Особенности разграничения полномочий
А. Черепановым, который считает, что одно дело, когда предметы ведения перераспределяются субъектами РФ водностороннем порядке в их конституциях (уставах). Совершенно инаяполитическая и правовая ситуация складывается при закреплении этихположений в договорах с Государством в лице его Президента как высшегодолжностного лица Российской Федерации, в которую входит данныйсубъект. 1Проведение подобной государственной политики двойных стандартов, когда, с одной стороны, подчеркивалась незымблемостьконституционных устоев Российского государства, а с другой - договорнымпутем перераспределялись конституционно закрепленные предметы ведения,осуществлялся пересмотр федеративных начал государственного устройства,привело к возникновению своеобразной конституционно-правовойдействительности.
Во-первых, федеральный законодатель, отказавшись от принятия Основ законодательства, подробно регламентировал многие общественныеотношения по предметам совместного ведения, не оставляя для субъектов РФвозможности правового регулирования с учетом региональной специфики.
Во-вторых, отдельные предметы ведения Российской Федерации договорным путем перераспределены в совместное ведение с субъектами РФ.
В-третьих, разрушалось единое совместное правовое поле, установленное Конституцией 1993 года. Посредством договоров оно былоразорвано на части и отдельными, причем разными наделами переданоразличным субъектам РФ. Из четырнадцати подпунктов части 1 статьи 72Конституции РФ лишь пять остались неизмененными договорным путем втой или иной степени.156 157
В-четвертых, отсутствовало единое правовое пространство Российской Федерации. Две системы законодательства (федеральное и региональное)противоречили друг другу и функционировали зачастую независимо ипараллельно. Причем нередко региональные законы имели преимуществоперед федеральными. Достаточно привести пример законодательстваРеспублики Башкортостан, которое состояло к 2000 году из 16 кодексов иболее 380 законов;1 многие из них, включая республиканскую конституцию,противоречили Конституции РФ и федеральным законам.
В результате противоречия между центром и регионами по поводу разграничения компетенции значительно обострились, наметилисьдезинтеграционные процессы в развитии российского федерализма.Незаконные решения и нормативные акты расшатывают основыфедерализма,- отметил на конференции, посвященной десятилетию
Конституции РФ Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов. - К рубежу веков их было столько, что правовое поле, без преувеличения, представляло собойлоскутный ландшафт законодательной чересполосицы. Возникла вполнереальная угроза распада страны на удельные княжества.158 159
§ 3. Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов попредметам совместного ведения в ходе федеративной реформы
Российская модель разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в различные периоды исторического развитияимела свои специфические особенности. На первоначальном этапестановления российского федерализма (1992-1999 годы) приоритетнымнаправлением внутренней государственной политики считаласьдецентрализация государственной власти. Указом Президента РФ от 3 июня1996 года 803 были утверждены Основные положения региональнойполитики в Российской Федерации. Важнейшими задачами определеныименно децентрализация власти и расширение полномочий органовгосударственной власти субъектов РФ.1 В Концепции государственнойнациональной политики Российской Федерации, утвержденной УказомПрезидента РФ от 15 июня 1996 года 909, для развития федеративныхотношений в числе других мер считалось необходимым совершенствованиемеханизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне,расширение полномочий органов их государственной власти.2
К концу девяностых годов прошлого столетия децентрализация государственной власти достигла чрезмерных размеров, а самостоятельностьотдельных территорий превысила допустимые размеры их нахождения всоставе единого Российского государства.
Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты, - подчеркнул в своем первом (2000 года) Послании ФедеральномуСобранию Президент Российской Федерации В.В. Путин. - Региональнаясамостоятельность часто трактуется как санкция на дезорганизациюгосударства. Мы все время говорим о Федерации и ее укреплении, годами об 160 161этом говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценногофедеративного государства - хочу это подчеркнуть. У нас есть, у нас созданодецентрализованное государство.1
В целях укрепления российской государственности, начиная с 2000 года, осуществлены серьезные государственно-правовые преобразования,получившие название федеративной (федеральной) реформы.162 163 Образованыфедеральные округа, усилен контроль за региональной властью, принятырешительные меры по обеспечению единого правового пространстваРоссийской Федерации и приведению регионального законодательства всоответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Расторгнутаподавляющая часть договоров между Российской Федерацией и еесубъектами, остальные фактически не действуют.
В результате работы, проделанной президентской Комиссией под руководством Д.Н. Козака, подготовлены и поэтапно приняты федеральныезаконы, закрепившие концепцию разграничения полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, втом числе, в сфере совместного ведения. Сначала были приняты законы,определившие принципы разграничения полномочий, затем на этой основеосуществлен пересмотр федерального законодательства.
