Основные принципы разграничения полномочий
Возможность такого толкованияподтверждается как общей тенденцией к централизации государственнойвласти, так и динамикой взглядов известных ученых (Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин), которые в совместной фундаментальной монографии высказали предложение о необходимости включить в современную конституциюпринцип блокирующего законодательства, согласно которому принятыйфедеральный закон по данному вопросу имеет исчерпывающий характер,субъекты федерации уже не вправе регулировать такие отношения.236При подобном подходе происходит отождествление совместного ведения, закрепленного в Конституции РФ, и конкурирующейкомпетенции, характерной для конституций ряда зарубежных государств,хотя, как показано в первом параграфе первой главы диссертации, этиправовые институты имеют существенные различия.
В сложившейся ситуации возникает необходимость в корректировке первого предложения пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября1999 года 184-ФЗ, который может быть изложен в следующей, болеечеткой и однозначной редакции: Субъекты Российской Федерации вправеосуществлять собственное правовое регулирование по предметамсовместного ведения в соответствии с федеральными законами и в части, неурегулированной федеральными законами. До принятия такой поправкифедеральным законодателем представляется возможным и целесообразнымзакрепить подобную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ врамках их права на опережающее правовое регулирование. Соответствующиепредложения о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999года 184-ФЗ и в Устав Ставропольского края внесены в ГосударственнуюДуму Ставропольского края (приложения 1 и 2 к настоящей диссертации) инаходятся в стадии законопроектной проработки.
§ 2. Основные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектовпо предметам совместного ведения
Конституция Российской Федерации, разделив правовое поле на три группы предметов ведения, не определила принципы дальнейшегоразграничения компетенции между центром и регионами, хотя, какпредставляется, они относятся к предмету именно конституционногорегулирования. Следует согласиться с В. А. Черепановым, который, придаваяуказанным принципам методологическое значение, считает, что от ихадекватного определения зависит направленность конституционнойпрактики:Принципы разделения государственной власти между
различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поископтимальной модели приобретает особое значение для РоссийскойФедерации в условиях регионального многообразия и ориентации субъектовРФ на расширение своей самостоятельности. Отсутствие согласованныхпринципов разделения власти порождает противоречия между центром ирегионами, обусловливает несоответствие регионального и федеральногозаконодательства, влечет нарушения единого правового пространстваРоссии.1
В научной литературе и конституционной практике вопрос о принципах разделения государственной власти, в целом, и разграниченияполномочий по предметам совместного ведения, в частности, не получилоднозначного понимания.
В конституционном праве Российской Федерации попытка в явном виде сформулировать принципы разграничения предметов ведения и
1 Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - Журнал российского права, 2003, 9, с. 32.
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов была предпринята Федеральным законом от 24 июня 1999года 119-ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии органами государственной власти субъектов Российской Федерации.237Законом закреплены принципы конституционности; верховенстваКонституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов РоссийскойФедерации при разграничении предметов ведения и полномочий;недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РоссийскойФедерации; согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов;добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченностиресурсами и гласности заключения договоров и соглашений.
Необходимо отметить, что в этот перечень включен ряд общих конституционных принципов, например, принцип верховенства КонституцииРФ и федеральных законов (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15 КонституцииРФ) и вытекающий из него принцип конституционности; принциправноправия субъектов РФ (часть 4 статьи 5 Конституции РФ). Некоторыепринципы имеют межотраслевой характер (добровольность и гласностьзаключения договоров и соглашений). Принцип недопустимости ущемленияправ и интересов субъектов РФ представляется в значительной степенидекларативным и допускает многозначное толкование. Таким образом, кчислу принципов разграничения компетенции между РоссийскойФедерацией и ее субъектами (их органов государственной власти) вчистом виде можно отнести лишь два из них, а именно: принципысогласования интересов Российской Федерации и ее субъектов иобеспеченности ресурсами. В тексте Закона сформулирован ряд общихнормативных положений, которые не выделены в качестве самостоятельныхпринципов, но могут быть отнесены к ним, например, принятие попредметам совместного ведения федеральных законов в виде основ (общихпринципов) правового регулирования (статья 12 Закона).
Данный Закон являлся базовым в регулировании федеративных отношений,принятиеего в условиях законодательно не
регламентированного процесса разделения государственной власти, в том числе договорной практики между Российской Федерацией и ее субъектамиимело исключительно важное значение. Отдельные спорные положения,обусловленные наметившимися в то время дезинтеграционными процессамив федеративных отношениях, объясняются стремлением федеральногозаконодателямаксимальнооднозначнозакрепить основные начала
разделения государственной власти по конституционно закрепленным предметам ведения.
