Принцип рамочного федерального регулирования
Закрепление в российской правовой системе принципа ограниченной (особой) необходимости федерального правового регулирования попредметам совместного ведения в формулировке, идентичной части 2 статьи721 Основного закона ФРГ, представляется крайне назревшим. Это позволитсоздать правовые возможности для обеспечения законодательнойкомпетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения и вопределенной мере ограничить централизацию государственной власти,наметившуюся в последние годы.
3. Принцип рамочного федерального регулирования по предметамсовместного ведения. Разграничение полномочий в сфере совместноговедения только на основе принципов субсидиарности и ограниченной(особой) необходимости федерального регулирования представляетсянедостаточным. Остается неопределенность по важнейшим вопросамдетального разделения государственной власти, а именно: какова должнабыть глубина федерального проникновения в совместное правовое поле,насколько подробно федеральный законодатель может регулироватьсоответствующие общественные отношения, в каких пределах реализуетсяправовая свобода субъектов РФ после федерального законотворчества.
В научной литературе имеются различные точки зрения по этому вопросу. По мнению И.А. Конюховой,259 260 в отличие от Федеративного договораКонституция РФ 1993 года не ограничила форму федерального закона,принимаемого по предметам совместного ведения, только Основамизаконодательства. Федеральный закон по предметам совместного ведения вэтой связи может приниматься в разных формах: в виде общих принципов,кодексов, основ, просто в виде обычного федерального закона.
Т.Я. Хабриева считает, что по предметам совместного ведения федеральные органы государственной власти должны осуществлятьосновную массу регулятивных полномочий, причем федеральнымрегулированием должны перекрываться все предметы совместноговедения. Выделяются три группы вопросов, которые регулируютсяфедеральным законодателем (в зависимости от глубины правовогорегулирования и степени его детализации):
- общегосударственного значения, требующие, в первую очередь,непосредственного и в достаточной мере подробного регулированияфедеральным законом, и в определенных случаях дополнительного -законами субъектов РФ;
- по которым на федеральном уровне не только устанавливаютсяполномочия субъектов РФ, но и детально регламентируется сама процедураих исполнения (тем самым полностью исчерпывается правовоерегулирование этих групп общественных отношений, и за субъектамиостается только исполнение выделенных полномочий);
- требующие определения на федеральном уровне толькопринадлежности и, возможно, самых общих принципов осуществленияполномочий; основной объем полномочий по этим вопросам долженпринадлежать субъектам РФ.261
Такой подход представляется спорным и противоречит, на наш взгляд, федеративной природе Российского государства, потому что не толькодопускается возможность, но и предполагается необходимостьисключительного федерального регулирования по ряду вопросовсовместного ведения. Однако вопросы совместного ведения не могутпередаваться в исключительную компетенцию Российской Федерации или еесубъектов. Это положение, как уже отмечалось выше, неоднократноформулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ.
Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ было установлено, что по предметам совместного ведения принимаютсяфедеральные законы в виде основ (общих принципов) правовогорегулирования (статья 12). Однако, во-первых, эта норма игнорироваласьфедеральным законодателем, и за время ее действия не было принято ниодних основ законодательства. Во-вторых, Федеральный закон от 24 июня1999 года 119-ФЗ признан утратившим силу Федеральным законом от 4июля 2003 года 119-ФЗ, в который данная норма не была включена, хотя исодержалась в первоначальном законопроекте.
Многие ученые (Б.С.Крылов, С.В.Поленина, М.С.Студеникина, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин и др.) высказываются за необходимостьвозобновления принятия Основ законодательства по предметам совместноговедения.262 На наш взгляд, Конституция РФ 1993 года (в отличие отФедеративного договора), не устанавливая обязательности принятия Основзаконодательства по предметам совместного ведения, не отрицает даннуюправовую форму. По этой причине соответствующая норма Федеративногодоговора не противоречит Конституции РФ, а, следовательно, в соответствиис пунктом 1 Раздела второго Конституции РФ является действующей. Такаяпозиция, разделяемая рядом ученых (Б.С.Крылов, В.А.Черепанов),1представляется обоснованной и используется в данной работе.
