Сложный институт объединяет ряд простых правовых институтов
Таким образом, представляется возможным выделить:- совместное ведение как компетенцию Российской Федерации и еесубъектов (их органов государственной власти) по осуществлению властныхдействий в общественных отношениях, закрепленных частью 1 статьи 72Конституции РФ;
- правовой институт совместного ведения как совокупностьконституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение иосуществляющих разграничение компетенции Российской Федерации и еесубъектов (их органов государственной власти) по предметам совместноговедения.
В науке конституционного права содержание конституционноправового института не сводится исключительно к конституционным нормам. Конституционно-правовые институты включают не только нормыКонституции Российской Федерации, но и нормы конституционно-правовогопрофиля, содержащиеся в иных источниках (например, в конституционныхзаконах, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации), -отмечает В.О. Лучин. - Кроме того, институты не связаны столь жестко ссистемой Конституции, которая может и должна быть использована лишь вкачестве ориентира при их выделении.1 В состав конституционно-правовогоинститута, по мнению Е.И.Козловой, могут входить и нормы Конституции,и нормы текущего законодательства, т.е. нормы, обладающие различнойюридической силой. В составе конституционно-правового института могутбыть нормы, различные по территории действия, по степени определенностиправового предписания и по другим признакам.51 52
Институт совместного ведения, на наш взгляд, является комплексным правовым институтом. Помимо чисто конституционно-правовых норм онвключает в себя и так называемые смежные конституционно-правовыенормы, которые, разграничивая компетенцию между РоссийскойФедерацией и ее субъектами в конкретных сферах общественных отношений(трудовых, семейных, административных и т.п.), регулируют, с однойстороны, конституционно-правовые отношения по поводу вертикальногоразделения государственной власти, а с другой - иные отраслевыеправоотношения (трудовые, семейные, административные и т.п.).
Понятие смежных конституционно-правовых норм возникло на основании уже упоминавшейся Концепции развития конституционногозаконодательства, авторы которой считают, что конституционноезаконодательство имеет как исключительную сферу действия, которуюрегулируют нормы только данной отрасли (это нормы о федеративномустройстве государства, о системе государственной власти, об атрибутахгосударства), так и сферы, являющиеся смежными с другими отраслями.Административное, гражданское, трудовое и иные отрасли законодательстварегулируют с разной степенью детализации те отношения, к которымтяготеют и нормы конституционного законодательства. Последниевыступают для них либо в виде приоритетных положений, которые надлежитреализовать в конкретных отраслях, либо как нормы, которые действуютодновременно, согласованно. В большем объеме нормы конституционногозаконодательства входят в сферы отраслей публичного права и в меньшем- частного права.1
Совместное ведение, установленное Федеративным договором 1992 года, явилось новеллой в российском законодательстве. Отношение к нему внаучной литературе высказывается неоднозначное. Иногда считается, чтоустановление предметов совместного ведения является свидетельствомнеспособности законодателя до конца разделить власть между Федерацией иее субъектами. Подобные точки зрения находят свою почву в высказыванияхуважаемых ученых и политиков, которые принимали участие в подготовкеФедеративного договора и Конституции РФ 1993 года.
При согласовании Федеративного договора, - пишет по этому поводу Р.Г. Абдулатипов, - все спорные вопросы, по которым не удалосьдоговориться, приходилось переносить в раздел совместных полномочий,надеясь, что федеральный законодатель очень скоро эти узлы по одномуразвяжет.53 54 Сам процесс дележа предметов ведения не имел под собойсерьезной аналитической и научной проработки, - отмечает В.Н. Лысенко, -не опирался на отечественный (поскольку таковой вообще отсутствовал) изарубежный опыт. Это был политический торг, в ходе которого всеполномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна изсторон не хотела передавать другой, сбрасывались в общую корзину,называемую совместными предметами ведения.1
Такой подход представляется спорным. Во всяком случае, при анализе материалов Конституционного совещания не удалось отыскать следов илихотя бы намеков на дискуссию о составе предметов совместного ведения;основные споры велись о государственном суверенитете РоссийскойФедерации и возможности признания суверенными республик в ее составе,равноправии субъектов Федерации и роли Президента РФ в системеразделения властей.55 56
Интересно в этой связи Заключение Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианская Комиссия Совета Европы) на проектКонституции РФ 1993 года. По мнению Комиссии, основные положенияглавы 3 проекта, посвященной федеративному устройству РоссийскойФедерации, соответствуют основным принципам федерализма. ОднакоКомиссия считает, что разграничение компетенции между центральнойвластью и субъектами Российской Федерации не было достаточнорегламентировано Конституцией Российской Федерации. В этом отношенииКомиссия отмечает, что перечень предметов, отнесенных статьей 71 кисключительной компетенции Российской Федерации, очень обширен ивступает в очевидное противоречие с перечислением предметов,относящихся согласно статье 72 к совместному ведению. Возникаетестественный вопрос о том, что же в таком случае следует отнести к ведениюсубъектов Российской Федерации, если перечень вопросов, относящихся кфедеральной компетенции столь обширен. Комиссия посчитала, чтонаилучшим способом решения проблемы разграничения компетенции былобы определение перечня предметов, относящихся к исключительномуведению Российской Федерации, перечня предметов, относящихся к ведениюсубъектов Российской Федерации, и, наконец, перечня вопросов,находящихся в совместном ведении.57
Возможно, что здесь имеется определенное рациональное начало. Однако на первоначальном этапе федерализации Российского государства,детальная регламентация отношений центра и регионов, причем в такомтрудно изменяемом правовом документе, как Конституция, представляласьнеоправданной. Многие принципы формирования федеративных отношенийв специфических условиях становления российского федерализма оставалисьдо конца неясны. Кроме того, слишком изменчивой и непредсказуемой былався общественная и политическая система России в начале постсоветскогопериода своего развития.
