О разграничении государственной собственности
Таким образом, обжалуемоесовместное постановление Президента РФ И Председателя ВерховногоСовета РФ в этой части признано не соответствующим Конституции РФ.3. О разграничении государственной собственности (ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 года 12-П по делу опроверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992года Об организации управления электроэнергетическим комплексомРоссийской Федерации в условиях приватизации).2 ПостановлениемВерховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года 3020-1 предприятия 132 133топливно-энергетического комплекса отнесены исключительно к объектамфедеральной собственности. На этой основе Указом Президента РФ от 15августа 1992 года 923 принято решение о создании государственногоРоссийского акционерного общества энергетики и электрификации на базекрупнейших сибирских ГЭС. Органы государственной власти Красноярскогокрая и Иркутской области посчитали, что подобное решение нарушает ихправа как субъектов РФ, закрепленных Федеративным договором.
По мнению Конституционного суда РФ, этот спор возник из конституционного права субъектов Российской Федерации решать вопросы,отнесенные к сфере совместного ведения Российской Федерации и еесубъектов, сообща с федеральными органами. Речь идет о таком предметесовместного ведения, как разграничение государственной собственности натерритории края, области, под которым имеется в виду прежде всегозаконодательное и иное нормативно-правовое регулирование (выделениепроизведено автором диссертации) порядка отнесения объектовгосударственной собственности к тем или иным уровням (видам) этойсобственности.
Конституционный Суд РФ сформулировал важнейшую правовую позицию о том, что Федеративный договор и соответствующие нормыКонституции РФ, наделившие край, область правом участия совместно сфедеральными органами в решении вопросов разграничения на ихтерритории государственной собственности, по сути, предоставили правосубъектам РФ материальное конституционное полномочие,предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов прирешении проблем, отнесенных к данной сфере совместного ведения(выделение произведено автором диссертации). Игнорированиефедеральными органами этого права недопустимо и должно рассматриватьсякак нарушение Федеративного договора и Конституции РоссийскойФедерации.
С подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органови органов власти субъектов Российской Федерации, должен носитьвзаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения ивзаимной ответственности.
По справедливому мнению судьи-докладчика по данному делу Г.А. Гаджиева, поскольку это сфера совместного ведения, то такое правовоерегулирование должно осуществляться на основе достижения балансаинтересов Российской Федерации и ее субъектов.1 Правовая позицияКонституционного Суда РФ была использована в разрешении конфликта. В1997 году между федеральными органами власти и органами властиИркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа был заключен Договор о разграничении предметовведения и полномочий, по которому разграничение государственнойсобственности в электроэнергетическом комплексе области должноосуществляться с учетом результатов состоявшихся акционирования иприватизации. Предметом разграничения государственной собственностиявлялся государственный пакет акций, находившихся на территории областиприватизированных предприятий, владение, управление и распоряжениекоторыми должно производиться по соглашению между органами властиРоссийской Федерации и Иркутской области. Стороны договорились такжесоздать на паритетных началах предприятия по строительству транзитныхлиний электропередачи и управлять ими совместно.134 135
Таким образом, на основании Федеративного договора, соответствующих норм Конституции 1978 года, правовых позицийКонституционного Суда РФ сформировалось понимание совместноговедения как совместного правового регулирования закрепленных сферобщественных отношений, а также совместного управления на основе учетаобщегосударственных интересов и интересов субъектов РФ. При этом подсовместным правовым регулированием понималось не только издание Основзаконодательства с дальнейшим региональным правовым регулированием, нои опережающее правовое регулирование краев, областей, Москвы и СанктПетербурга с последующей корректировкой после принятия федеральногозакона.
В 1992-1993 годах принято 7 Основ законодательства Российской Федерации, которые конкретизировали разграничение компетенцииРоссийской Федерации и ее субъектов, их органов государственной власти вразличных сферах общественных отношений. Принятие Конституции РФ1993 года коренным образом изменило подходы к совместному ведениюРоссийской Федерации и ее субъектов.
