Принцип бюджетного детерминизма
Следует согласиться с высказываемой в научной печати точкой зрения, что, исходя из федеративной природы Российского государства,федеральный законодатель не вправе закреплять за Федерацией весь объемполномочий по конкретному предмету ведения.185 186 Это положение, какотмечалось в первом параграфе настоящей главы диссертации, неоднократноформулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ.Так, в Постановлении от 3 ноября 1997 года 15-П установлено, что еслиопределенные вопросы отнесены Конституцией РФ к совместному ведениюФедерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни висключительной компетенции Федерации, ни в исключительнойкомпетенции ее субъектов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от11 апреля 2000 года 6-П сформулировано, что из федеративной природывзаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекаетнедопустимость произвольного присвоения органами государственнойвласти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметамсовместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и места ихорганов власти в системе публичной власти.
Принцип бюджетного детерминизма.
Для исполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закрепленысобственные доходы (статьи 56, 57 скорректированного Бюджетного кодексаРФ). Введено важнейшее понятие расходное обязательство, под которымпонимается обусловленная законодательством обязанность РоссийскойФедерации, ее субъекта или муниципального образования предоставитьюридическим или физическим лицам, органам власти средствасоответствующего бюджета (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).Соответственно сам бюджет рассматривается как форма образования ирасходования денежных средств для исполнения расходных обязательствсоответствующего уровня (статьи 14-16 Бюджетного кодекса РФ). Вструктуре бюджета субъекта РФ (статья 15 Бюджетного кодекса РФ)выделены три исчерпывающие бюджет группы средств, направленных наисполнение расходных обязательств в связи с осуществлением субъектомРФ:
- собственных полномочий (по предметам ведения субъекта РФ ипредметам совместного ведения, закрепленных статьей 263 Федеральногозакона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ);
- полномочий Российской Федерации, делегированных субъекту РФ ссоответствующими субвенциями.
С одной стороны, представляется обоснованным обеспечить необходимыми бюджетными средствами полномочия органовгосударственной власти субъекта РФ, ликвидировать необеспеченныйфедеральный мандат, и, в конечном счете, превратить государственнуювласть в эффективно действующую, выполняющую свои полномочия.
Однако, с другой стороны, правовые способы реализации этой задачи вызывают сомнение. Вспоминается образное выражение Е.И. Колюшина:Конституционно-правовые отношения - это мостики между нормамиконституционного права и фактическими общественными отношениями.Разумеется, эти мостики могут быть добротными, а могут быть гнилыми идаже совсем разрушенными. Поэтому реально не все нормыконституционного права регулируют общественные отношения, а последниене всегда укладываются в русло правовых отношений.187
В концепции федеративной реформы, во-первых, полномочия органов государственной власти сведены к расходным обязательствам, чтопредставляется методологически неверным. Как известно, полномочияоргана государственной власти представляют собой совокупность не толькообязанностей, но и прав, причем обязанности государственного органа неисчерпываются расходными обязательствами. Во-вторых, перевернута всясистема общественных отношений: конституционно-правовые отношенияпредставлены в виде механизма, обеспечивающего реализациюмежбюджетных отношений. А не наоборот, как это должно быть вдействительности. В этой связи, в-третьих, нормы бюджетного правафактически провозглашены приоритетными над нормами конституционногоправа. Достаточно привести пример пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодексаРФ, который гласит следующее: В случае если законодательные или иныеправовые акты устанавливают бюджетные обязательства, непредусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон(решение) о бюджете.
Следует отметить, что соотношению норм бюджетного права с нормами других федеральных законов дана правовая оценка Конституционным Судом
РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года 9-П1 признано неконституционным приостановление федеральнымзаконом о бюджете норм других федеральных законов: Федеральный закон
0 федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия дляреализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных доего принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства,т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальныхгарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он непорождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качествеlex posterior (последующего закона) изменять положения другихфедеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а такжематериальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, итем более - лишать их юридической силы.
На основе рассмотренных принципов разграничения полномочий приняты федеральные законы, посредством которых осуществленмасштабный пересмотр федерального законодательства:
- Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ О внесенииизменений в законодательные акты Российской Федерации и признанииутратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерациив связи с принятием федеральных законов О внесении изменений идополнений в Федеральный закон Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и Об общихпринципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации;188 189
- Федеральный закон от 29 декабря 2004 года 199-ФЗ О внесенииизменений в законодательные акты Российской Федерации в связи срасширением полномочий органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширениемперечня вопросов местного значения муниципальных образований.1
Достаточно отметить, что по результатам анализа Совета Федерации один лишь Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ внесизменения в 153 федеральных закона и других законодательных акта,полностью или частично отменил еще 111 законодательных актов, то естьвсего изменил или отменил 264 законодательных акта. Таким образом, пообъему введенных в правовую практику норм это закон превосходит всеостальные вместе взятые законы, принятые в 2004 году.190 191
В ходе ревизии российской правовой системы осуществлено более четкое разграничение полномочий между федеральными и региональнымиорганами государственной власти, определено бюджетное обеспечение ихреализации. Такое масштабное реформирование имеет несомненнуюпозитивную направленность.