Совместное ведение в конституционном праве Российской Федерации имеет определенную специфику по сравнению с близкими правовымиинститутами в зарубежных федеративных государствах.
В Федеральном конституционном законе Австрийской Республики от 10 ноября 1920 года в редакции Федерального конституционного закона отмарта 1983 года (статьи 10-15) выделяются четыре группы предметовведения (не только в законодательной, но и в исполнительной компетенции),в том числе две разновидности, которые можно отнести к совместномуведению Федерации и ее субъектов:
- ведение Федерации (законодательная и исполнительная компетенцияпринадлежит федерации);
- совместноеведениеФедерациииземель(законодательная
компетенция принадлежит федерации, а исполнительная - землям)
- совместноеведениеФедерациииземель(законодательная
компетенция принадлежит и Федерации и землям, а исполнительная компетенция - землям: Федерация устанавливает общие принципызаконодательства, а земли - издают конкретизирующие законы иосуществляют их исполнение);
г) ведение земель (законодательная и исполнительная компетенция принадлежит землям).1
Некоторые авторы считают такую схему вертикального разделения государственной власти наиболее совершенной (М.В.Глигич-Золотарева,Б.П.Елисеев) и предлагают ее для корректировки российскойконституционной модели (Б.П.Елисеев).58 59
В Конституции Индии помимо закрепления совместной законодательной компетенции Союза и Штатов из 47 позиций (пункт 2статьи 246, Перечень III Приложения седьмого, именуемый Переченьвопросов, отнесенных к совместной компетенции Союза и Штатов) имеютсянормы, регулирующие совместную исполнительную деятельность пореализации ряда полномочий, например, по строительству и содержаниюсредств сообщения, охраны железных дорог (статья 257).60
В Основном Законе ФРГ закреплена конкурирующая законодательная компетенция Федерации и ее земель, основанная на принципеоккупированного законодательного поля, или блокирующегозаконодательства, который сформулирован следующим образом: В сфереконкурирующей компетенции земли обладают полномочием назаконодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация непользуется своими законодательными правами (статья 721).1 Согласноданному принципу, если и поскольку действует федеральный законодатель,то возникает запрет на законотворчество земель.61 62 63
При таком подходе, если принят федеральный закон, то региональный законодатель (даже при наличии в нем серьезных пробелов) не можетзаконодательствовать в этой сфере общественных отношений. В российскоймодели совместного ведения указанный запрет отсутствует. Субъект РФобладает правом опережающего правового регулирования по предметамсовместного ведения. После издания федерального закона субъект РФ обязанпривести в соответствие с ним свой нормативный правовой акт, однакосохраняет право по дальнейшему правовому регулированию этихобщественных отношений, причем не только в рамках установленныхфедеральным законом, но ив части, им не урегулированной. Подробнееданная форма нормотворческой деятельности субъекта РФ по предметамсовместного ведения будет рассмотрена в первом параграфе второй главынастоящей диссертации.
Исследование института совместного ведения как совокупности определенным образом структурированных норм права должно основыватьсяна том или ином понимании права и его отграничении от закона. Проблемыправопонимания детально рассмотрены в учебном пособии, которое
3
подготовлено с участием автора диссертации; здесь же представляется необходимым кратко остановиться лишь на основных положениях,содержащихся в данной работы.
Право настолько уникальный, сложный и общественно необходимый феномен, что на протяжении всего времени его существования научныйинтерес к нему не только не исчезает, но и возрастает. По справедливомузамечанию Гегеля,1 истина о праве столь же стара, сколь открыто дана впубличных законах, публичной морали, религии и общеизвестна. Однакопостичь эту лежащую, казалось бы, на поверхности истину понадобилось неодно тысячелетие, и задача ее постижения не решена и до сих пор. Вопросыпонимания права принадлежат к числу вечных, которые на каждом этапеисторического развития общества получают различное звучание.
