Однако встречаются и другие точки зрения
Закрепление предметов совместного ведения с Российской Федерацией, наоборот, с учетом имеющихся противоречий в федеративныхотношениях представляется не только целесообразным, но простонеобходимым. При этом должно быть осуществлено аутентичноевоспроизведение федеральных конституционных норм, содержащихся встатье 72, а также в частях второй, четвертой, пятой и шестой статьи 76Конституции РФ. Кроме того, должна быть закреплена установленнаястатьей 263 Федерального Закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Обобщих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации (со всеми его изменениями и дополнениями) компетенциясубъектов РФ, которую они обязаны выполнять по предметам совместноговедения за счет своих бюджетных средств. Обязательность такогорегионального регулирования прямо закреплена статьей 3 Федеральногозакона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ о приведении конституций и уставовсубъектов РФ в соответствие с его нормами.
Закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ перечня предметов ведения, раскрывающего их исключительную компетенцию такжепредставляется обязательным. Отсутствие данного перечня фиксируеткомпетенцию субъектов РФ лишь в самом общем виде - по остаточномупринципу. Помимо юридической неопределенности отсутствие подобнойчеткой и однозначной регламентации правосубъектности регионов незакрепляет за субъектами РФ, а соответственно и за их руководителями,полномочий, которые они обязаны выполнять за счет региональныхбюджетов и за исполнение которых несут ответственность перед населением.
Исходные теоретические предпосылки для научной разработки проблем разграничения полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерацией и ее субъектов по предметамсовместного ведения. Конституция РФ, закрепляя предметы совместноговедения, не осуществляет их конкретизацию, не устанавливает принципыдальнейшего разграничения компетенции по предметам совместного веденияи пределы такого разграничения. Федеральное законотворчество,осуществляющее разграничение полномочий по предметам совместноговедения, как будет показано ниже, противоречиво и в значительной частипробельно.
В сложившейся ситуации важное значение приобретают официальное и доктринальное толкования конституционных норм. Институциональноправовое своеобразие государственного устройство России состоит в том,что инстанцией, осуществляющей преодоление конституционных пробелов, -отмечает О.В. Романова, - является Конституционный Суд РФ.1 Т.Я.Хабриевой сформулировано ряд особенностей конституционногопроизводства по вопросам, затрагивающим интересы Российской Федерациии ее субъектов.82 83 Остановимся на некоторых из них, которые, по нашемумнению, необходимо учитывать при научном анализе проблем, возникающихпри разграничении полномочий по предметам совместного ведения.
1. Конституционный Суд не может игнорировать то обстоятельство,что относительно большая самостоятельность субъектов РФ мыслима лишь врамках единого государства.
2. Субъекты РФ имеют свои конституции или уставы, и было бывозвращением к старой системе, если бы эти акты повторяли федеральнуюконституцию.
3. Такие субъекты, как республики, согласно Конституции являютсягосударствами. Поэтому они могут претендовать на ряд признаков, несвойственных остальным субъектам. В то же время провозглашен принциправенства субъектов РФ.
4. Еще долгое время будет оставаться актуальной проблемаразграничения компетенции между центром и регионами. УчастиеКонституционного Суда в этих вопросах неизбежно и, с одной стороны,усилит прецедентное значение его итоговых постановлений, с другой -чревато негативными последствиями опережения судебными решениямифедерального законодателя.
Подчеркивая определяющую роль официального толкования
Конституции РФ Конституционным Судом РФ, необходимо отметить одно важное обстоятельство. Конституционный Суд РФ не является инициаторомсудебного рассмотрения и не выбирает по своему усмотрению вопросы,подлежащие конституционному производству. В соответствии со статьей125 Конституции РФ Конституционный Суд может рассматривать делатолько на основании конкретных запросов или жалоб. В силу строгостиданных требований, - подчеркивает О.В. Романова, - вкладКонституционногоСуда в совершенствование государственного
нормотворчества является не систематическим и регулярным, а эпизодическим, и зависит не от потребностей государства, а от того, смогутли субъекты, обладающие правом инициирования судопроизводства вКонституционномСуде РФ, осознать необходимость этого
совершенствования. 84
В этой связи важное значение в конституционной практике приобретает доктринальное толкование Конституции РФ, которое оказываетсерьезное влияние на нормотворческую и правоприменительную практику.Возникла острая необходимость в свободной от идеологических шорнаучных интерпретаций юридических понятий, категорий и принципов,сближающих российское право с мировыми стандартами, - пишет по этомуповоду Т.Я. Хабриева. - Как в центре правовой системы стоит Конституция,так соответствующее место должно занять среди других видов правовой
деятельности ее толкование - необходимое условие полноценной реализации Основного закона. Ввиду новизны многих ее понятий, их осуществления вусловиях переходного периода, противоречивости и пробельности рядаконституционных положений, постепенной амортизации и прямогоустаревания некоторых норм доктринальное толкование должно статьбазовым в их преодолении1(выделение произведено автором
диссертации).