Федеральным законом от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации,238закреплены (в неявном виде) четыре базовых принципа проводимой в странефедеративнойреформы(дуалистическогоразграничения полномочий,позитивного обязывания,централизацииполномочий и бюджетногодетерминизма). Одновременно признан утратившим силу Федеральный закон от 24 июня 1999 года 119-ФЗ. Установленные им принципы,
направленные на достижение оптимального баланса федеральной и региональных властей, не получили своего отражения в новом законе,определившем концепцию федеративной реформы. Отмечая ее несомненнуюпозитивную направленность, нами в третьем параграфе первой главыдиссертации выделен ряд спорных положений и обоснована необходимость внаучной разработке, а также в использовании уже разработанных вотечественной и зарубежной науке взаимосвязанных принциповразграничения полномочий по предметам совместного ведения,обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональнымивластями, конституционную самостоятельность регионов и единствоРоссийского государства.
В научной литературе основное внимание уделяется анализу принципов российского федерализма (организации федеративногогосударства) в целом. И.А.Умнова (Конюхова) выделяет следующиеосновные конституционные принципы российского федерализма:государственный суверенитет, единство системы государственной власти,равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения междуФедерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов, равноправие и самоопределение народов в РоссийскойФедерации и ряд дополнительных принципов: субсидиарности, а такжекооперации деятельности Федерации и ее субъектов.1
А.В. Киселева и А.В. Нестеренко рассматривают следующие принципы организации федеративного государства: единство федеративногогосударства, договорная или конституционная основа построения федерации,симметрии/асимметрии в организации федерации, разграничение предметовведения и компетенции; кооперативность и конкуренция в осуществленииполномочий, субсидиарность государственной власти, юридическая зашитаправ участников федеративных правоотношений.239 240
Выделение в качестве самостоятельных таких принципов российского федерализма,как субсидиарность, кооперативность, конкуренция(одновременно и наряду с принципом разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов) представляется спорным. Они являются составной частьюболее общего принципа разграничения предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и еесубъектов, закрепленного частью 3 статьи 5 Конституции РФ. В этой связи,по нашему мнению, их следует считать принципами разграничениякомпетенции между центром и регионами в рамках конституционныхпредметов ведения.
Необходимо отметить, что собственно принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами обозначаютсяили являются предметом более детального рассмотрения в некоторыхнаучных работах. Так, А.В. Киселева и А.В. Нестеренко, анализируя иподдерживая восемь рассмотренных выше принципов разграничениякомпетенции, закрепленных Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ, формулируют еще два принципа: наибольшей целесообразности имаксимального учета специфических особенностей конкретных субъектовРФ при разграничении предметов ведения и полномочий.241
С.В. Нарутто, детально исследуя этот вопрос, помимо закрепленных Федеральным законом от 24 июня 1999 года 119-ФЗ, выделяет такжепринципы государственного суверенитета Российской Федерации,недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъектовРФ, недопустимости ущемления установленных Конституцией РФ прав исвобод человека и гражданина, государственной целостности РоссийскойФедерации, конституционно-правовой ответственности РоссийскойФедерации и ее субъектов, их органов и должностных лиц. По предметамсовместного ведения предлагаются дополнительные принципыразграничения полномочий между органами государственной власти двухуровней: признания за Российской Федерацией права осуществлятьправовое регулирование по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Российской Федерации и принципдопустимости опережающего правового регулирования.1
Н.М. Добрынин обозначает два принципа разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти:субсидиарности и кооперативного федерализма.242 243
Особого внимания заслуживает научная концепция разделения государственной власти, разработанная В.А. Черепановым. Разделениегосударственной власти между Российской Федерацией и ее субъектамирассматривается, во-первых, как конституционный принцип и, во-вторых,как самостоятельный конституционно-правовой институт, состоящий изсовокупности норм конституционного права, регулирующих федеративныеотношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Анализ данногоинститута приводит автора к необходимости выделения и научнойразработки более частных принципов самого разделения государственнойвласти. Совокупность из десяти таких принципов, несколько отличная вразных работах, рассматривается в качестве перспективной моделироссийского федерализма.244 Некоторые положения данной концепции сопределенными модификациями применительно к разграничениюполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов по предметам совместного ведения используются нами внастоящей работе.
