Совершенствование правового регулирования
Тем самым был сформировануникальный механизм сотрудничества Российской Федерации и ее субъектовпри владении, пользовании и распоряжении недрами, так называемыйпринцип двух ключей, который наиболее полно обеспечивал учетинтересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, атакже недропользователей.275 276В ходе федеративной реформы такое сотрудничество разрушено и на основе дуалистического подхода осуществлено разграничение полномочий.Компетенция субъектов РФ в этой сфере по Федеральному закону от 22
августа 2004 года 122-ФЗ (статья 13) сведена к минимуму и
распространяется в основном на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Остальные участки недр фактически переданы Российской Федерации: для получения ими статуса объекта федерального значения уже не требуетсясовместного с органами государственной власти субъекта РФ решения.Достаточно решения федеральных органов, на основании которого любойучасток недр может получить статус объекта федерального значения. Такаясверхцентрализация полномочий, - отмечает Ю.А. Гонтарь, - нарушает и безтого трудно, но складывающийся в последние годы баланс федеральной ирегиональных властей.277
Представляется, что реализация принципа сотрудничества требует нормативного закрепления обязанности федерального законодателявыделять такие полномочия по предметам совместного ведения, по которымпринимаются совместные решения федеральных и региональных органовгосударственной власти.
Подытожим сказанное. В теории и практике конституционного права осознается необходимость разработки системы принципов разграничениякомпетенции по предметам совместного ведения, обеспечивающихоптимальный баланс между федеральной и региональными властями,конституционную самостоятельность регионов и единство Российскогогосударства. В данном параграфе на основе систематизации имеющихсянаучных разработок и с учетом итогов научного анализа, проведенного впредшествующих разделах диссертации, предпринята попыткасформулировать семь основных принципов, которые нуждаются вадекватном правовом закреплении. Некоторые варианты решения этойзадачи будут рассмотрены в следующем параграфе.
§ 3. Совершенствование правового регулирования принципов разграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместноговедения
Выделенные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов нуждаются вадекватном правовом закреплении.
Согласно официальной доктрине, получившей отражение в Федеральном законе от 24 июня 1999 года 119-ФЗ О принципах ипорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерацией и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации, и отменившемего Федеральном законе от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации,принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и еесубъектами должны быть установлены федеральным законом.
Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ закреплены восемь таких принципов: конституционности; верховенства Конституции РФи федеральных законов; равноправия субъектов РФ при разграничениикомпетенции; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ;согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов;добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченностиресурсами и гласности заключения договоров и соглашений.
Федеральным законом от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ)определено: Общие принципы и порядок разграничения предметов веденияи полномочий путем заключения договоров о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации(далее договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральныхзаконов устанавливаются настоящим Федеральным законом (пункт 5 статьи1). Ряд таких принципов, рассмотренных нами в третьем параграфе первойглавы диссертации, закреплен главой IV278 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ), которая называется: Общие принципы разграничения полномочиймежду федеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъекта Российской Федерации.
Официальная доктрина получила свое обоснование в научной литературе. По мнению И.А. Умновой,278 конкретизация конституционныхположений о вертикальном разделении государственной власти должнаосуществляться посредством принятия двух групп федеральных законов:
Законы первой группы - концептуально-процессуальные. Они призваны определить общие правила разделения и осуществления власти:принципы, правовые формы и процедуры разграничения предметов веденияи полномочий между органами государственной власти Федерации и еесубъектов, порядок реализации компетенции этих органов. Именно этизаконы вместе с федеральной Конституцией и должны составить правовуюоснову разделения власти, определяемую федеральным уровнем.
Вторая группа федеральных законов - отраслевые и функциональные. Они разделяют компетенцию и объекты власти (финансы, собственность,природные ресурсы) по конкретным областям и сферам (законы, содержащиеглавным образом нормы материального права).