Различные точки зрения высказываются в отношении тех титулов части 1 статьи 72 Конституции РФ, по которым необходимо закрепитьиздание Основ законодательства. По мнению М.С. Студеникиной,263 264необходимо принятие отраслевых Основ, которым должны соответствоватьвсе издаваемые по данной отрасли нормативные акты. В.А. Черепановпомимо принятия отраслевых Основ (подпункт к части 1 статьи 72Конституции РФ), считает обязательным рамочное федеральноерегулирование защиты прав и свобод человека и гражданина, а такжеобщественных отношений, предусмотренных подпунктами и(установление общих принципов налогообложения и сборов), н части 1статьи 72 Конституции РФ (установление общих принципов организациисистемы органов государственной власти и местного самоуправления).265
На наш взгляд, указанные авторы несколько сужают возможности Основ законодательства как законодательной формы, предусмотреннойФедеративным договором. Возьмем, к примеру, общественные отношения,предусмотренные подпунктами з и ж части 1 статьи 72 Конституции РФ(общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физическойкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения; защита семьи,материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальноеобеспечение). Организация управления в этих сферах традиционно относитсяк административному праву, но принятие подобных комплексныхотраслевых Основ представляется нереальным. Очевидно, что по каждойгруппе общественных отношений необходимы свои Основызаконодательства. По некоторым из них такие Основы были выпущены послеподписания Федеративного договора (Основы законодательства РоссийскойФедерации о культуре от 9 октября 1992 года 3612-1; Основызаконодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте от27 апреля 1993 года 4868-1; Основы законодательства РоссийскойФедерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года 5487-1).266 Вдальнейшем Основы законодательства о физической культуре и спорте былипризнаны утратившими силу. В Основы законодательства о культуре,Основы законодательства об охране здоровья граждан внесены стольсущественные изменения, что они превратились в обычные федеральныезаконы, детально и подробно регулирующие соответствующие общественныеотношения в сфере совместного ведения.
Разумеется, что помимо Основ возможно и иное федеральное законотворчество в сфере совместного ведения, которое, по нашему мнению,должно быть направлено на регулирование реализации полномочийфедеральных органов государственной власти, как это было закреплено встатье 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года 119-ФЗ.
4. Принцип позитивного обязывания. Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ (с учетом федеральных законов от 29 декабря 2004года 191-ФЗ и 199-ФЗ) за органами государственной власти субъектовРФ закреплен исчерпывающий перечень из 53 полномочий, которые ониобязаны выполнять за счет своих доходных источников, закрепленных заними Бюджетным кодексом. Остальные полномочия автоматически осталисьза федеральным центром и могут быть переданы субъектам РФ только ссубвенциями на их исполнение.
Такой принцип правового регулирования компетенционных отношений (принцип позитивного обязывания), выделяющий полномочия, которыесубъекты РФ обязаны выполнять, как справедливо отмечается в научнойлитературе,1 представляется эффективным в разделении государственнойвласти на современном этапе становления российского федерализма. Однакозаконодательное закрепление исчерпывающего перечня обязательныхполномочий субъектов РФ, как отмечалось в третьем параграфе первой главыдиссертации, ограничивает их конституционную самостоятельность ипротиворечит правовым позициям Конституционного Суда РФ.
В этой связи при разграничении полномочий в сфере совместного ведения представляется необходимым выделять (а не закреплять) теполномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своихбюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовуюответственность. Однако этот перечень не может быть исчерпывающим, а,следовательно, другие полномочия субъектов РФ не передаютсяфедеральному центру, а могут исполняться субъектами РФ как юридическиедозволения в рамках правоотношений пассивного типа. Такие изменениянаправленности реформирования федеративных отношений нисколько неумаляют роли федеральных органов власти, как в регулировании предметовсовместного ведения, так и в реализации тех или иных полномочий в этойсфере. Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года 15-П сформулирована четкая правовая позиция по этому вопросу,заключающаяся в следующем: если субъект Российской Федерации непринял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральнымзаконодателем в порядке осуществления полномочий в сфере совместноговедения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам можетосуществить правовое регулирование в этой сфере.267
5. Принцип бюджетной обеспеченности полномочий. Очевидно, чтополномочия субъектов РФ, по крайней мере, выделяемые на основепозитивного обязывания, должны быть обеспечены необходимымибюджетными ресурсами. В ходе федеративной реформы для исполнениязакрепленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основезакреплены собственные доходы (статьи 56,57скорректированногоБюджетного кодекса РФ).
Такой подход, с одной стороны, представляется обоснованным, так как позволяет обеспечить необходимыми бюджетными средствами полномочияорганов государственной власти субъекта РФ, ликвидироватьнеобеспеченный федеральный мандат, и, в конечном счете, превратитьгосударственную власть в эффективно действующую, выполняющую своиполномочия.
Однако, с другой стороны, правовые способы реализация этой задачи вызывают сомнение. Во-первых, закрепленных за субъектами РФ доходныхисточников оказалось явно недостаточно для эффективного выполнениярасходных обязательств. Продолжает иметь место значительнаяцентрализация бюджетных средств на федеральном уровне для решениярегиональных задач и, как следствие - жесткая финансовая зависимостьрегионов от федерального центра. Сохраняется неэффективнаядвухканальная схема формирования бюджетной системы. Так, в 2004 году натерритории Ставропольского края собрано налоговых платежей во всеуровни бюджета 21,2 млрд. рублей, из которых 8 млрд. рублей направлено вфедеральный бюджет. 5 млрд. рублей вернулось обратно в краевой бюджет ввиде дотаций. В результате Ставропольский край направляет значительныебюджетные средства (равные половине краевого бюджета) в федеральныйбюджет, а затем выпрашивает часть из них в виде дотаций.