С точки зрения соотношения и различения права и закона в юридической науке можно выделить два основных вида правопонимания:позитивное и естественное право.64 65 66
В современной юридической науке само право обычно отождествляется с законом и понимается в позитивистском смысле как
3
система норм, установленных или санкционированных государством, например: Право - это система общеобязательных норм,которые
выражают государственную волю общества, ее общечеловеческий и классовый характер, издаются или санкционируются государством иохраняются от нарушений возможностью государственного принуждения;
являются властно-официальным регулятором общественных отношений.1 Известно категорическое суждение В.П.Мозолина, который считает, чтоопределение понятия права возможно исключительно в рамкахюридического позитивизма.67 68
Современный юридический позитивизм подвергся критике в работах многих известных ученых (Е.А.Лукашева, В.С.Нерсесянц, Г.В.Мальцев,Н.С.Малеин, Н.В.Варламова, В.А.Четвернин и др.).69 70 Все учения и доктрины,относящиеся к этатическому позитивизму, рассматривают право как системувелений или предписаний государства, адресованных гражданам иобъединениям, - пишет по этому поводу Г.В.Мальцев. - Логическимзавершением этатического позитивизма является культ государства, когдаправо становится своего рода евангелием от государства.
В естественно-правовых концепциях права естественное право отличается от закона (позитивного права). Существенной характеристикойвсякого позитивного закона в этой связи становится его соответствиесоциальной справедливости, положениям естественного права. В российскойюридической науке широкое распространение получила либертарная теорияправа, разработанная В.С.Нерсесянцем,71 в которой нашли свое развитие идеиправового равенства, свободы и справедливости, характерные для теорийестественного права.
Право при этом отграничивается от закона. Под сущностью права понимается принцип формального равенства, который рассматривается какединство трех взаимосвязанных сущностных свойств права - всеобщейравной меры регуляции, свободы и справедливости. При соответствии законаэтой взаимосвязанной триаде можно говорить о правовом законе. Если закон,другие источники позитивного права не соответствуют равной меререгуляции, свободы и справедливости, данный закон следует считатьнеправовым. Равенство, свобода и справедливость как компоненты принципаформального равенства таким образом выступают в качестве критерияотнесения закона (иного источника права или его нормы) к разрядуправового или неправового. В этой связи В.С.Нерсесянцем предлагаетсякраткая дефиниция либертарного понятия права: право - этосоответствующая принципу формального равенства система норм,установленных или санкционированных государством и обеспеченныхвозможностью применения мер государственного принуждения.1
Разделяя основные подходы либертарной теории права, следует отметить, что в настоящее время она представляет собой составную частьфилософии права и не включена в плоть отраслевых юридических наук.Другими словами, нужна юридическая теория среднего уровня, своего родапромежуточное звено, мостик между философией права и его догмой,что позволило бы адекватно перевести общее требование свободы иформального равенства участников социального общения в конкретныеправила их взаимодействия, - справедливо считает Н.В.Варламова.72 73 -Требование правового характера закона (позитивного права) лишь первыйшаг к формированию такой теории. Далее необходимо решение болеечастных проблем. В диссертационном исследовании, базируясь налибертарной теории права, делается попытка вычленить некоторыемостики, связывающие ее с теорией федерализма, и на этой основеосмыслить некоторые нерешенные вопросы (вертикального) разделениягосударственной власти в Российской Федерации.
В диссертационной работе конституционно-правовой институт совместного ведения исследуется как совокупность действующих норм(норм позитивного права), устанавливающих компетенцию РоссийскойФедерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Одновременноанализируется соответствие норм позитивного права принципу формальногоравенства, сформулированному в либертарной теории, и на этой основеразрабатываются предложения по совершенствованию правовогорегулирования разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместноговедения.
Особенности закрепления предметов совместного ведения в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации.
Предметы ведения, в том числе предметы совместного ведения, определяются в конституциях (уставах) субъектов РФ различнымиспособами.74
ПЕРВЫЙ - закрепляются все три группы предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметыведения субъектов РФ (Бурятия, Липецкая область, Тыва).
ВТОРОЙ - закрепляются предметы ведения Российской Федерации и предметы ее совместного ведения с субъектами РФ (Коми, Удмуртия).
ТРЕТИЙ - закрепляется только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область, Агинский Бурятский автономный округ).
ЧЕТВЕРТЫЙ, наиболее распространенный - закрепляются предметы совместного ведения и предметы ведения субъекта РФ (Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Хакасия, Чечня, Краснодарский иСтавропольский края, Санкт-Петербург, Астраханская, Воронежская,Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская,Мурманская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Рязанская,Самарская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская,Томская, Ульяновская, Челябинская области, Корякский, Таймырский(Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский и Ханты-Мансийскийавтономные округа).