Развитие и становление института совместного ведения на основе Конституции РФ 1993 года. Конституция РФ 1993 года, провозгласивпринцип равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральнымиорганами государственной власти (часть 4 статьи 5), установила единый длявсех субъектов РФ перечень предметов совместного ведения (статья 72)закрепила их одинаковую нормотворческую компетенцию в этой сфере(части 2, 4, 5 статьи 76). Тем самым на формально-правовом уровне былопреодолено сложившееся противоречие между различными конституционноправовыми статусами разных субъектов РФ.
В Конституции РФ 1993 года отсутствует норма об обязательном принятии Основ законодательства по предметам совместного ведения, чтопервоначально было воспринято как запрет на их издание вообще. Так,например, С.М. Шахрай на парламентских слушаниях в 1994 году заявил: Унас теперь нет возможности принимать основы законодательства, этот виднормативных актов ушел в прошлое.1
Б. С. Крылов придерживался иного мнения о том, что соответствующие нормы Федеративного договора продолжают действовать и в современныхусловиях. По этой причине федеральные законы, принимаемые по предметамсовместного ведения, должны устанавливать лишь общие принципырегулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательноерегулирование субъектам РФ.136 137 В научной печати высказаны и иные точкизрения.
По мнению И.А. Конюховой, в отличие от Федеративного договора Конституция РФ 1993 года не ограничила форму федерального закона,принимаемого по предметам совместного ведения, только Основамизаконодательства. Федеральный закон по предметам совместного ведения вэтой связи может приниматься в разных формах: в виде общих принципов,кодексов, основ, просто в виде обычного федерального закона.138
Т.Я.Хабриева считает, что федеральное регулирование по вопросам совместного ведения не всегда может быть основополагающим, возможно инеобходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующихданные общественные отношения. При этом она выделяет три группывопросов федерального регулирования по предметам совместного ведения:
1) общегосударственного значения, требующие непосредственного иподробного регулирования федеральным законом и лишь в некоторыхслучаях дополнительного регионального - законами субъектов РФ;
2) по котором на федеральном уровне осуществляется не толькоразграничение федеральной и региональной компетенции, но и основныепроцедуры по реализации субъектами выделенной для них компетенции (поэтим вопросам субъекты вообще лишаются конституционного правасобственного регулирования - прим. автора статьи);
3) требующие определения на федеральном уровне толькопринадлежности и, возможно, самых общих принципов осуществленияполномочий. Основной объем полномочий, финансируемых при этом за счетрегиональных бюджетов, должен принадлежать субъектам. 1
Следует подчеркнуть, - пишет по этому поводу М.С. Студеникина, -что Конституция Российской Федерации 1993 г. отказалась вовсе не от Основ как таковых, а от той установки, которая была в прежней Конституции -обязательного издания Основ по всем предметам совместного ведения. Вэтом проявилась определенная ориентация законодателя на большуюцентрализацию в законодательном регулировании вопросов совместноговедения.139 140
Законодательная практика, несмотря на различное, изложенное выше доктринальное толкование конституционных норм, пошла именно по путииздания федеральных кодексов и других федеральных законов, детальнорегламентирующих ту или иную сферу общественных отношений,закрепленных частью 1 статьи 72 Конституции РФ. Из семи ранее принятыхОснов законодательства четыре были признаны утратившими силу, востальные внесены столь существенные изменения, что из Основ онипревратились в обычные федеральные законы. Такая законодательнаяпрактика получила критическое осмысление в научной литературе. Чтокасается федеральной части федеративной структуры законодательства, тоона упорядочена пока явно недостаточно, - пишет по этому поводу С.В.Поленина в академическом курсе по общей теории государства и права. -Прежде всего, определенные нарекания вызывает фактический отказ впоследние годы от такой формы федеральных законов по вопросамсовместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства потем или иным отраслям. На их место приходят кодексы РоссийскойФедерации. Такого рода замена весьма спорна и в теоретическом, и впрактическом плане. Ведь переход от Основ законодательства к кодексамозначает изменение не только формы, но и содержания федерального закона,не в полной мере соответствующего принципам разграничения ведениямежду Российской Федерацией и ее субъектами.1 Аналогичная точка зрениявысказана и другими авторами. По мнению И.И. Бушуева, например,представляется незаслуженным забвение в конституционно-правовойпрактике России принятия основ законодательства. По форме и содержаниюосновы законодательства как нормативный акт, закрепляющий общиепринципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия ирекомендательные нормы для субъектов федерации, более всего подходятдля конкретизации закрепленного в Конституции разграничения предметовсовместного ведения и полномочий между федерацией и субъектами.141 142
Подобная законодательная централизация уравновешивалась другой тенденцией к децентрализации в правовом регулировании предметовсовместного ведения. Причем обе тенденции сосуществовали одновременно,вступая в своеобразные симбиотические образования друг с другом. Речьидет о договорной форме разграничения компетенции.