Правовое закрепление принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов(далее по тексту - полномочий) по предметам совместного веденияосуществлено тремя базовыми законами:
- Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации1;
- Федеральными законами от 29 июля 2004 года 95-ФЗ О внесенииизменений в части первую и вторую Налогового кодекса РоссийскойФедерации и признании утратившими силу некоторых законодательныхактов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогахи сборах164 165 и от 20 августа 2004 года 120-ФЗ О внесении изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированиямежбюджетных отношений.166
Принципы разграничения полномочий в указанных законах четко не сформулированы, хотя глава IV1 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ)называется: Общие принципы разграничения полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органамигосударственной власти субъекта Российской Федерации. Доктринальноетолкование федеральных норм167 позволяет выделить, по крайней мере, четыребазовых принципа, которые, на наш взгляд, положены в основуфедеративной реформы.
Принцип дуалистического разграничения полномочий, согласно которому все полномочия по предметам совместного ведения подлежатполному разграничению между центром и территориями, причеманалогичные полномочия не могут одновременно возлагаться нафедеральные органы государственной власти и органы государственнойвласти субъекта РФ (пункт 4 статьи 26168 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ). Позитивные результаты очевидны. Последовательное применениеданного принципа приводит к четкому разграничению полномочий и, какследствие - к повышению управляемости в федеративной системе. Однакоданный подход, привлекательный на первый взгляд, может привести клогическому выводу об упразднении самого совместного ведения. Так,например, М.Н. Игнатьева считает, что при четком разграничениикомпетенции Федерации и ее субъектов на две сферы их исключительноговедения нет необходимости в сохранении ст. 72 Конституции РоссийскойФедерации,168 что вызывает справедливую критику в научной литературе.
По мнению Ю.И. Колесова, реализация подобных идей неизбежно приведет к разрыву российского правового пространства. Кооперативныйфедерализм - это не надуманная юридическая конструкция, а оптимальныйвариант развития российской государственности, выработанный в ходе еегенезиса, естественной эволюции федеративных отношений. И не стоит такбыстро от него отказываться Просто нужно стараться превратить вопросысовместного ведения из поля битвы во внутренне согласованную сферусовместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов,выступающей как ядро правового пространства России.1 Противликвидации совместного ведения выступает и Д.Н. Козак, который считает,что наличие законодательных возможностей разграничения полномочий всфере совместного ведения не требует пересмотра указанного элементаструктуры Конституции Российской Федерации. Не могут быть, - по егомнению, - аргументом в пользу необходимости изменения КонституцииРоссийской Федерации и недостатки ранее осуществлявшегося правовогорегулирования по предметам совместного ведения, в том числерегулирования разграничения полномочий по отдельным предметамсовместного ведения.169 170
Обоснованно звучит в научной литературе критика и самого дуалистического подхода в разграничении полномочий.Надо ли
продолжать линию на разграничение или стоит подойти к проблеме комплексно, соединив размежевание с совместностью и субсидиарностьюполномочий? - пишет по этому поводу В.Е. Чиркин. - Примеры Бельгии,Бразилии, Швейцарии и некоторых других стран свидетельствуют о новыхподходах к проблеме разграничения предметов ведения. Акцент делается нена разделистские настроения. Распространение совместных полномочийвплоть до административно-территориальных образований (единицсамоуправления) рассматривается как сотрудничество всех публичныхвластей в решении насущных вопросов общества в целом. Складываетсяпринцип: все должны делать общее дело.171
Возьмем, к примеру, вопросы общественной безопасности, которые отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения, а в ходефедеративной реформы переданы федеральным органам государственнойвласти. Вряд ли эти полномочия, как и многие другие, могут быть успешноосуществлены федеральными структурами без совместных действий сорганами государственной власти субъекта РФ, на территории которого онифункционируют.
Концепция совместных полномочий (предметов ведения), которая воспринята и Конституцией РФ, возникла на базе стремления преодолетьдуализм прежних основных законов, - отмечает В.Е. Чиркин. - Она былавызвана к жизни благими целями: обеспечить взаимосвязь, сотрудничествофедерации и субъектов в решении общих дел.172
Необходимо отметить, что дуалистический принцип разграничения полномочий, лежащий в основе федеративной реформы, на первый взгляд, неотрицает идей кооперативного федерализма, а, наоборот, предполагаетопределенное сотрудничество между различными уровнями государственнойвласти, по крайней мере, в законотворческой деятельности по предметамсовместного ведения (статья 264 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ).Проекты федеральных законопроектов по предметам совместного ведениясогласовываются с органами государственной власти субъектов РФ вследующем порядке.