Логика дальнейшего научного исследования требует предварительной интерпретации самого понятия принципы права. Под принципами права вюридических науках понимаются исходные нормативно-руководящиеначала (императивные требования), определяющие общуюнаправленность правового регулирования общественных отношений,245среди которых выделяются общие принципы права, отраслевые,межотраслевые, институциональные и др. В этой связи под принципамиразграничения полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведениямы будем понимать основные начала правового регулирования в этой сфере,определяющие общие правила, способы, формы и пределы разграниченияполномочий в общественных отношений, предусмотренных частью 1 статьи72 Конституции РФ. На основе таких принципов осуществляется разделениесовместного правового поля на федеральное и региональные,разграничиваются полномочия при правовом регулировании конкретныхгрупп общественных отношений: административных, трудовых, семейных,жилищных, природоресурсных и др.
С учетом многочисленных научных разработок выделим базовые принципы разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместноговедения. К их числу представляется возможным отнести следующие:
1. Принцип субсидиарности. Данный принцип обоснованно рассматривается в научной литературе как исходный, определяющий самунаправленность конституционной практики.
При распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти необходимо следовать принципусубсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесенык компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболееэффективно,- раскрывается его содержание в проекте Концепциигосударственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальнымуровнями власти, подготовленной рабочей группой Государственного СоветаРоссийской Федерации (руководитель - М.Ш.Шаймиев). - Таким образом,вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысларешать наверху.1
По мнению А.С. Автономова, классическое определение принципа субсидиарности было дано еще римским папой Пием XI в 1931 году: Былобы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальныйпорядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые ониспособны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширнойгруппе, имеющей более высокий ранг.246 247 Принцип субсидиарности получилсвое нормативное закрепление в Европейской хартии местногосамоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральнымзаконом от 11 апреля 1998 года 55-ФЗ248: Осуществление публичныхполномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органывласти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функциикакому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объемаи характера конкретной задачи, а также требований эффективности иэкономии (часть 3 статьи 4). Нелишне напомнить, что частью 4 статьи 15Конституции РФ, относящейся к Основам конституционного строяРоссийской Федерации, закреплено следующее: Общепризнанныепринципы и нормы международного права и международные договорыРоссийской Федерации являются составной частью ее правовой системы.Если международным договором Российской Федерации установлены иныеправила, чем предусмотренные законом, то применяются правиламеждународного договора.
Принцип субсидиарности занял важное место в нормативных документах Европейского Союза. Он упомянут в преамбуле и статье 2Договора о Европейском Союзе (Маастрихского договора 1992 года)1 ираскрыт в статье 5 Договора об учреждении Европейского сообщества: Вобластях, которые не относятся к его исключительной компетенции,Сообщество вмешивается в соответствии с принципом субсидиарноститолько тогда, когда и поскольку предполагаемые цели не могут бытьреализованы достаточным образом государствами-членами и могут,следовательно, вследствие их масштабов или результатов предполагаемыхдействий быть успешно осуществлены на уровне Сообщества.249 250
Принцип субсидиарности получил свое конституционное закрепление в Основном Законе ФРГ в 1992 году: В целях осуществления идеиобъединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует вразвитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципыдемократического, правового, социального и федеративного государства ипринцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, посуществу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основномзаконе (статья 231).1
В противоположность принципу централизации сущность субсидиарности вытекает из признания идеи самоуправления составныхчастей федеративного государства как основы разделения государственнойвласти между Федерацией и ее субъектами, - пишет по этому поводу И.А.Конюхова. - Распределение компетенции в соответствии с принципомсубсидиарности предполагает точную адекватность компетенции.Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на томуровне, на котором они возникают и могут наиболее эффективно решаться сучетом интересов населения и отдельных граждан.251 252
Разумеется, в чистом виде трудно найти полностью централизованную федерацию (в этом случае она фактически трансформируется в унитарноегосударство) или полностью децентрализованную федерацию (в этом случаеее можно считать конфедерацией, объединением государств). Всемногообразие федеративных государств располагается между указаннымикрайними состояниями, и можно говорить лишь об общей направленности вразделении государственной власти между Федерацией и ее субъектами.Принцип субсидиарности как раз и выражает общую тенденцию,направленность в правовом регулировании, когда максимально возможныйобъем полномочий сосредоточен на региональном уровне. А за федеральнымуровнем закрепляются лишь те части совместного правового поля, которыене могут быть успешно решены субъектами Федерации.