Близкая точка зрения высказана авторами Концепции развития конституционного законодательства в 1998 году. Исходя из КонституцииРоссийской Федерации, - пишут они, - до конца не ясно, как пониматьсовместное ведение, поскольку ч.2 ст. 76 Конституции определяет толькото, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы ипринимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовыеакты субъектов Российской Федерации. Вероятно, на этот и другие вопросыдолжен ответить специальный федеральный закон об общих принципахразграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и еесубъектов, о необходимости которого давно говорят и ученые, и практики, нокоторый до сих пор не принят (речь идет о проекте Федерального закона от24 июня 1999 года 119-ФЗ).279
По мнению Т.Я. Хабриевой, наряду с федеральными законами по разграничению компетенции в конкретных сферах общественных отношенийдолжен быть и базовый акт, чье основное предназначение должнозаключаться в установлении принципиальных подходов к разграничениюполномочий, независимо от их отраслевой принадлежности. При этом, хотяданный федеральный закон и не будет иметь большей, по сравнению сдругими отраслевыми федеральными законами, юридической силы ифактически, в части непосредственного разграничения компетенции,обладать прямым действием, следование заложенным в нем принципам вотраслевом законодательстве будет являться залогом полноценнойреализации положений Конституции Российской Федерации о разграничениипредметов ведения и полномочий... Конституция Российской Федерациипрямо не предусматривает принятие таких законов, однако, в ходегосударственной жизни России и ее субъектов выявилась практическаяпотребность в таком регулировании. 1
Официальная доктрина подверглась критическому осмыслению другими учеными (Н.В. Варламова, И.В. Лексин, В.А. Черепанов) последующим основаниям:
1. Возможность закрепления принципов разграничения компетенциимежду Российской Федерацией и ее субъектами посредством федеральногозакона Конституцией РФ не предусмотрена.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года по делу о проверке Лесного кодекса РФ установлено, что Федеральноесобрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов,относящихся к данным предметам совместного ведения, определятьсоответствующие конкретные полномочия и компетенцию органовгосударственной власти Российской Федерации и органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации. По мнению В. А. Черепанова, вэтом решении идет речь о возможности законодательного регулирования поконкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретныхполномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правовогорегулирования принципов такого разграничения за федеральным законом незакреплена.280 281
2. Установление принципов разграничения компетенции федеральнымзаконом юридически не обосновано и противоречит Конституции РФ. Неможет федеральный закон сам определять свое место среди другихнормативных актов, - пишет по этому поводу В. А. Черепанов, - сам наделятьсебя особой юридической силой по сравнению с другими нормативнымиактами, конституировать себя как правовую форму, имеющую приоритетноезначение при разграничении компетенции и претендующую на определениепринципов разделения власти в федеративном государстве.1 Каксправедливо отмечает И.В. Лексин, место любого правового акта в правовойсистеме кроме федеральной Конституции не может произвольноустанавливаться в нем самом. Оно может лишь констатироваться исходя изнорм вышестоящих актов, а также закрепляться в форме приоритета надранее изданными актами, но ни в коем случае не любыми, а лишьиерархически подчиненными данному или находящемуся на одном с нимуровне (ранее изданными); все, что сверх этого, позволяться не должно.282 283
В отношении Федерального закона от 24 июня 1999 года 119-ФЗ Н.В. Варламова делает обоснованный вывод: Явно вторгаясь в сферуконституционного регулирования, Закон претендует и на особуююридическую силу, сопоставимую с силой Конституции.284
Таким образом, принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного веденияне могут быть установлены федеральным законом. Тогда возникает вопрос,какую правовую форму можно считать адекватной для их закрепления?
По мнению Н.В. Варламовой, представляется целесообразным заключить нечто вроде аналога Федеративного договора 1992 года (единогосо всеми субъектами Федерации), в котором конкретизироватьконституционное разграничение предметов ведения.285 В.Е. Чиркин,критически анализируя этот подход, считает, что, вряд ли такая конструкцияпоможет делу, да и практически она почти невыполнима из-занеодинаковых позиций субъектов. Если даже такую схему удастсяосуществить, то это, скорее всего, еще больше запутает ситуацию, не говоряуже о неприемлемости такой формы по политическим мотивам.1
А.Н. Лебедев считает, что если исходить из конституционного принципа равноправия, то договоров Федерации с отдельными субъектамине должно быть либо они должны охватывать одновременно всех субъектовРФ. В этой связи, по его мнению, заключение нового Федеративногодоговора по предметам совместного ведения представляется наиболееоптимальным решением как с точки зрения соответствия Конституции РФ,так и необходимости развития федеративных отношений.286 287
Значительно основательнее подходит к этому вопросу В. А. Черепанов. В предложенной им концепции разделения государственной власти междуРоссийской Федерацией и ее субъектами новому Федеративному договоруотводится определяющее место. Обосновывается положение о том, чтопринципы разделения государственной власти в федеративном государствене могут устанавливаться одной стороной федеративных отношений -федеральным центром. Правила совместной игры должны определятьсявсеми ее участниками. В федеративном государстве стороны должныдоговориться, прийти к общему согласию по основам разделениягосударственной власти в стране. Исходя из части 3 статьи 11 КонституцииРФ, делается вывод о том, что принципы разделения государственной властимогут быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либоновым Федеративным договором, выражающим общегосударственную волюи согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.288
Следует согласиться с тем, что договорное закрепление принципов вертикального разделения государственной власти являетсяпредпочтительным с точки зрения достижения общего согласия вфедеративной системе. Новый Федеративный договор, в этой связи,действительно позволит уравновесить наметившуюся централизациюгосударственной власти в нашей стране. Однако, во-первых, заключениетакого договора представляется политически нецелесообразным. Ибо можетспособствовать нарушению стабильности в федеративных отношениях,достигнутой в последние годы, возродить тенденции к раздробленностигосударственной власти в Российской Федерации, активизировать прежниеполитические доктрины о суверенности республик и договорной природеРоссийского государства. Во-вторых, достижение согласия федеральногоцентра с 89 субъектами РФ является практически не осуществимым.Заключение нового Федеративного договора, по этой причине,представляется утопической идеей вроде светлого коммунистическогобудущего для всего человечества.