Проекты федеральных законопроектов (дважды) после внесения в Государственную Думу Федерального Собрания и принятия в первом чтениинаправляются в законодательные (представительные) и высшиеисполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Однакомнение субъекта РФ считается отрицательным только в том случае, когда изаконодательные (представительные), и высшие исполнительные органыгосударственной власти субъектов РФ выскажутся против принятиязаконопроекта. При этом если более одной трети субъектов РФ примутотрицательное решение, по решению Государственной Думы создаетсясогласительная комиссия.
По нашему мнению, подобная процедура вследствие укрепления вертикали исполнительной власти не позволяет в полной мере учитыватьинтересы субъектов РФ. Во-первых, в пределах компетенции РоссийскойФедерации федеральные и региональные органы образуют единую системуисполнительной власти. Во-вторых, Федеральным законом от 11 декабря2004 г. N 159-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и в Федеральный закон Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации1установлен новый порядок замещения и освобождения от должностигубернатора (президента республики): гражданин РФ наделяетсяполномочиями высшего должностного лица субъекта РФ егозаконодательным (представительным) органом по представлениюПрезидента РФ.
Очевидно, что назначенный по представлению Президента РФ руководитель субъекта РФ, возглавляющий исполнительную власть врегионе, не может не проводить в своих действиях политику главыгосударства. В противном случае он может быть отрешен от должностиПрезидентом РФ в связи с утратой доверия. По этой причине законопроекты,внесенные Президентом РФ и Правительством РФ, без сомнения, будутподдержаны исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Кроме того, как показывает практика, многочисленные предложения, поступающие от субъектов РФ, не получают отражения в окончательныхредакциях нормативных документов. По данным ПредседателяКонституционного Суда Республики Башкортостан И.Ш. Муксинова,Государственным Собранием Республики Башкортостан было рассмотреноболее тысячи федеральных законопроектов. По ним направлено около трехс половиной тысяч поправок, но практически ни одна из них не была учтенаГосударственной Думой. Возникает вопрос, а стоит ли рассматривать этипроекты, если точка зрения законодательных органов субъектов РоссийскойФедерации для Государственной Думы ничего не значит?1
Интересен в этой связи анализ, проведенный Советом Федерации Федерального Собрания по принятию Федерального закона от 22 августа2004 года 122-ФЗ: Всего предложено было внести в законопроект около3400 поправок. Для рассмотрения такого количества поправокответственному комитету Государственной Думы времени катастрофическине хватало. В результате три четверти поправок были включены в таблицупредлагаемых к отклонению поправок либо вообще без рассмотрения, либопосле поверхностного анализа. При этом из 3034 поправок, предложенныхдепутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации изаконодательными органами субъектов Российской Федерации была принята541 поправка (18%), а из 363 поправок, предложенных Правительством, - 347поправок (96%).173 174
Следует отметить, что даже такая, в значительной мере иллюзорная процедура участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессепо предметам совместного ведения при принятии наиболее значимыхзаконов нередко исключается путем использования несложной схемы.Федеральный законодатель конструирует федеральный закон, которымосуществляется правовое регулирование как предметов совместного ведения,так и предметов ведения Российской Федерации. Даже при полученииотрицательных отзывов более чем одной трети субъектов РФ согласительнаякомиссия не может быть создана, потому что принятие федерального закона,регулирующего предметы ведения Российской Федерации, не требуетсогласия и выяснения мнения субъектов РФ.
Классическим примером является Федеральный закон от 22 августа 2004 122-ФЗ. Обратимся к Докладу о состоянии законодательства вРоссийской Федерации, подготовленным Советом Федерации изаслушанным на его пленарном заседании: 35 статей закона (не считаяпунктов статьи 156 об отмене законодательных актов) вносят изменения взаконодательные акты, относящиеся к регулированию предметов веденияРоссийской Федерации. При этом изменения касаются, как правило,механизма распределения средств на федеральном уровне или наименованияорганов власти. К распределению полномочий рассматриваемые статьиникакого отношения не имеют и в результате не согласуются с егоконцепцией.1
Принцип позитивного обязывания. Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ (с учетом федеральных законов от 29 декабря 2004 года 191-ФЗ175 176 и 199-ФЗ177) за органами государственной власти субъектов РФзакреплен исчерпывающий перечень из 53 полномочий, которые они обязанывыполнять за счет своих доходных источников. Остальные полномочияавтоматически остались за федеральным центром и могут быть переданысубъектам РФ только с субвенциями на их исполнение.