Во-вторых, как уже отмечалось в третьем параграфе третьей главы диссертации, полномочия органов государственной власти сведены красходным обязательствам, что представляется методологически неверным.Перевернутой оказалась вся система общественных отношений:конституционно-правовые отношения представлены в виде механизма,обеспечивающего реализацию межбюджетных отношений. А не наоборот,как это должно быть в действительности. В результате нормы бюджетногоправа фактически провозглашены приоритетными над нормамиконституционного права.
В этой связи представляется обоснованным сформулировать принцип бюджетной обеспеченности как необходимость закрепления за бюджетамисубъектов РФ (на постоянной основе) такого объема доходных источников,который необходим для выполнения полномочий по предметам их ведения, атакже полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетовв соответствии с федеральными законами. Другие полномочия, закрепляемыепосредством юридического дозволения, не запрещаются, как это имеет местов настоящее время, а реализуются при наличии у субъектов РФдополнительных бюджетных средств.
При таком понимании принципа бюджетной обеспеченности восстанавливается иерархия общественных отношений: базовыми,исходными рассматриваются конституционно-правовые отношения, в рамкахкоторых осуществляется разграничение полномочий их участников;межбюджетные отношения обеспечивают эффективное выполнениеконституционно-правовых полномочий субъектов РФ.
6. Принцип соблюдения интересов Федерации и ее субъектов. Внаучной литературе выделяются различные принципы, отражающиесотрудничество, взаимодействие Федерации и ее субъектов, солидарность исогласование их интересов, взаимную деятельность по осуществлениюсовместных полномочий. Зачастую эти разнородные государственноправовые явления объединяются под общим названием кооперативныйфедерализм, кооперация, кооперативность.
Важное значение для перспектив российского федерализма, отмечает И.А. Конюхова, - будет иметь введение в юридический оборот принципа кооперации деятельности Федерации и ее субъектов. Этот принципявляется конституционным для многих стабильных федераций и именно егодействие в значительной мере обеспечивает успех федеративных отношений.Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношенияхпартнерства (сотрудничество, координация деятельности и солидарнаяответственность.1
A. В. Киселева и А.В. Нестеренко относят к кооперативности вфедеративном государстве достаточно широкий перечень вопросовразграничения полномочий по предметам совместного ведения, включающийпринятие Основ законодательства, опережающее правовое регулированиесубъектов РФ, процедуры участия субъектов РФ в федеральномзаконотворчестве, деятельность Государственного совета как совещательногооргана при Президенте РФ.268 269
B. А. Черепанов выделяет принцип сотрудничества РоссийскойФедерации и составляющих ее субъектов,270 понимая под ним согласованиеинтересов федеральных и региональных интересов при принятиифедеральных законов по предметам совместного ведения и прямую
совместную деятельность Федерации и ее субъектов по реализации ряда полномочий. В дальнейшем дополнительно к принципу сотрудничествавыделяется принцип солидарности и согласия, который формулируетсяследующим образом:Разделение государственной власти между
Российской Федерацией и ее субъектами должно быть основано на согласии между ними по поводу принципов такого разделения и солидарности в ихсоблюдении}
В конституционной практике ФРГ сложился неписанный конституционный принцип верности федерации или верности союзу,который не закреплен в Основном законе ФРГ, а сформулированФедеральным конституционным судом Германии при рассмотрении рядадел. Этот принцип, - отмечает профессор Дрезденского университетаХармут Бауэр, - закрепляет всеобъемлющим и главенствующим образомконституционно-правовую обязанность, в соответствии с которой землидолжны сохранять верность по отношению к друг другу и по отношению кФедерации, также как и Федерация по отношению к землям.271 272 На первыйвзгляд, этот принцип слишком абстрактен и многозначен, но Федеральныйконституционный суд Германии успешно применяет его для защиты какинтересов Федерации, так и интересов земель.