Частью 3 статьи 11 Конституции РФ закреплено, что разграничение компетенции в рамках конституционно определенных предметов веденияпомимо Конституции РФ и Федеративного договора осуществляется такжеиными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Договоры между федеральными и региональными органами государственной власти о разграничении предметов ведения и полномочийполучили широкое распространение: в 1994-1998 годах заключено 46подобных договоров. Указом Президента РФ от 20 июля 1994 года 1499образована специальная комиссия при Президенте РФ по этим вопросам.1Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года 370 утверждено Положение,которое детально регламентировало порядок подготовки и подписанияуказанных договоров.143 144 В качестве основных требований, которым должнысоответствовать проекты договоров, в числе других определены, например,следующие положения:
- договор не может устанавливать либо изменять конституционныйстатус субъекта Российской Федерации;
- в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметовведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции РоссийскойФедерации;
- в договоре могут быть определены предметы совместного ведения,обусловленные географическими, экономическими, социальными,национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ.
В Посланиях Президента страны Федеральному Собранию (1994-1999 годы) договорный процесс рассматривался важнейшим направлениемгосударственной политики на первоначальном этапе становленияроссийского федерализма. В первом (после принятия Конституции РФ 1993года) Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1994 годаопределялось следующее:Важнейшим механизмом самонастройки
федеративных отношений выступают договоры между федеральной властью и субъектами Федерации о разграничении предметов ведения иполномочий.1 В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998года было специально подчеркнуто, что договорная практика при любомотношении к ней сыграла огромную роль в сохранении единства России,особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории.145 146 147 В ситуации,когда до сих пор не приняты базовые законы в сфере федерализма, важноезначение придается так называемым внутригосударственным договорам, -отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1999 года. -Эти договоры и положения способствуют конкретизации общих принципов инаправлений государственной, региональной и национальной политики.
Позитивная направленность договорной практики очевидна. Во-первых, при медлительности федерального законодателя договоры, восполняя законодательные пробелы, осуществляли разграничениекомпетенции между федеральным центром и регионами по конституционноустановленным предметам совместного ведения. Во-вторых, при этомучитывались региональные особенности, которые нивелировались приформально-равноправном федеральном законодательном регулировании.
В-третьих, на что, к сожалению, не обращалось внимания в научной печати, договорное регулирование федеративных отношений как раз ипредставляло собой именно совместное правовое регулирование РоссийскойФедерацией и ее субъектов федеративных отношений между ними. И в этойсвоей ипостаси в наибольшей степени отвечало конституционной сущностисовместного ведения как совместного решения вопросов, закрепленныхчастью 1 статьи 72 Конституции РФ.