Усиление роли доктринального толкования в конституционном процессе приводит Т.Д. Зражевскую к интересным выводам о концепциях идоктринах как самостоятельных элементах конституционно-правовойсистемы.85 86 87 Н.А. Боброва, подчеркивая значение науки конституционногоправа в развитии российского конституционализма, наряду с ее позитивноапологетической функцией особо выделяет ее позитивно-критическуюфункцию, которая имманентна ей. Без критического анализа существующихреалий наука превращается в апологетику в худшем смысле этого слова, вбеспринципную лакировку действительности, а ученые - в дипломированныхапологетов власти.
После краткого анализа роли официального и доктринального толкования конституционных норм в развитии конституционно-правовойдействительности перейдем к формулированию некоторых теоретическихпредпосылок для научной разработки проблем разграничения полномочий попредметам совместного ведения. При доктринальном и официальномтолковании конституционных норм, на наш взгляд, сформировалисьопределенные положения, последовательное применение которых позволитсистематизировать значительный теоретический и эмпирический материал вэтой области и выработать предложения по совершенствованиюконституционно-правового института совместного ведения. Попробуемсформулировать исходные теоретические предпосылки, которые послужатосновой дальнейших этапов диссертационного исследования.
1. Предметы ведения разграничены между Российской Федерацией иее субъектами самой Конституцией РФ и не могут быть разграничены вдальнейшем иными актами в принципе}
В связи с неудачным терминологическим словосочетанием, используемым в Конституции РФ разграничение предметов ведения иполномочий высказывались иные точки зрения о том, что установленныестатьями 71-73 Конституции РФ предметы ведения могут изменяться в ходедоговорной практики Российской Федерации с ее субъектами (Л.Ф.Болтенкова, Б.А. Страшун, С.М. Шахрай).88 89 По мнению Б.А. Страшуна,90положения соответствующих договоров имеют более высокуююридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже оположениях Федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как быконституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем уостальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах отнорм статей 71-73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение.
Такая позиция представляется необоснованной, противоречит Конституции РФ и подверглась справедливой критике в научной литературе.1Если двухсторонним договором происходит перераспределениеполномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? -пишет по этому поводу С.А. Авакьян. - Не забудем также и о том, чтодоговоры подписывают с российской стороны Президент или ПредседательПравительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или главаадминистрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволеноизменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключатьдоговоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волейвторой стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительнойвласти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие КонституцииФедерации!91 92
Разграничиваться могут лишь компетенция Российской Федерации и ее субъектов либо полномочия их органов власти в рамках и в пределахконституционно закрепленных предметов ведения. Сами предметы ведения,установленные Конституцией РФ, перераспределению между РоссийскойФедерацией и ее субъектами не подлежат. По этой причине в дальнейшемречь будет идти только о разграничении компетенции между РоссийскойФедерацией и ее субъектами, а также полномочий между органами ихгосударственной власти в рамках предметов ведения, уже разграниченных иустановленных самой Конституцией РФ. Иное употребление терминологиитипа разграничение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации будет применяться лишь в случаецитирования научных публикаций и статей Конституции РФ, в которыхвстречается подобная фразеология,
2. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов(их органов государственной власти) по предметам совместного веденияосуществляется Конституцией РФ, федеральными законами,Федеративным и иными договорами между Российской Федерацией и еесубъектами, законами субъектов Российской Федерации.