Кроме того, в-третьих, эти предложения юридически небезупречны. В части 3 статьи 11 Конституции РФ, действительно в числе правовых формразграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов называетсяФедеративный договор. Однако, по справедливому мнению Т.Я. Хабриевой,вряд ли обоснованно считать, что Конституция РФ имеет в виду новыйФедеративный договор всех его участников.289
При выработке позиции об адекватной правовой форме закрепления принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией и еесубъектами необходимо, на наш взгляд, обратиться к пониманию предметаконституционного права, в состав которого традиционно включаетсягосударственная организация общества, его государственное устройство.Все общественные отношения, складывающиеся в сфере государственногоустройства, служат предметом правового регулирования исключительноконституционного права, - пишет по этому поводу О.Е. Кутафин. - Являясьсистемообразующими, обеспечивающими целостность государства, егоединство как организованной и функционирующей структуры, этиобщественные отношения также имеют базовый, основополагающийхарактер и представляют неотъемлемую часть предмета конституционногоправа.1
В рамках общественных отношений, возникающих в сфере государственного устройства, необходимо выделять те из них, которыеотносятся к объекту (предмету) регулирования конституцией как основнымзаконом страны. По справедливому замечанию Т.Я. Хабриевой и В.Е.Чиркина, все содержание обширной отрасли конституционного права с егообилием разных норм нельзя втиснуть в узкие рамки одного документа -конституции. Поэтому при сходстве главных, принципиальных положенийважно различать пространственные пределы регулирования со сторонывсей отрасли конституционного права и регулирования со сторонысобственно конституции. Объем, полнота регулирования неодинаковы.290 291
Глубина конституционного регулирования государственного устройства неодинакова в различных странах и в разные периодыисторического развития. Детальный сравнительный анализ историческогоразвития предмета и пределов конституционного регулирования в разныхстранах осуществлен Ю.А. Юдиным.292 Конституция США, самая старая изписаных конституций, принятая в 1787 году и состоящая из 5 000 слов снебольшим,1 основана на дуалистическом принципе разграничениякомпетенции, не допускающем совместного ведения. Конституционноерегулирование государственного устройства ограничивается закреплениемполномочий федерального Конгресса, в том числе издавать все законы,которые необходимы для их осуществления, запрета штатам осуществлятьнекоторые полномочия, которые тем самым отнесены к федеральнойкомпетенции, верховенством федеральных законов на всей территориифедерации, остаточной компетенции штатов в пределах полномочий, непредоставленных Федерации и не запрещенных для отдельных штатов.293 294
В Основном законе ФРГ помимо установления исключительной компетенции Федерации, конкурирующей компетенции и по остаточномупринципу - компетенции ее земель, закреплен ряд принципов разграничениязаконодательной компетенции между Федерацией и землями:блокирующего законодательного поля, особой необходимостифедерального правового регулирования в сфере конкурирующейкомпетенции, рамочного федерального регулирования по ряду вопросов.295 296
В Конституции Бразилии помимо разграничения компетенции на исключительную союзную, совместную, конкурирующую и остаточнуюштатов устанавливаются некоторые принципы дальнейшего разграничениясовместной и конкурирующей компетенции: рамочного федеральногорегулирования, сотрудничества при разграничении и реализации совместнойкомпетенции.