И наконец, в-четвертых, договорное разграничение являлось результатом выработанного между сторонами согласия, которое снималоконфликты и противоречия, способствовало эффективной реализацииразграниченной таким способом компетенции. Возьмем, к примеру, первыйдоговор, подписанный в 1994 году с Республикой Татарстан, которыйподвергся серьезной и вполне обоснованной критике в юридическойлитературе. Однако необходимо учитывать и политическую ситуацию,сложившуюся в тот период. Руководство Республики Татарстан не подписалоФедеративный договор, на ее территории не состоялся референдум попринятию Конституции РФ 1993 года. Договор 1994 года при всей егопротиворечивости и юридической небезупречности позволил возвратитьубегающую, по образному выражению Д.В.Доленко,1 республику вправовое пространство Российской Федерации. По мнению ПрезидентаРеспублики Татарстан М.Ш.Шаймиева,148 149 договор Республики с Федерациейбыл судьбоносным не только для Татарстана, так как благодаря ему быласохранена целостность Российской Федерации.
Договорный процесс, - отмечал в 1997 году М.Н.Губогло, - несет в себе значительный миротворческий заряд. Если бы договоры и соглашенияне гасили возникающие противоречия между Конституцией РоссийскойФедерации, принятой 12 декабря 1993 г., и Конституциями, принятыми вреспубликах РФ в 1993-1995 гг., то конгломерат противоречий, имманентноприсущий переходному периоду и накопившийся в небрежно вспаханномконституционном поле России, неизбежно бы привел к неуправляемомувыбросу социально-протестной энергии, и в первую очередь подэтноконфликтными лозунгами и флагами.150
Одновременно договорная практика, явно или неявно создавая ситуацию политического торга, была сориентирована на получениесубъектами РФ тех или иных льгот и преимуществ, пошла по путипересмотра действующей Конституции РФ и изменения конституционноправовых статусов субъектов Российской Федерации. В результате во многихдоговорах происходило перераспределение предметов ведения, в том числепредметов совместного ведения, закрепленных Конституцией РФ.
Основываясь лишь на общем понимании публичного договора, не имея четкой законодательной базы, регулирующей принципы и процедурызаключения таких договоров, высококвалифицированных кадров дляитеративного согласования актов, массовое их заключение привело как кпозитивным, так и к негативным результатам, - пишет по этому поводуТ.Д.Зражевская. - Основной негативный результат - был нарушен принциправноправия субъектов в их отношениях с федеральным центром. Тем самымбыла дискредитирована сама идея договорного механизма разграниченияпредметов ведения и полномочий, провозглашенная ч. 3 ст. 11 КонституцииРФ, в пользу их законодательного закрепления.1
Рассмотрим основные особенности договорного изменения предметов совместного ведения, детально проанализированные в научной литературе.151 152
Во-первых, в предметы совместного ведения передавались некоторые вопросы исключительного ведения Федерации, в том числе: денежнаяполитика (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, КабардиноБалкарская Республика), банковское дело (Кабардино-БалкарскаяРеспублика, Республика Северная Осетия-Алания), сертификация(Удмуртская Республика); прохождение альтернативной гражданскойслужбы (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Свердловскаяобласть) и другие важнейшие вопросы, относящиеся к суверенным правамРоссийского государства.
По мнению многих ученых (Б.С. Крылов, И.А. Умнова, В.А. Черепанов и др.), к предметам ведения Федерации отнесены те сферы общественныхотношений, правовое регулирование которых необходимо и достаточно дляобеспечения суверенитета Российской Федерации. Следует в этой связисогласиться с И.А. Умновой, что передача предметов исключительноговедения Российской Федерации в совместное ведение (а также в ведениесубъектов РФ) приводит к вымыванию договорами элементовгосударственного суверенитета Российской Федерации.153
Во-вторых, часть вопросов совместного ведения перераспределялась в ведение субъектов РФ: обеспечение защиты прав и свобод человека игражданина (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, КабардиноБалкарская Республика), решение вопросов адвокатуры и нотариата(Республика Татарстан, Республика Башкорстан), владение, пользование ираспоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природнымиресурсами (Республика Татарстан, Республика Башкорстан) и другиевопросы.