Федеративная реформа в России, как отмечалось в третьем параграфе первой главы диссертации, имеет ярко выраженную тенденцию кцентрализации государственной власти, в результате чего значительноуменьшена компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения,некоторые группы общественных отношений полностью переданыРоссийской Федерации. В сложившейся ситуации возникает необходимость вконституционно-правовом закреплении принципа субсидиарности, которыйпозволит изменить вектор правового регулирования федеративныхотношений в направлении укрепления самостоятельности субъектов РФ,предоставлении органам их государственной власти большего объемаполномочий в сфере совместного ведения, которые они могут эффективновыполнять без передачи федеральному центру.
2. Принцип ограниченной (особой) необходимости федеральногоправового регулирования по предметам совместного ведения. Очевидно,что применение принципа субсидиарности при разграничении полномочийпо предметам совместного ведения недостаточно для достиженияоптимального баланса федеральной и региональных властей. Неизбеженважнейший вопрос о том, в каких случаях возникает сама необходимостьфедерального правового регулирования в сфере совместного ведения? ВЗаконе РФ Об образовании сделана попытка ответить на этот вопрос.Согласно части 3 пункта 2 статьи 3 Закона, федеральные законы в областиобразования регулируют в рамках установленной федеральнойкомпетенции вопросы отношений в области образования, которые должнырешаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой частифедеральные законы в области образования являются законами прямогодействия и применяются на всей территории Российской Федерации.1
В научной литературе отмечается универсальность данной нормы, раскрывающей пределы федерального законотворчества по предметамсовместного ведения, и целесообразность ее конституционного закрепления.1Поддерживая необходимость ограничения активности федеральногозаконодателя в сфере совместного ведения только теми вопросами, которыедолжны решаться единообразно на всей территории Российской Федерации,следует отметить отсутствие должной императивности указанной нормы.Некоторая декларативность формулировки не позволяет ограничитьфедеральное законотворчество, обозначить четкие пределы федеральногопроникновения в совместное правовое поле.
Представляется целесообразным обратиться к опыту Федеративной Республики Германии. Согласно доктрине окуппированногозаконодательного поля, закрепленной частью 1 статьи 721 Основного ЗаконаФРГ: В сфере конкурирующей законодательной компетенции землиобладают полномочиями на законодательство лишь тогда и поскольку, когдаи поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами.253 254
Такой конституционный принцип разграничения полномочий в сфере конкурирующей компетенции в значительной степени ограничиваетзаконодательную компетенцию земель Если и поскольку действуетфедеральный законодатель, то возникает запрет на законотворчествоземель, - пишет по этому поводу Х.- В. Ренгелинг.255 Федеральныйконституционный суд (ФКС) на этой основе вынес решение, чтосуществование необходимости в общефедеральном регулировании являетсявопросом, решаемом официально по усмотрению федеральногозаконодателя, притом вопросом, который по своей сущности не относится ксфере судебного усмотрения и потому в принципе не подпадает под контрольФКС.1
По этой причине, - считает А. Бланкенагель, - Федеральный конституционный суд не проверял, является ли установление в определеннойобласти единых условий жизни необходимым, так как он рассматриваеттолько вопросы права, а не политической целесообразности. Свободноеусмотрение означает, что существует возможность самостоятельно решатьвопрос политической целесообразности. Таким образом, конкурирующаякомпетенция превратилась на практике в исключительную компетенциюФедерации в тот момент, когда Федерация пользовалась этойкомпетенцией.256 257 Аналогичная ситуация, как отмечалось, сложилась внастоящее время в Российской Федерации.
Однако подобное ущемление самостоятельности немецких земель было устранено в 1994 году путем внесения поправок в Основной закон ФРГ.Согласно части 2 статьи 721 в сфере конкурирующей законодательнойкомпетенции Федерация имеет право законодательства, если существуетнеобходимость в федеральном законодательном регулировании в целяхобеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации илисохранения правового и экономического единства в общегосударственныхинтересах.258 На первый взгляд, норма носит декларативный характер и врядли гарантирует защиту полномочий земель, но Федеральныйконституционный суд толкует условия, предусмотренные этой частью,строго, и такое толкование является, по существу, защитой земель в сфереконкурирующей компетенции.1
