федерации, краев, областей, автономной области иавтономных округов. Распространение действия Закона РСФСР О местномсамоуправлении в РСФСР на город Москву противоречит этим новым 126конституционным положениям о разграничении системы представительныхорганов государственной власти и органов местного самоуправления.
В сфере совместного ведения федеральные органы государственной власти издают Основы законодательства, в том числе по вопросамустановления общих принципов территориального деления и организацииместного самоуправления в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с федеральными законами, Московскийгородской Совет народных депутатов согласно пункту г части первойстатьи 72, пунктам а, в и м части первой, частям второй и третьейстатьи 84130 131 и статье 8412 Конституции, вправе осуществлять свое собственноеправовое регулирование, принимая Устав города Москвы и другие правовыеакты.
2. О глубине федерального правового регулирования по предметамсовместного ведения (Постановление Конституционного Суда РФ от 2апреля 1993 года 6-П)} Совместным Постановлением Президента РФ иПредседателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 года 7Об
административно-территориальном делении города Москвы установлена новая схема административно-территориального деления города, в основукоторой положено деление на муниципальные округа (районы). Пункт 3Постановления содержал предписание переориентировать работународных депутатов районных Советов города Москвы на работу в Советахмуниципальных округов, на территориях которых они были избраны.Возникла правовая неопределенность по вопросу о том, соответствует лиданное постановление закрепленному Конституцией РФ разграничениюпредметов ведения и полномочий между федеральными, региональнымиорганами государственной власти и местным самоуправлением.
Эта неопределенность, - комментирует рассматриваемое дело Б.А. Страшун, - была обусловлена становлением независимого Российскогогосударства, в частности его федерализацией, происходившей в тот жепериод, и преобразованием местных органов государственной власти ворганы местного самоуправления. Действовала Конституция 1978 г. смногочисленными позднейшими заплатками, действовало одновременностарое и новое законодательство, что порождало противоречивость и нередконеясность в правовом регулировании организации власти, а потому и в еефункционировании.1
Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию. Установление общих принципов территориального деленияФедеративным договором и соответствующими нормами Конституции РФотнесено к предметам совместного ведения, по которым издаются Основызаконодательства. Субъекты РФ в соответствии с ними осуществляютсобственное правовое регулирование в пределах своей компетенции,принимая правовые акты. До принятия Основ законодательства Московскийгородской Совет народных депутатов вправе осуществлять опережающееправовое регулирование по данным вопросам.