В Договоре с Татарстаном (пункт 21 статьи 3), например, в совместное ведение включены все отрасли законодательства, закрепленные в подпунктек части 1 статьи 72 Конституции РФ. Однако часть этой компетенции(правовое регулирование административных, семейных, жилищныхотношений, отношений в области охраны окружающей среды иприродопользования) одновременно (пункт 4 статьи 2 Договора) отнесено кполномочиям республиканских органов государственной власти.
В Договоре с Кабардино-Балкарской Республикой закреплена обязанность Российской Федерации принимать по предметам совместноговедения федеральные законы, определяющие общие основы, в соответствиис которыми органы государственной власти Кабардино-БалкарскойРеспублики осуществляют собственное правовое регулирование в пределахсобственной компетенции, включая принятие законов и иных нормативныхправовых актов (статья 5 Договора).
В Договоре с Республикой Саха (Якутия) перечень конституционных предметов совместного ведения дополнен одиннадцатью дополнительнымипунктами, реализация которых определяется отдельными соглашениямимежду исполнительными органами Российской Федерации иисполнительными органами Республики (пункт 2 статьи 2, пункт 1 статьи 6Договора).
Договором со Свердловской областью (статья 8) органам государственной власти этого субъекта РФ определены полномочия поприостановлению действия правовых актов министерств и ведомствРоссийской Федерации, которые:
- регулируют (решают) вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ;
- не соответствуют федеральным полномочиям в сфере совместноговедения;
- перераспределяют в одностороннем порядке предметы ведения иполномочия в пользу федеральных органов власти.
Особого анализа заслуживает история федеративных отношений с Республикой Башкортостан. Во-первых, Башкирская АССР, вошла в составРСФСР на договорной основе.154 Другие автономные республики создавалисьдекретами центральной власти. 20 марта 1919 года было подписаноСоглашение рабоче-крестьянского правительства с Башкирскимправительством о советской автономии Башкирии, которое в тот же деньбыло утверждено ВЦИК. В нем в частности устанавливалось:
- Автономная Башкирская Советская республика образуется в пределахМалой Башкирии и составляет федеративную часть, входящую в РСФСР;
- Железные дороги, заводы и рудники на территории Башкирииостаются в непосредственном ведении центральной Советской власти,причем при распределении продуктов местной промышленности запросы инужды Башкирской Советской Республики удовлетворяются в первуюочередь;
- Власть в автономной Башкирской Советской Республике организуется на точном основании Конституции РСФСР 1918 года.
Во-вторых, федеральные органы государственной власти подписали с Башкирией, единственной среди автономных республик, специальноеПриложение к Федеративному договору. Этим Приложением кФедеративному договору признавалось, что вопросы владения, пользованияи распоряжения природными ресурсами на территории Башкириирегулируются законодательством Республики и соглашениями сфедеральными органами власти. Было заявлено, что в РеспубликеБашкортостан будут созданы самостоятельные законодательная и судебнаясистемы, прокуратура, адвокатура и нотариат, которые обеспечиваютправовое регулирование всех вопросов, кроме тех, которые добровольнопереданы федеральным органам государственной власти. 155
В-третьих, эти нормы примерно в той же редакции были повторены в Договоре с Башкортостаном 1994 года. Тем самым вопросы владения,пользования и распоряжения природными ресурсами (подпункт в части 1статьи 72 Конституции РФ), а также все отрасли законодательства,предусмотренные в подпункте к части 1 статьи 72 Конституции РФ, былиизъяты из совместного ведения, и переданы в ведение РеспубликиБашкортостан. С российской стороны под этим договором поставили своиподписи Президент РФ Б.Н. Ельцин и Председатель Правительства РФ В.С.Черномырдин.