Во-первых, устранена правовая неопределенность в отношении компетенции центра и регионов по многим вопросам совместного ведения.Появилась однозначное понимание, какие органы государственной власти(федеральные или региональные) должны выполнять конкретныеполномочия и несут ответственность за их реализацию.
Во-вторых, впервые сделана попытка закрепить за каждым уровнем публичной власти конкретные финансовые средства, необходимые дляисполнения их полномочий. Бюджетное обеспечение региональныхполномочий создает финансовые условия для преодоления необеспеченногофедерального мандата, который в течение многих лет субъекты РФобязаны были выполнять за счет своих бюджетов.
И субъекты Федерации, и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг ониотвечают, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин вПослании Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года. - Атакже - из каких источников они все это будут финансировать.1
Вместе с тем, в ходе федеративной реформы значительно уменьшена компетенция регионов в сфере совместного ведения, некоторые группыобщественных отношений полностью переданы Российской Федерации.Такая централизация государственной власти вызвала справедливую критикув научной печати.192 193
Особую озабоченность вызвало сокращение компетенции субъектов РФ по вопросам владения, пользования и распоряжения природнымиресурсами, которые согласно части 1 статьи 9 Конституции РФ используютсякак основа жизни и деятельности народов, проживающих насоответствующих территории. Не лишне напомнить, что в соответствии спунктом 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти суверенных республик в составе Российской Федерации - земля и еенедра, воды и растительный и животный мир объявлены достоянием(собственностью) народов, проживающих на территории соответствующейреспублики. Однако субъекты РФ исключены из состава участников лесныхи водных отношений, значительно сокращена их компетенция в сференедропользования и охраны окружающей среды.
В области недропользования компетенция субъектов РФ ограничена участками недр, содержащими месторождения общераспространенныхполезных ископаемых. Лесной фонд и водные объекты (за исключениемнекоторых водных объектов, которые могут находиться в муниципальной ичастной собственности) объявлены федеральной собственностью, исключенысобственные полномочия субъекта РФ в этих сферах.
Ставропольский край ежегодно до 650 млн. рублей направлял на восстановление и охрану водных объектов и водохозяйственной системы, -отмечает Председатель Государственной Думы Ставропольского края Ю.А. Гонтарь. - Теперь же, не имея этих полномочий, Ставропольский край неимеет права ни финансировать, ни заниматься содержаниемводохозяйственных объектов и гидротехнических сооружений. В своюочередь Министерство финансов России, не планирует направление средствводного налога на эти цели, имея, видимо, более важные задачи.
Изъятие у регионов водного налога и повышение его ставок приведет к росту тарифов на воду и неизбежной очередной социальной напряженности.При этом государственная власть края, отвечая за жизнеобеспечение своегонаселения, никоим образом не сможет повлиять на эти негативные процессы.Закономерен вопрос: какая же задача решается государством передачей висключительное ведение центра этой по своей природе региональной или какминимум совместной функции?194
В результате, - по мнению В. А. Черепанова, - территории, занятые лесным фондом и водными объектами, в нарушение Конституции РФ (часть1 статьи 5, статья 9, части 1 и 5 статьи 66, статьи 72 и 76) фактически изъятыиз территорий субъектов РФ и превращены в федеральные территории сособым правовым статусом и прямым федеральным управлением.1
Из двадцати полномочий субъектов РФ, предусмотренных Федеральным законом Об охране окружающей среды, остались посуществу лишь три.195 196 Субъекты федерации, - пишет по этому поводу Э.С.Навасардова,- теперь лишены таких важнейших правомочий как
организация и проведение государственного экологического контроля, в определенных случаях государственной экологической экспертизы,организация и развитие системы экологического образования (правда, всоответствии со ст. 74 субъектам РФ, наряду с другими субъектами,предоставлено право осуществлять экологическое просвещение). Исключенои правомочие по установлению нормативов вредных воздействий наокружающую среду. Это право было ценно тем, что, во-первых, учитывалиськонкретные особенности региона (комплексная оценка степенизагрязненности окружающей среды, наличие особо охраняемых территорий,природно-климатические условия, демографические и экономическиефакторы), во-вторых, указанные нормативы должны были быть строже, чемфедеральные аналоги.197