Данное положение не аксиоматично и требует определенной аргументации. Частью третьей статьи 11 Конституции РФ установлено, чторазграничение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и инымидоговорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Даннойконституционной нормой федеральный закон и закон субъекта РФ неопределены правовыми формами разграничения компетенции поконституционным предметам ведения. Частью 2 статьи 76 Конституции РФустановлено, что по предметам совместного ведения издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативныеправовые акты субъектов РФ. Однако статья 11 Конституции относится кОсновам конституционного строя, своего рода Конституции вКонституции, которым согласно части 2 стать 16 Конституции РФ не могутпротиворечить никакие другие ее положения. В этой связи иногда считалось,что федеральный закон не может применяться при разграничениикомпетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Так, по мнению Правительства Карелии, обратившегося по этому вопросу в Конституционный Суд РФ, разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии ее субъектов в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции РФ можетосуществляться Конституцией РФ либо Федеративным и иными договорами,но не федеральным законом. Конституционный Суд РФ постановлениемот 9 января 1998 года 1-П по делу о проверке конституционности Лесногокодекса РФ дал специальное толкование возникшей неопределенности впонимании указанных статей Конституции РФ и сформулировал важнейшуюправовую позицию по основам российского федерализма:
Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения,определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числеполномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляетразграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты в, г,д и к части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерацииследует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательноерегулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместноговедения, определять соответствующие конкретные полномочия икомпетенцию органов государственной власти Российской Федерации иорганов государственной власти субъектов Российской Федерации.93 Темсамым федеральный закон определен в качестве основной, приоритетнойформы разграничения компетенции в рамках установленных КонституциейРФ предметов совместного ведения.
Однако встречаются и другие точки зрения
.Такая позиция
Конституционного Суда весьма спорна, - считает, например, Н.В.Варламова. - Думается, в части 2 статьи 76 Конституции речь идет об изданиифедеральных законов в порядке реализации полномочий РоссийскойФедерации по предметам совместного ведения, а не разграниченииполномочий между Федерацией и ее субъектами. Последнее, согласно части
3 статьи 11, может осуществляться только Конституцией и договорами.Причем в силу части 2 статьи 16 положения статьи 11 как составляющиеосновы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет поотношению к предписаниям статьи 76.1
При таком подходе получается, что федеральный закон может быть применим лишь для правового регулирования федеральной компетенции,уже разграниченной посредством иной правовой формы. Возникает вопрос отом, что же это за правовая форма, посредством которой до федеральногозаконодательного регулирования совместное правовое поле может бытьразделено на федеральную и региональную части? Конституция РФ иФедеративный договор 1992 года не производят такого разграничения. Тогдаостаются только договоры между Федерацией и ее субъектами. Очевидно,что разграничить совместное правовое поле с помощью единичныхдоговоров абсолютно нереально.
3. Предметы совместного ведения не могут передаваться висключительную компетенцию Российской Федерации или ее субъектов.
Это положение неоднократно формулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так в Постановлении от 3 ноября 1997года 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2Федерального закона от 26 ноября 1996 года Об обеспеченииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления в связи с запросомТульского областного суда94 95 установлено, что если определенные вопросыотнесены Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и еесубъектов, то их решение не может находиться ни в исключительнойкомпетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов.
4. Разграничение компетенции по предметам совместного ведениядолжно оставлять субъектам Российской Федерации, их органамгосударственной власти компетенцию как нормотворческую, так иисполнительную, достаточную для защиты их интересов в регулируемойсфере общественных отношений.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона Опрокуратуре Российской Федерации в связи с запросом Судебной коллегиипо гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установлено,что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и еесубъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органамигосударственной власти Российской Федерации всей полноты полномочийпо предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ иместа их органов власти в системе публичной власти.1
Однако размер, объем компетенции, который должен быть оставлен субъекту РФ по предметам совместного ведения Конституционный Суд РФкак официальный толкователь Основного закона в своих решениях неопределяет. Так, в Постановлении от 9 января 1998 года 1-П по делу опроверке конституционности Лесного кодекса РФ на основе анализаопределенного объема полномочий органов государственной властисубъектов РФ, установленных статьей 47 Лесного кодекса в еесопоставлении с полномочиями федеральных органов (статья 46),сформулирована правовая позиция о том, что компетенция РоссийскойФедерации и ее субъектов в области использования, охраны, защиты лесногофонда и воспроизводства лесов распределена на основе совместноговедения.1
В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой при совместном ведении определенные вопросы должны быть отнесены ккомпетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов.96 97 98 Однакоданное положение нормативно не закреплено и в конституционной практикене применяется.