Например, в решении о проверке конституционности закона земли Северный Рейн-Вестфалия (1954), который установил гражданскимслужащим земель более высокое жалованье, чем федеральным служащим,Суд указал, что хотя земли свободны в определении жалованья своимслужащим, но это не означает, что они могут действовать произвольно.Необходимо иметь в виду, что в федеративном государстве существуетединая финансовая структура. И поскольку в федерации и других земляхтакже имеются гражданские служащие, земля обязана в соответствии спринципом верности союзу принимать во внимание общее положение сзарплатой в союзе и землях, чтобы не расшатать финансовую структуру. Вдругом решении по делу о телевещании Суд указал, что сформулированныйим принцип означает не только лояльность союзу; для федеральных властейон означает верность землям.1
Иногда диапазон применения принципа верности федерации в конституционной практике Германии бывает настолько широким, а выводы,сделанные на его основе столь разноплановы (от обязанностипредоставления помощи и поддержки до процессуальных процедурсогласования тех или иных решений или нормативных актов), что данныйпринцип фактически отождествляется с принципом федерализма в целом.273 274
На наш взгляд, исходя из научных разработок в этой области и имеющейся конституционной практики представляется возможнымсформулировать принцип соблюдения интересов Федерации и ее субъектовследующим образом:При разграничении и реализации полномочий
Федерация и ее субъекты исходят из обязанности соблюдения интересов Федерации в целом и каждого субъекта, в частности. По нашему мнению,данный всеобъемлющий принцип относится к материальному, а непроцессуальному праву и в этой связи не сводится к процедурамсогласования федеральных законопроектов, хотя и подразумевает ихпроведение.
Принцип сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов.
Под принципом сотрудничества, на наш взгляд, следует понимать необходимость и обязательность согласования интересов РоссийскойФедерации и ее субъектов при разграничении и реализации их компетенции по предметам совместного ведения.
Этот принцип в отличие от предыдущего включает определенные процедуры согласования интересов Российской Федерации и ее субъектовкак при законодательном разграничении, так и при реализации ихкомпетенции по предметам совместного ведения. В этой связи в научнойлитературе обоснованно выделяются две составляющие данного принципа.1
Во-первых, это эффективное согласование федеральных и региональных интересов при принятии федеральных законов по предметамсовместного ведения. Закрепленная статьей 264 Федерального закона от 6октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации процедураучастия органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрениифедеральных законопроектов по предметам совместного ведения нуждается всовершенствовании:
А) Такая процедура предполагает учет мнения субъекта РФ, которое считается выраженным только в том случае, если и законодательный(представительный), и исполнительный органы субъекта РФ одновременновыскажутся за или против принятия законопроекта. Если мнениязаконодательного (представительного)и исполнительного органов
разделились, то считается, что мнение субъекта РФ не выражено и, соответственно, оно не учитывается при прохождении законопроекта.
Федеральным законом от 11 декабря 2004 года 159-ФЗ, как отмечалось в третьем параграфе первой главы диссертации, установленновый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ, согласнокоторому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностноголица субъекта РФ законодательным (представительным) органомгосударственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Еще раз повторимся, что назначенный по представлению Президента РФ руководитель субъекта РФ, возглавляющий исполнительную власть врегионе, не может не проводить в своих действиях политику главыгосударства. В противном случае он может быть отрешен от должностиПрезидентом РФ в связи с утратой доверия. По этой причине законопроекты,внесенные Президентом РФ и Правительством РФ, без сомнения, будутподдержаны исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В сложившейся ситуации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ становится единственным в регионеорганом народовластия, единственным органом, осуществляющим властьнарода субъекта РФ. В этой связи для действительного учета интересовсубъекта РФ представляется необходимым принимать во внимание мнение изаконодательного, и исполнительного органов на основе презумпцииотражения в их решениях воли народа субъекта РФ, который являетсяединственным источником государственной власти в субъекте РФ. Если хотябы один из этих двух органов высказался против принятия федеральногозаконопроекта, отзыв субъекта РФ следует считать отрицательным.
Б) Представляется целесообразным и обоснованным для действительного учета интересов субъектов РФ закрепить положение обобязательном согласовании проектов таких федеральных законов более чемполовиной субъектов РФ. В противном случае, т.е. если законодательные(представительные) или высшие исполнительные органы государственнойвласти субъектов Российской Федерации более чем половины субъектовРоссийской Федерации выскажутся против принятия соответствующегофедерального закона, он должен сниматься с рассмотрения вГосударственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Во-вторых, принцип сотрудничества в отличие от дуалистического принципа разграничения полномочий, положенного в основу федеративнойреформы, предполагает различные формы взаимодействия, в том числе исовместную деятельность по реализации совместных полномочий.
Законом РФ от 21 февраля 1992 года 2395-I О недрах1 до реформирования федеративных отношений разграничение компетенциимежду Российской Федерацией и ее субъектами осуществлялось не путемдуалистического, безостаточного разделения полномочий. Четковыделялись совместные полномочия, которые осуществлялись совместнымиусилиями федеральных и региональных властей. По важнейшим вопросампринимались совместные решения федеральных и региональных органовгосударственной власти: определение участков недр федерального значения(статья 21); подготовка перечней участков недр, право пользования которымиможет быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции(пункт 7 статьи 4). Совместные решения федеральных и региональныхорганов в семи случаях из четырнадцати предусмотренных Законом РФ Онедрах (пункты 3, 4, 6, 8-11, 14 статьи 101), являлись основаниямиполучения права пользования участками недр.