Необходимо отметить, что ревизия федерального законодательства привела к возникновению ряда правовых коллизий. Вопросы владения,пользования и распоряжения землей не вошли в перечень полномочийсубъектов РФ, закрепленный за ними Федеральным законом от 4 июля 2003года 95-ФЗ. Однако Земельный кодекс многими своими нормами (статьи2, 10, 33, 34 и др.) предусматривает широкий комплекс полномочий субъектаРФ в области земельных отношений. В Ставропольском крае, например,сформировано достаточно полное земельное законодательство, выпущенынаучные комментарии по его использованию.1
В результате подавляющая часть совместного правового поля передана в компетенцию федерального центра, что противоречит федеративнойприроде российского государства, а сами федеральные законы, трудносчитать правовыми с позиций либертарной теории права. Основанные напозитивистском правопонимании, они приняты без должного учетаинтересов субъектов РФ. Подтверждением служат результаты опросаруководителей законодательных органов двенадцати субъектов Южногофедерального округа, проведенного Ставропольским центром мониторингаправа при Государственной Думе Ставропольского края.198 199
Из двенадцати опрошенных руководителей законодательных органов субъектов ЮФО восемь считают, что объем закрепленных за нимиполномочий неоправданно сужен. При этом все опрошенные высказалисьпротив исключения субъектов Российской Федерации из отношенийнедропользования, лесных и водных правоотношений.
Не согласны с изъятием из компетенции регионов вопросов обеспечения общественной безопасности - девять, а защиты прав и свободчеловека - восемь руководителей. Все руководители законодательныхорганов ЮФО убеждены в том, что полностью разграничить полномочиямежду центром и регионами невозможно. Всегда останутся общие дела,которые необходимо решать общими усилиями Российской Федерации и еесубъектов.
Необходимость корректировки некоторых положений федеративной реформы все более осознается в научном и политическом сообществе. ВГосударственной Думе РФ находятся на рассмотрении проекты Лесного,Водного кодексов, многих других федеральных законов по важнейшимвопросам совместного ведения.
В сложившейся ситуации возникает насущная необходимость в научной разработке, а также в использовании уже разработанных вотечественной и зарубежной науке принципов разграничения полномочий попредметам совместного ведения, обеспечивающих оптимальный балансмежду федеральной и региональными властями, учитывающих интересыцентра и территорий, обеспечивающих конституционную самостоятельностьрегионов и единство Российского государства. Важнейшие из этих вопросоврассматриваются в следующей главе настоящей диссертации.
Глава 2. Совершенствование конституционно-правовых основ разграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и ее субъектов по предметам совместноговедения
Нормотворческая деятельность субъекта РФпо предметам совместного ведения
Важное место в разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов занимаетнормотворческая деятельность субъектов РФ по предметам совместноговедения. По данным Института законодательства и сравнительногоправоведения при Правительстве РФ 4/5 от общего объема законов субъектовРФ приходится на законы по предметам совместного ведения.200 КонституцияРФ и текущее федеральное законодательство позволяют выделить две формытакой нормотворческой деятельности.
Одной из них является нормотворчество в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленныхфедеральным законом. Такая форма представляется основной, так какименно федеральный закон определен Конституцией РФ (часть 2 статьи 4;части 2, 5 статьи 76) исходным и приоритетным правовым средством длярегулирования общественных отношений по предметам совместноговедения. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФсформулирована однозначная правовая позиция по этому вопросу:Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия,регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения,определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числеполномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляетразграничение этих полномочий.1
Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое инепосредственное регулирование тех вопросов, которые должны решатьсяодинаково на территории всех субъектов РФ и, во вторых, устанавливаетполномочия центра и регионов по исполнению закрепленных федеральнымзаконом положений и правовому регулированию оставшейся частисовместного правового поля. Субъекты РФ, обладая остаточнойнормотворческой компетенцией в этой сфере, в соответствии с федеральнымзаконом осуществляют значительную часть своей нормотворческойдеятельности.