В первом комментарии Федеративного договора обращено внимание на трудности в практической осуществимости совместной компетенции,поскольку в ходе ее реализации надо стремиться к достижению двух главныхцелей. Первая - четкое определение степени доли участия органовФедерации и органов ее субъектов в решении общих задач. Вторая -обеспечение согласованности в выполнении каждой стороной своихполномочий.
Если в федеральных законах не провести конкретного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, то и для Федерации, и для субъектовбудут отсутствовать ограничители для законодательного регулирования повопросам совместного ведения,- анализирует эту ситуацию М.С.
Студеникина. - В такой ситуации как бы ни поступил федеральный законодатель, он, находясь в рамках общих формулировок статейКонституции, будет иметь возможность через серию принятых им законовограничить права субъектов Федерации, превратив тем самым совместноеведение в фикцию.
С другой стороны, в отсутствие федеральных законов, разграничивающих предметы ведения, субъекты Федерации смогутпостепенно присваивать, теперь уже через принятие своих региональныхзаконов, многие законодательные позиции по предметам совместноговедения.1
Б.С. Крылов акцентирует внимание, в первую очередь на неограниченные правовые возможности федеральной власти врегулировании предметов совместного ведения: федеральныегосударственные органы самостоятельно определяют свои полномочия попредметам совместного ведения. Тем самым они ограничивают сферуполномочий, отнесенную к ведению субъектов Федерации... На практикесформулированная в ч.2 ст. 76 Конституции норма означает, по крайней мереюридически, свободу правотворчества федеральной власти в сфересовместных полномочий. В отношении же субъектов Российской ФедерацииКонституция устанавливает остаточный принцип.99 100
Более того, зачастую федеральный законодатель настолько глубоко регулирует тот или иной предмет совместного ведения, что в нарушениеотмеченной правовой позиции Конституционного Суда РФ не оставляетрегиональному законодателю ничего для дальнейшего регулирования либоопределяет для него настолько малую часть компетенции, что такой ее объемне позволяет говорить о совместном ведении. Такая степень централизацииполномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместномуведению Федерации и ее субъектов, не только не вытекает из текстадействующей Конституции Российской Федерации, но и противоречитположениям Федеративного договора, который в этой части продолжаетдействовать, - справедливо отмечает Б.С. Крылов.101 - Если же по предметамсовместного ведения реальная полнота власти будет сосредоточенапрактически только в руках федеральных органов государственной власти,то, наоборот, утратится смысл федеративного устройства страны.
Деятельность федерального законодателя по предметам совместного ведения, таким образом, не ограничена никакими правовымиограничителями и, по мнению В.А. Черепанова, в этой связи являетсяисходно абсолютной и неограниченной.1 В свою очередь, Т.Я. Хабриевасчитает, что осуществляя регулятивные полномочия по предметамсовместного ведения, федеральные органы государственной власти должныруководствоваться принципом разумной сдержанности, согласно которомуони не должны регулировать те отношения, которые без ущерба длякачественного выполнения задач публичной власти может урегулироватьсубъект Федерации.102 103 Однако такой подход не закреплен в российскомзаконодательстве и своего применения в конституционной практике ненаходит.
Интересна в этой связи высказанная в научной литературе позиция Д.Н. Козака, руководителя президентской комиссии по разграничениюпредметов ведения и полномочий между различными уровнями публичнойвласти, который подводя первые итоги реформы федеративных отношений встране, следующим образом обозначил основные направления разграничениякомпетенции в сфере совместного ведения:Объем принадлежащих
Российской Федерации полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. Аони не смогут быть защищены, если Федерация не обеспечит единогоправового регулирования в сфере экономики, социального развития, если небудут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего
государства. Но в то же время это не должно приводить к утрате субъектами Федерации присущей им самостоятельности. Поэтому в государственноправовых отношениях должны быть точно определены границы, закоторыми заканчиваются полномочия Федерации илисамостоятельность субъектов Федерации1(выделение произведено
автором диссертации). В этой связи, по мнению Д.Н. Козака,2 четкое разграничение полномочий требует решения одной из непростых задач:какова степень, глубина федерального регулирования по тем или инымвопросам совместного ведения.
Близкая позиция сформулирована В. А. Черепановым, который считает, что деятельность федерального законодателя, глубина и степеньфедерального регулирования должны быть четко регламентированыправовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам.3Соглашаясь с указанными авторами, необходимо добавить, что не толькодеятельность федерального законодателя, но и региональноезаконотворчество должно быть ограничено четкими правовыми рамками, ибопо образному выражению Ю.А.