ПЯТЫЙ - закрепляются только предметы ведения субъекта РФ (Алтай, Саха (Якутия), Чувашия, Приморский и Хабаровский края, Москва,Амурская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Иркутская,Новосибирская, Ростовская, Саратовская, Тюменская области, Еврейскаяавтономная область, Ненецкий, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономныеокруга).
ШЕСТОЙ - не определяется ни один из предметов ведения, предусмотренных Конституцией РФ, в том числе предметы ведения самогосубъекта РФ (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия,Мари Эл, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Архангельская,Владимирская, Волгоградская, Камчатская, Кировская, Калининградская,Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Пермская, Псковская,
Тульская, Читинская области, Коми-Пермяцкий и Чукотский автономные округа).
В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности инкорпорации норм федерального законодательства врегиональных нормативных актах, в том числе - норм Конституции РФ вконституциях (уставах) субъектов РФ. Одни авторы считают этовмешательством в федеральную компетенцию, в прерогативу федеральногорегулирования. По мнению И.А.Умновой, три из шести существующихспособов регионального закрепления предметов ведения являютсянеконституционными, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные вКонституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционногорегулирования.1
Другие ученые рассматривают инкорпорацию федеральных норм в региональном законодательстве как нецелесообразную и некорректную.Принятие региональных законов, слепо дублирующих федеральные, -отмечает Т.Я. Хабриева, - приводит лишь к загромождению законодательстваи справедливой постановке вопроса: в чем предназначение законодательногооргана субъекта Федерации?.75 76 В.Т.Кабышев, рассматривая регулированиеправ и свобод человека и гражданина в конституциях (уставах) субъектовРФ, считает:77 Более правильным, как нам представляется, было быследовать примеру отдельных основных законов, которые, опираясь нанормы федеральной Конституции (избегая при этом ненужного повторенияконкретных ее норм, посвященным тем или иным правам или свободам),сосредоточиваются на установлении систем гарантий прав и свобод имеханизмов их защиты на соответствующих территориях.
Иную точку зрения отстаивает В.В. Гошуляк. Он считает, что, учитывая значимость норм, закрепляющих основы конституционного строя,для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальнойцелостности и особенно их учредительный характер полное их текстуальноевоспроизведение не только правомерно, но и просто необходимо.1Аналогичной позиции он придерживается в отношении предметовсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов78 79: ПосколькуКонституция РФ не определяет компетенции Российской Федерации икомпетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, то, на нашвзгляд, в конституциях и уставах субъектов РФ следовало бы текстуальновоспроизвести в этой части положения федеральной конституции, как этосделано во многих учредительных актах субъектов РФ. По мнениюА.А.Жученко, в конституциях республик не могут закрепляться нормы,регулирующие отношения в сфере исключительной компетенции Федерации,но допустимо включение идентичных принципов и норм, заимствованных изфедеральных законов и Конституции России. Наиболее оптимальным онсчитает закрепление в конституциях республик только конкретногосодержания компетенции самого субъекта РФ. Однако республики вправезакреплять в своих Основных законах предметы ведения, определенные вКонституции России, но при условии их полного идентичного переноса.80
При рассмотрении данного вопроса, по справедливому мнению В. А. Черепанова, необходимо разделять правомерность инкорпорации нормфедеральной Конституции в конституционное (уставное) законодательствосубъектов РФ, с одной стороны, и политическую, идеологическую,юридическую необходимость и целесообразность, с другой. Текстуальнодословное воспроизведение федеральных конституционных норм вконституциях (уставах) субъектов РФ не означает вторжения в предметфедерального конституционного регулирования, так как данная сфераобщественных отношений уже урегулирована Конституцией РФ, имеющейвысшую юридическую силу и прямое действие на всей территорииРоссийской Федерации. Региональные нормы не осуществляют повторногорегулирования этих общественных отношений, они выполняют иныеюридические, политические и идеологические функции. По этой причинеподобная инкорпорация вполне правомерна, возможность и пределы ееиспользования в каждом конкретном случае должны рассматриваться, исходяиз юридической, политической, идеологической необходимости ицелесообразности.81
Закрепление предметов ведения Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов РФ представляется нецелесообразным, хотя, какотмечалось, вполне правомерным. В этой сфере общественных отношений пообщему правилу регионы не обладают собственной компетенцией. Вотдельных, исключительных случаях она специально устанавливаетсяфедеральными законами. По этой причине инкорпорация этихконституционных норм не несет дополнительной юридической,политической или идеологической нагрузки для определенияконституционно-правового статуса субъекта РФ в отношениях с Федерацией,а тем более в отношениях с народом субъекта РФ.