По данной базовой схеме сконструировано большинство федеральных законов по предметам совместного ведения. Рассмотрим Закон РФ от 10июля 1992 года 3266-1 Об образовании (в редакции Федеральногозакона от 13 января 1996 года 12-ФЗ201 202). Данным законом, например:
- определены единые для всей страны принципы государственнойполитики в области образования (статья 2), государственные гарантии правграждан в области образования (статья 3);
-закреплено право граждан на получение образования на родном языке (статья 6);
- установлена единая система образования в Российской Федерации иобязательные требования к ее организации и управлению (Главы II, III);
- закреплены экономические и финансовые основы образования (главаIV), социальные гарантии реализации прав граждан на образование (глава V).
Одновременно определена компетенция Российской Федерации (статья 28) и ее субъектов (статья 29) по исполнению данного закона и правовомурегулированию оставленных для них частей совместного правового поля.Так, к компетенции Российской Федерации отнесено установлениефедеральных компонентов государственных образовательных стандартов(пункт 14 статьи 28), а за субъектами Российской Федерации закрепленоустановление региональных (национально-региональных) компонентовгосударственных образовательных стандартов (пункт 8 статьи 29). Данноеразграничение компетенции в области образования между двумя уровнямигосударственной власти определено как исчерпывающее и подлежащееизменению только федеральным законом (пункт 1 статьи 30).
Во многих сферах совместного ведения детальное правовое регулирование осуществлялось в течение длительного временного периода, ав некоторых случаях не произведено до сих пор. В теории инормотворческой практике в этой связи неизбежно возникал вопрос о том,имеет ли субъект РФ право на опережающее правовое регулирование попредметам совместного ведения, во-первых, до издания соответствующегофедерального закона и, во-вторых, после его издания в части, имнеурегулированной.
Такая форма нормотворческой деятельности субъекта РФ по предметам совместного ведения впервые установлена статьей 5 Протокола к Договору оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти Российской Федерации и органами властикраев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, подписанного врамках Федеративного договора 1992 года.1 В дальнейшем это положение всоставе статьи 8411 включено в Конституцию РФ 1978 года.203 204 Согласноданной норме советы народных депутатов указанных субъектов РФ имелиправо до принятия соответствующих законов РФ осуществлять по предметамсовместного ведения собственное правовое регулирование. После принятиязаконов РФ региональные нормативные правовые акты подлежалиприведению в соответствие с ними. Право опережающего правовогорегулирования предоставлялось не всем регионам, а только краям, областям,городам Москве и Санкт-Петербургу, однако фактически им пользовалисьвсе субъекты Российской Федерации.
Конституция РФ 1993 года не закрепила право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование, а установила лишь общий порядокреализации совместной компетенции: По предметам совместного веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации издаютсяфедеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иныенормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2статьи 76).
Буквальное толкование конституционной нормы приводило некоторых ученых (А.В.Елисеев, Б.С. Крылов, А.Н. Лебедев, В.Н.Лысенко, С.Л.Сергевнин) к выводу о том, что по предметам совместного ведения сначаладолжны приниматься федеральные законы, а лишь затем и в соответствии сними - нормативные правовые акты субъекта РФ. В.Н.Лысенко вообщеполагал недопустимым давать право субъектам Федерации осуществлятьсобственное правовое регулирование по предметам совместного ведения допринятия соответствующих федеральных законов.1 По мнению А.Н.Лебедева,205 206 употребляемое в части 2 статьи 76 Конституции РФсловосочетание принимаемые в соответствии с ними (федеральнымизаконами) обозначает и временную последовательность - сначалапринимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (или по согласованиюс ним) иной правовой акт. С.Л. Сергевнин считает, что буквальноетолкование рассматриваемой статьи Конституции Российской Федерации недопускает опережающего нормотворчества субъектов РоссийскойФедерации. Это связано с тем, что нормы, закрепляющие компетенциюгосударства, государственных образований, государственных органов идолжностных лиц, основаны на разрешительном принципе правовогорегулирования. Суть его сводится к тому, что перечисленным субъектам, вотличие от граждан, разрешено лишь то, что прямо предписано.207
При таком подходе получается, например, что до принятия Федерального Закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации субъекты РФ не могли принимать свои конституции (уставы),устанавливать и формировать систему региональной государственной власти.В итоге возникала абсурдная и тупиковая ситуация. Сведение исходногоположения к абсурду, как раз и считается в логике доказательством еголожности. Субъекты РФ, формируя с чистого листа региональноеправовое поле, не могли находиться в бездействии, ожидая принятияфедеральных законов по тем или иным предметам совместного ведения.Быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требовала принятияоперативных законодательных решений по многим назревшим проблемам.Кроме того, норма Федеративного договора о праве опережающегоправового регулирования, хоть и не была закреплена Конституцией РФ, но ине противоречила ее положениям.