Такой принцип позитивного обязывания, определяющий полномочия, которые органы государственной власти субъекта РФ обязаны выполнять,как справедливо отмечается в научной литературе,1 представляетсяэффективным в разделении государственной власти на современном этапестановления российского федерализма. Тем самым в сфере совместноговедения выделен новый класс правоотношений - активного типа, в которых,по образному выражению С.С. Алексеева,178 179 активный центр находится вюридической обязанности и которые возлагают на субъекты обязанностьвыполнения закрепленных полномочий.
Однако при использовании принципа позитивного обязывания возникают, по крайней мере, два вопроса.
Во-первых, неизбежно появляется сомнение в конституционной возможности федерального законодателя определять полномочия органовгосударственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения.Если субъекты Российской Федерации в силу федеральной Конституциидействительно обладают всей полнотой государственной власти внепределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметамсовместного ведения, - отмечает Б.С. Крылов, - то, как представляется,неправомерно в федеральном законе по предметам совместного веденияопределять полномочия органов государственной власти субъектовФедерации. Они, если следовать смыслу ст. 73 Конституции, являютсяостаточными.180 Аналогичная точка зрения высказывается и другимиисследователями.1 В.М. Манохин называет такой способ разграниченияполномочий административным: федеральный центр определяет, что впредмете совместного ведения взять себе, а что оставить субъектам РФ,поскольку это делается в форме федерального закона, обязательного кисполнению и имеющего верховенство (ст. 4 Конституции РФ), налицо четковыраженный административный метод решения проблемы.181 182
Во-вторых, подобный перечень, если он все-таки установлен, не может быть исчерпывающим, поскольку это противоречит все той же статье 73Конституции РФ о всей полноте государственной власти субъекта РФ внепределов компетенции Российской Федерации. Эти доводы четкосформулированы А. А. Сергеевым:Полномочия в конкретной сфере
совместного ведения, не закрепленные федеральным законом за Федерацией и ее субъектами, - остаточные, неназванные полномочия - согласно статье 73Конституции принадлежат субъектам Федерации.183 184
Принцип централизации полномочий, который по справедливому замечанию А.В.Киселевой и А.В. Нестеренко, исходит из приоритетаобщенациональных интересов над интересами субъектов федерации. Всоответствии с ним (принципом централизации - примечание авторадиссертации) субъекты не лишаются государственной власти, но обладаютпоследней лишь в объемах, осуществление которых на общефедеральномуровне чрезвычайно затруднено или попросту невозможно. Центральная жевласть самостоятельно и произвольно определяет пределы собственныхполномочий.
Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ (с последующими изменениями) на основе принципа централизации осуществленамаксимальная концентрация полномочий на федеральном уровне, вплоть доисключения из региональной компетенции целых групп общественныхотношений, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению:
- обеспечение соответствия регионального законодательстваКонституции РФ и федеральным законам (пункт а части первой статьи 72Конституции - далее указываются только пункты части первой статьи 72);
- защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечениезаконности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничныхзон (пункт б);
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными илесными ресурсами (пункт в);
- разграничение государственной собственностью (пункт г);
- административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное,земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охранеокружающей среды (пункт к);
- кадры судебных и правоохранительных органов (пункт л).
Тем самым осуществлен фактический пересмотр предметов совместного ведения, о чем предостерегал еще в 2002 году В.Е. Чиркин: Посуществу речь идет о вмешательстве в сферу отношений, установленнуюКонституцией РФ, причем путем точного перечня. Принимая федеральныйзакон об их внутреннем разделении, мы корректируем Конституцию. Онаведь установила общий принцип использования совместных полномочий:субъект вправе регулировать эти сферы отношений, если они неурегулированы федеральным законом. Путем же принятия специальногозакона о разграничении совместных предметов ведения мы пытаемсякорректировать Конституцию с помощью обыкновенного федеральногозакона, что-то из сферы совместных полномочий оставить за федерацией, ачто-то передать субъектам. Но на это Конституция не уполномочивает.1
Конституция, действительно, не уполномочивает. Однако федеральный законодатель исключил из совместного правового поля отдельные группыобщественных отношений. Возьмем, к примеру, защиту прав и свободчеловека и гражданина. Исходя из Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ, субъекты РФ должны перестать заниматься защитой прав и свободсвоего населения. А как же тогда статья 2 Конституции РФ, котораяпровозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью и возложилана государство важнейшую обязанность - защиту этих прав и свобод?