В Конституции СССР 1977 года,1 несмотря на ее значительную декларативность и отсутствие четкого разграничения компетенции междуСоюзом и входящими в него республиками, закреплялся принцип рамочногосоюзного регулирования путем принятия основ законодательства Союза ССРи союзных республик (пункт 4 статьи 73). Конституцией РФ 1978 года (послеинкорпорации в нее норм Федеративного договора 1992 года) устанавливалсяряд принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией иее субъектами: рамочного федерального регулирования; согласованияинтересов Российской Федерации и ее субъектов при принятии федеральныхзаконов по предметам совместного ведения (статьи 811, 841, 8111).297 298 Этипринципы получили свое отражение в проекте Конституции РФ 1993 года,подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатовРоссийской Федерации.299 300 В проект Конституции РФ рабочей группы подруководством С.М. Шахрая были включены принципы субсидиарности иограниченной необходимости федерального правового регулирования попредметам совместного ведения.
В проекте Конституции РФ, разработанным Конституционным совещания, и вынесенном на всенародный референдум, принципыразграничения совместного правового поля не устанавливались. При анализематериалов Конституционного совещания не удалось найти отражениядискуссии по этому вопросу; основные споры велись о государственномсуверенитете Российской Федерации, возможности признания сувереннымиреспублик в ее составе, равноправии субъектов РФ и роли Президента РФ всистеме разделения властей.1 Во многом, на наш взгляд, это может бытьобъяснено атмосферой компромиссного Федеративного договора ипрезумпцией продолжения его действия после принятия Конституции РФ1993 года. Так, в Докладе Президента РФ Б.Н. Ельцина на открытииКонституционного совещания 5 июня 1993 года было четко озвучено:Недопустима какая-либо ревизия Федеративного договора; он являетсяреальным воплощением согласия между подавляющим большинствомсубъектов Федерации и федеральной властью. Более того, наша работа надпроектом Конституции должна идти по пути устранения расхождения междуее статьями и положениями Федеративного договора.301 302 303
В результате Конституция РФ, разделив правовое поле на три группы предметов ведения, не определила принципы дальнейшего разграничениякомпетенции между центром и регионами, хотя, как представляется, ониотносятся к объекту (предмету) конституционного регулирования. Такаяпозиция в неявной форме (как предложение о необходимостиконституционного регулирования принципов разграничения компетенции)высказывается в научной литературе.
Многие основные принципы, характеризующие современное общество, государство, положение коллективов, личности в российскойКонституции отсутствуют, - считает В.Е. Чиркин. - Она не в полной меревыполняет главное предназначение современной конституции - бытьюридическим каркасом общественной системы в стране, основой дляустановления юридически значимых взаимосвязей общества, государства,коллектива и личности.
По мнению И.А.Умновой, важнейшим условием совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения явилось бызакрепление в федеральной Конституции основных принципов,упорядочивающих границы, формы и характер конституционного и текущегозаконодательного регулирования по предметам ведения РоссийскойФедерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.1
Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин,304 305 анализируя регулирование формы территориально-государственного устройства в конституциях различныхстран приходят к выводу о возможности включения в современнуюконституцию некоторых принципов вертикального разделениягосударственной власти, в том числе принципов субсидиарности ипропорциональности, издания основ федерального законодательства,блокирующего законодательства, бюджетного федерализма, координации,взаимопомощи и поддержки.
Американский ученый Винсент Остром, говоря о правлении посредством ассамблей (законодательных органов) проводит различие междуправилами, устанавливающими условия деятельности ассамблей, иправилами, принимаемыми этими ассамблеями по конкретным вопросам.Первые имеют конституционный характер и, регулируя деятельностьправящих структур, могут рассматриваться в качестве конституционногоправила. Вторые можно охарактеризовать как обыкновенное право илизаконы, применяемые к гражданам как объектам права.306
С.А. Авакьян, отмечая необходимость корректировки Конституции РФ, считает, что общие принципы организации государственной власти всубъектах РФ и разделения властей по вертикали требуют своегозакрепления в Основном законе страны.1
Таким образом, принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, отражая федеративную природу Российскогогосударства, не могут быть установлены обычным федеральным законом, ануждаются в конституционном регулировании. Однако государственнаяполитика, несмотря на активное обсуждение этого вопроса в научной иполитической печати, не ориентирована на скорейшее изменениедействующей Конституции, а наоборот, исходит из ее незымблемости.307 308
В ситуации переноса конституционной реформы на неопределенное время все четче стала проявляться тенденция поиска конституционныхрешений, развивающих нормативное содержание Конституции, еедоформирования путем принятия федеральных конституционных законови федеральных законов, толкования ее положений Конституционным СудомРФ.309 По мнению Т.Я.
